ambiente&sicurezza sul lavoro aprile 2016 2 Registro degli infortuni uno strumento fondamentale fino a quando in vigore I l registro degli infortuni è uno dei documenti che, a differenza di tante altre disposizioni originate dalla normativa comunitaria in materia di preven- zione, deve la sua istituzione ad uno dei più signifi- cativi decreti della produzione legislativa italiana de- gli anni cinquanta: il dPR 547 del 1955 1 . Le informazioni riferite a ciascun infortunio, secondo quanto previsto dall’art. 403, relative agli accadi- menti con una conseguente assenza dal lavoro «su- periore ai tre giorni compreso quello dell'evento», davano già chiara evidenza delle ragioni di tale stru- mento, considerato che, oltre ai dati anagrafici e la- vorativi dell’infortunato, dovevano essere inseriti la causa e le circostanze dell'infortunio, nonché la data di abbandono e di ripresa del lavoro 2 . Con l’avvento della direttiva quadro europea 89/391/CEE, il registro degli infortuni ha trovato, non solo conferma tra i documenti ritenuti obbliga- tori a carico del datore di lavoro (ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. c) ma, in pieno rispetto del modello di prevenzione partecipata, introdotto dalla diretti- va, la funzione di fondamentale strumento informa- tivo, prevedendone l’accesso per i lavoratori (con ruolo specifico in materia) e i loro rappresentanti (ai sensi dell’art.10, comma 3, lett. b). E, in particolare, individuando nel registro degli infortuni un deter- minante elemento di conoscenza dell’andamento complessivo della prevenzione nell’ambiente di la- voro, un ulteriore obbligo a carico del datore di lavo- di Cinzia Frascheri, Giuslavorista, Responsabile nazionale CISL Salute e sicurezza sul lavoro A fronte della recente abrogazione dell’obbligo di tenuta del registro infortuni, non sono poche le perplessità degli addetti ai lavori, anche solo sul fronte normativo. Tra evidenti contraddizioni e pericolose mancanze analizziamo nel dettaglio le conseguenze delle recenti “semplificazioni”.
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Registro degli infortuniuno strumento fondamentalefino a quando in vigore
Il registro degli infortuni è uno dei documenti che, a differenza di tante altre disposizioni originate dalla normativa comunitaria in materia di preven-
zione, deve la sua istituzione ad uno dei più signifi-cativi decreti della produzione legislativa italiana de-gli anni cinquanta: il dPR 547 del 19551.Le informazioni riferite a ciascun infortunio, secondo quanto previsto dall’art. 403, relative agli accadi-menti con una conseguente assenza dal lavoro «su-periore ai tre giorni compreso quello dell'evento», davano già chiara evidenza delle ragioni di tale stru-mento, considerato che, oltre ai dati anagrafici e la-vorativi dell’infortunato, dovevano essere inseriti la causa e le circostanze dell'infortunio, nonché la data di abbandono e di ripresa del lavoro2.Con l’avvento della direttiva quadro europea 89/391/CEE, il registro degli infortuni ha trovato, non solo conferma tra i documenti ritenuti obbliga-tori a carico del datore di lavoro (ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. c) ma, in pieno rispetto del modello di prevenzione partecipata, introdotto dalla diretti-va, la funzione di fondamentale strumento informa-tivo, prevedendone l’accesso per i lavoratori (con ruolo specifico in materia) e i loro rappresentanti (ai sensi dell’art.10, comma 3, lett. b). E, in particolare, individuando nel registro degli infortuni un deter-minante elemento di conoscenza dell’andamento complessivo della prevenzione nell’ambiente di la-voro, un ulteriore obbligo a carico del datore di lavo-
di Cinzia Frascheri,Giuslavorista, Responsabile nazionale CISL Salute e sicurezza sul lavoro
A fronte della recenteabrogazione dell’obbligo di tenuta del registro infortuni, non sono poche le perplessità degli addetti ai lavori, anche solo sul fronte normativo.Tra evidenti contraddizioni e pericolose mancanze analizziamo nel dettaglio le conseguenze delle recenti “semplificazioni”.
