1 XXXI CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI I MUTAMENTI NELLE REAZIONI DI BILANCIO DEGLI ENTI LOCALI RISPETTO ALLA DINAMICA DEI TRASFERIMENTI: I COMPORTAMENTI FISCALI DEI COMUNI PIEMONTESI NEL PERIODO 1998-2008 Cristina Bargero, Santino Piazza 1 SOMMARIO Scopo del seguente articolo è quello di valutare l’effetto dei trasferimenti dai livelli superiori di governo sulla spesa e sulle scelte tributarie comunali. Partendo da un’analisi degli studi in materia di finanza pubblica, la teoria del federalismo fiscale vede una coincidenza tra autonomia nelle scelte fiscali, responsabilizzazione degli enti sub-nazionali e ricadute potenziali in termini di miglioramento della quantità e qualità di servizi offerti alle comunità locali. Nel nostro paese, nell’ultimo quinquennio si è assistito ad una riduzione piuttosto generalizzata delle risorse trasferite dai livelli di governo superiori ai comuni, che, di conseguenza, si sono trovati costretti a rivedere le proprie politiche pubbliche in generale, e quelle fiscali, in particolare. Dopo questi riflessioni, volte a fornire un inquadramento generale della tematica, il nostro lavoro si concentrerà su quanto è accaduto nei comuni piemontesi, prendendo in esame, per l’arco temporale che va dal 1998 al 2008, la dinamica dei trasferimenti correnti e di alcune voci di bilancio, attraverso l’utilizzo della banca dati regionale sui certificati consuntivi. Esso tenterà di valutare l’effetto di alcuni mutamenti rilevanti nella composizione e nel livello dei trasferimenti correnti ai comuni e di testare alcune ipotesi sulle diverse reazioni degli enti piemontesi alla mutata situazione. 1 Ires Piemonte, via Nizza 18, 10125 Torino, [email protected], [email protected]
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XXXI CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI
I MUTAMENTI NELLE REAZIONI DI BILANCIO DEGLI ENTI LOCALI RISPETTO
ALLA DINAMICA DEI TRASFERIMENTI: I COMPORTAMENTI FISCALI DEI
COMUNI PIEMONTESI NEL PERIODO 1998-2008
Cristina Bargero, Santino Piazza1
SOMMARIO
Scopo del seguente articolo è quello di valutare l’effetto dei trasferimenti dai livelli superiori
di governo sulla spesa e sulle scelte tributarie comunali. Partendo da un’analisi degli studi in
materia di finanza pubblica, la teoria del federalismo fiscale vede una coincidenza tra
autonomia nelle scelte fiscali, responsabilizzazione degli enti sub-nazionali e ricadute
potenziali in termini di miglioramento della quantità e qualità di servizi offerti alle comunità
locali. Nel nostro paese, nell’ultimo quinquennio si è assistito ad una riduzione piuttosto
generalizzata delle risorse trasferite dai livelli di governo superiori ai comuni, che, di
conseguenza, si sono trovati costretti a rivedere le proprie politiche pubbliche in generale, e
quelle fiscali, in particolare. Dopo questi riflessioni, volte a fornire un inquadramento
generale della tematica, il nostro lavoro si concentrerà su quanto è accaduto nei comuni
piemontesi, prendendo in esame, per l’arco temporale che va dal 1998 al 2008, la dinamica
dei trasferimenti correnti e di alcune voci di bilancio, attraverso l’utilizzo della banca dati
regionale sui certificati consuntivi. Esso tenterà di valutare l’effetto di alcuni mutamenti
rilevanti nella composizione e nel livello dei trasferimenti correnti ai comuni e di testare
alcune ipotesi sulle diverse reazioni degli enti piemontesi alla mutata situazione.
La recente legge delega sul federalismo fiscale2 contiene una bozza di ridisegno dei
meccanismi di trasferimento di risorse agli enti locali orientata al superamento dell’attuale
sistema di trasferimenti (di tipo verticale e orizzontale) ancora centrati sulla spesa storica. In
questo lavoro intendiamo riprendere l’analisi empirica dell’effetto dei trasferimenti sulla
spesa degli enti locali, concentrando l’attenzione sui comuni di una regione, il Piemonte, che
presenta un’elevata frammentazione comunale e rilevanti differenze in termini di
caratteristiche socio-economiche tra territori. Oltre ad essere un contributo alla letteratura
empirica sulle reazioni comportamentali dei comuni alle variazioni dei trasferimenti dal
centro e sulla composizione delle entrate dei governi sub-nazionali, il nostro paper può
contribuire a colmare le lacune quantitative a corredo dell’analisi del vigente sistema di
trasferimenti statali agli enti locali, offrendo qualche spunto di riflessione sul più complessivo
progetto di riforma del meccanismo dei trasferimenti agli enti locali in Italia.