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ro di specifica consultazione, preventiva e tempesti-va, sui dati, nei riguardi sempre dei rappresentanti e dei lavoratori, con funzione specifica in materia (co-me previsto all’art.11, comma 2, lett. c, della stessa direttiva).Con il recepimento, prima, della disposizione che lo istituiva, attraverso il D.Lgs. 626/1994, e la conferma, poi. prevista anche nel più grande processo di rifor-ma, attuata mediante il D.Lgs. 81/2008, il registro de-gli infortuni ha costituito, nel tempo, con il docu-mento di valutazione dei rischi, la documentazione cardine del quadro aziendale delle condizioni di tu-tela della salute e sicurezza sul lavoro.Indicativo, in tal senso, l’inserimento del registro de-gli infortuni tra gli atti da monitorare nell’analisi de-
gli eventi sentinella nell’ambito della valutazione obbligatoria dello stress lavoro-correlato, ritenendo, a giusto valore, determinante l’informativa prove-niente da tale strumento, nei riguardi non solo del livello di prevenzione e protezione nell’ambiente di lavoro, ma del più ampio clima aziendale.
Il collegamento con il SINP
Se però nella previsione del legislatore del D.Lgs. 81/2008, la conferma del registro degli infortuni a-vrebbe dovuto essere, come per altre disposizioni del testo di riforma, solo una fase di collegamento tra la normativa previgente e la piena realizzazione
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A fronte della recenteabrogazione dell’obbligo di tenuta del registro infortuni, non sono poche le perplessità degli addetti ai lavori, anche solo sul fronte normativo.Tra evidenti contraddizioni e pericolose mancanze analizziamo nel dettaglio le conseguenze delle recenti “semplificazioni”.
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del nuovo modello di prevenzione, i ritardi accumu-lati nella realizzazione di tale sistema, hanno inter-rotto il processo di perfezionamento.Secondo, infatti, quanto disposto all’art. 53, comma 6, il registro degli infortuni (così come i registri degli esposti ad agenti cancerogeni e biologici), sarebbe rimasto in vigore fino a sei mesi dopo l’adozione del decreto interministeriale con il quale si sarebbe isti-tuito il Sistema Informativo Nazionale di Prevenzio-ne (SINP). Una novità di grande rilievo e significato, non solo quale banca dati informatizzata nazionale prevista per raccogliere tutte le comunicazioni dei datori di lavoro relative agli infortuni sul lavoro, a fini statistici e assicurativi, ma anche quale sistema più ampio di gestione e di confronto dei flussi informativi, non-ché dei dati relativi al quadro occupazionale e di ri-schio, utili al promuovere interventi mirati di tutela della salute e sicurezza sul lavoro. Un utilissimo stru-mento di prevenzione, il SINP, che avrebbe dovuto essere istituito, ai sensi dell’art. 8, comma 4, «entro 180 giorni» dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 81/2008. Nell’evidente ritardo registrato fino ad og-gi, l’obbligo a carico del datore di lavoro della tenuta del registro degli infortuni ha proseguito così la sua vigenza, dando piena concretezza anche all’obbligo, sempre a suo carico, di far accedere il Rappresen-tante dei Lavoratori per la Sicurezza (nelle sue diver-se tipologie, aziendali e territoriali) ai dati contenuti nel registro (ai sensi dell’art.18, comma 1, lett o), quale diritto finalizzato all’espletamento della sua funzione, di diretta origine comunitaria.
Le semplificazioni e l’interruzione del processo di perfezionamento
Ad irrompere in tale assetto, determinato da tutt’al-tre ragioni, è giunto, in data 14 settembre 2015, il D.Lgs. n. 1513 che, volto a semplificare e razionalizza-re le procedure di costituzione e di gestione del rap-porto di lavoro, ha introdotto alcune modifiche nell’articolato del D.Lgs. 81/2008, interessando, tra gli altri, quanto disposto in merito al registro degli infortuni.
Decreto attuativo, il 151 del 2015, delle più ampia legge delega 10 dicembre 2014, n.183, più conosciuta come Jobs Act, al qua-le testo vanno attribuite, per quanto concer-ne la materia della salute e sicurezza sul lavo-ro, alcune modifiche alla normativa preven-zionale vigente che, a parere di molti com-mentatori, tra cui chi scrive, oltre a contraddire sostanzialmente il mandato di semplificazione delle procedure, hanno con-tribuito a rendere meno certe alcune tutele consolidate.Mediante l’art. 21, comma 4 del D.Lgs. 151/2015 è stato disposto che «a decorrere dal novantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, è abolito l’obbligo di tenuta del registro degli infortuni» e, con l’art. 20, comma 1, lett. h, la soppressione del riferimento «al registro de-gli infortuni», previsto all’art. 53, comma 6 del D.Lgs. 81/2008, a partire dall’entrata in vi-gore del decreto di riforma (in data 24 set-tembre 2015).Ma se dal combinato disposto delle novità in-trodotte, il quadro che si delinea a fronte delle modifiche, appare molto semplice e chiaro, meno lo sono le motivazioni alla base.Ponendo una differenza rilevante tra il regi-stro degli infortuni e gli altri due registri, quelli degli esposti ad agenti cancerogeni e biologici, comunque tutti ricondotti alla stessa tempistica di vigenza determinata dall’istituzione del SINP, valida fino alla venuta in es-sere del D.Lgs. 151/2015, è mediante tale decreto che il legislatore ha ritenuto di dover differenziare i percorsi di tali strumenti, dando alla sola tenuta ob-bligatoria del registro degli infortuni, un termine temporale perentorio.La data del 23 dicembre 2015 veniva così a segnare il passaggio epocale da una lunga stagione di vi-genza dello strumento del registro degli infortuni ad una nuova caratterizzata dalla sua, non spiegabi-le, totale esclusione dal dettato normativo, ancor più in assenza di altra forma di registrazione e ge-stione di tali dati di così grande rilevanza.
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Nello stesso giorno, però, a “debole” risposta alla sta-bilita abolizione del registro degli infortuni, l’INAIL con la circolare n. 92 del 23 dicembre 2015, introdu-ceva per la prima volta il «Cruscotto infortuni».Con tale novità l’ente assicurativo mirava, come il dettato della stessa circolare recita, ad «offrire agli organi preposti all’attività di vigilanza uno strumen-to alternativo» al registro degli infortuni, realizzando un sistema finalizzato a fornire quei dati e quelle in-formazioni utili all’attività ispettiva, a fronte dell’inva-riato obbligo di denuncia da parte del datore di la-voro degli eventi infortunistici occorsi ai propri pre-statori d’opera.
Disposizione quest’ultima, invariata e pienamente vigente, ai sensi dell’art.53 del d.P.R. n.1124 del 1965 che, pur modificato anch’esso dallo stesso D.Lgs. 151/2015 (con l’art. 21, comma 1, lett. b), ha visto la piena conferma di tale punto.
Cruscotto vs. registro
Da circa tre mesi, quindi, si è aperta, grazie all’istitu-zione del «Cruscotto infortuni» da parte dell’INAIL, ai (soli) organi di vigilanza, la possibilità di accedere, mediante specifiche credenziali, sia ai dati relativi
A “debole” rispostaalla stabilita abolizione
del registro degli infortuni, l’INAIL con la circolare n. 92
del 23 dicembre 2015, introduceva per la prima volta
il «Cruscotto infortuni».
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all’infortunio occorso ad un singolo prestatore d’o-pera, sia a tutti gli altri eventuali infortuni accaduti allo stesso soggetto, così come anche all’insieme dei dati, su base regionale, classificabili secondo chiavi di interrogazione diversa, come per settore o tipologia di evento. Di fatto, pur riconoscendo al Cruscotto una sua funzione, le differenze tra tale strumento e il registro degli infortuni sono più che evidenti, a partire dai limiti che tale modalità di rac-colta dati presenta, ancor più se rapportate alla fun-zioni che il registro degli infortuni aveva nel conte-sto lavorativo e per gli attori della prevenzione a-ziendale, e di cui oggi, a fronte della sua eliminazio-ne, si riscontra la rilevante mancanza.Il quadro infortunistico aziendale che il registro offri-va, costituiva senza dubbio una informazione fon-damentale ai fini degli interventi di tutela e di ge-stione del rischio, soprattutto a partire dal datore di lavoro, così come il Responsabile del Servizio di Pre-venzione e Protezione e il Rappresentante dei Lavo-ratori per la Sicurezza, per quanto di competenza, in qualità di figure chiamate a porre in essere la valuta-zione del rischio complessiva, la quale non può non tenere conto degli eventi accidentali verificatisi nel tempo, all’interno del ciclo lavorativo. La periodicità degli eventi, le modalità di accadi-
mento e la tempistica degli infortuni sono tutti dati che solo se analizzati complessivamente e incrociati fra loro, possono offrire indicazioni di più ampio uti-lizzo, in confronto ad una analisi che avvenga caso per caso, dove la visione di insieme viene a perdersi, e con questa l’evidenza di certe dinamiche di causa-lità, spesso determinati, per poter garantire tutele a-deguate ed efficaci. È in tal senso che va letta l’indi-cazione che vede, tra i dati da analizzare nel corso della riunione periodica (all’art. 35, comma 2) pro-prio «l’andamento degli infortuni».Tutte fasi queste di un processo e di un’analisi, tipi-che di un’azione di prevenzione aziendale sinergica che nulla ha a che fare con l’attività fondamentale, ma non per questo sostituibile, svolta da parte degli organi preposti all’attività di vigilanza, unici attual-mente, ricordiamo, ad avere accesso ai dati del Cru-scotto.
Alcune perplessità
L’abrogazione, però, del registro degli infortuni, an-che analizzata sul fronte meramente normativo, la-scia non poche perplessità. Eliminato lo specifico ri-ferimento all’art. 53 del D.Lgs. 81/2008, nessun inter-
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vento modificativo e di raccordo è stata introdotto nei riguardi delle altre disposizioni previste nell’arti-colato del decreto, relative a tale strumento. In linea con quanto dettato dalla direttiva 89/391/CEE, difat-ti, tra gli obblighi a carico del datore di lavoro (ma non meno a carico del dirigente), elencati all’art. 18 del D.Lgs. 81/2008, si legge (ancora) che deve essere consentito al Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza di «accedere» ai dati che riguardano gli in-fortuni sul lavoro (comma 1, lett. o). Una disposizione questa fondamentale, fino a quan-do non svuotata dall’abrogazione del registro degli infortuni, e non anch’essa abrogata o, almeno modi-ficata, considerato il precetto comunitario che per-mane.L’articolato del D.Lgs. 81/2008 si mostra ad oggi, pertanto, in particolare sul punto in commento, non certo semplificato, come enunciato già solo dal tito-lo del D.Lgs. 151/2015, ma in una condizione di evi-dente errore, dove a fronte di un diritto, ancora pre-visto e pertanto vigente, a favore del Rappresentan-te dei Lavoratori per la Sicurezza, manca lo strumen-to per esercitarlo.Anche riguardo alla conservazione dei registri degli infortuni, tenuti in azienda fino alla data del 23 di-cembre 2015, è la sola circolare dell’INAIL ad offrire una minima indicazione, colmando il grave silenzio della normativa abrogativa che tralascia, anche in questo caso, di regolare la tenuta di tale previgente documentazione. Una condizione che potrebbe determinare conten-zioso, a fronte di una visita da parte degli organi di
controllo, considerato che quanto espresso dalla cir-colare dell’INAIL, vista la natura amministrativa, nulla può nei riguardi di disposizioni di rango penale.Se la perdurante attesa, pertanto, dell’istituzione del SINP diviene oggi ancor più pesante, visto l’attuale quadro normativo, all’auspicio di un tempo, del pre-vedere modalità di accesso ai dati anche da parte dei Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza, attualmente disposte a favore delle sole parti sociali (mediante consultazione, come disposto all’art. 8, comma 5 del D.Lgs. 81/2008), si dovrà passare al ri-chiedere fermamente il rispetto di tale diritto; a par-tire, come minimo, dall’acceso ai dati, un tempo contenuti nel registro degli infortuni e, con questi, alle informazioni contenute negli altri registri, che complessivamente andranno a confluire nella ban-ca dati nel sistema informativo.
1 Decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1955, n. 547 dal titolo “Norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro” - GU n. 158 del 12 luglio 195.
2 D.M. 12 settembre 1958 s.m.i. dal titolo “Attribuzione dei compiti e determinazione delle modalità e delle documentazioni relative all'esercizio delle verifiche e dei controlli previste dalle norme di prevenzione degli infortuni sul lavoro”, modificato dal DM 5 dicembre 1996 e dal D.M. 10 agosto 1984 dal titolo “Integrazioni al Decreto Ministeriale del 12 settembre 1958
concernente l’approvazione del modello del Registro degli infortuni”.
3 D.Lgs. 151/2015 del 14 settembre, recante la “Disposizioni di razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese e altre disposizioni in materia di rapporto di lavoro e pari opportunità, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183” (GU n. 221 del 23/9/2015).