In un contesto di parziale decentralizzazione come quello italiano, le attese rivolte alla riforma
in corso di implementazione sono concentrate sulla coincidenza dell’interesse delle comunità
con i decisori locali. Questo era in origine anche l’effetto atteso delle pratiche di
decentralizzazione avviate a partire dall’inizio degli anni 90, ma diversi contributi hanno
descritto le deviazioni da questo obiettivo, basate su un non ottimale bilanciamento di entrate
proprie e trasferimenti e/o sull’esistenza di incentivi scorretti, basati sugli attuali sistemi di
perequazione territoriale, per quel che riguarda la gestione di medio-lungo termine degli
equilibri di bilancio (Blöchliger e Petzold, 2009) .
Nel seguito, si cercherà di contribuire all’analisi empirica, nel contesto italiano, degli effetti
dello stimolo dei trasferimenti sulle decisioni di bilancio locali analizzando, per la prima
volta, per quanto a nostra conoscenza, i comportamenti di spesa dell’insieme dei comuni
piemontesi su un periodo di tempo che va dal 1998 al 2008. Si cercherà, inoltre, di verificare
l’esistenza di un effetto asimmetrico dei trasferimenti dai livelli superiori di governo sui
comportamenti di spesa e sulle decisioni in merito alla tassazione locale, basando l’analisi sui
certificati consuntivi dei comuni. Infine, si valuterà quanto sia rilevante l’effetto dimensione
sulle asimmetrie nelle risposte di bilancio rilevate empiricamente, in un contesto fortemente
frammentato come quello piemontese, e quale sia il ruolo del ciclo elettorale locale nelle
decisioni di spesa e di entrata.
L’attuale proposta di riforma del sistema di trasferimento di risorse agli enti locali (di tipo
verticale e orizzontale) pone in primo piano la sostituzione delle attuali risorse trasferite con
entrate proprie o partecipate, indirizzata a un aumento di efficienza. L’orientamento è verso
un sistema in cui il controllo delle burocrazie locali si basa su un meccanismo di
accountability fondato sulla ricomposizione del mix di entrale locali e su una perequazione 2 Legge 5 maggio 2009, n. 42
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basata sui costi standard, e quindi un finanziamento degli enti sub-nazionali che riduce
ulteriormente il ruolo dei trasferimenti correnti dal centro alla periferia così come è avvenuto
finora.
Il nostro lavoro, analizzando le risposte dei comuni a quest’ultima tipologia di entrata,
contribuisce all’analisi delle implicazioni per le decisioni locali di spesa e di tassazione del
nuovo assetto del finanziamento dei governi locali.
Il resto del paper è strutturato come segue, nella prima parte viene discusso l’attuale sistema
dei trasferimenti dai livelli superiori di governo ai comuni. Nella seconda viene presentato il
modello econometrico e i risultati, nella terza si conclude con una riflessione sulle
implicazioni dei risultati empirici e su una futura agenda di lavoro.
2.UN CENNO ALLA TEORIA ECONOMICA DEI TRASFERIMENTI
INTERGOVERNATIVI E AL FLYPAPER EFFECT
Dal punto di vista teorico, si pone al centro dell’analisi dell’effetto dei trasferimenti sulle
decisioni di spesa della comunità locale la cornice teorica derivante dalla teoria dell’utilità del
consumatore, fondata sulla teoria dell’agente economico mediano (Bergstrom e Goodman,
1973).
I trasferimenti possono indurre un effetto reddito e un effetto sostituzione, o entrambi. Il
primo è generato dai trasferimenti non condizionati, mentre nel caso di trasferimenti
condizionati si hanno un effetto reddito e un effetto sostituzione combinati insieme, attraverso
l’effetto connesso dello spostamento del vincolo di bilancio complessivo e dell’effetto
ottenuto dal calo del prezzo del bene pubblico su cui il trasferimento è condizionato. Dal
punto di vista della teoria dell’elettore mediano, il perno dell’analisi delle decisioni di spesa
della comunità locale, lo stimolo sulla spesa comunale indotto da un incremento di un
trasferimento non condizionato, è previsto essere minore dell’importo del trasferimento.
Infatti nel nuova situazione creata dall’incremento del trasferimento, viene incrementato
anche il reddito della comunità, in quanto il trasferimento opera in sostituzione della
tassazione locale sul vincolo di bilancio dell’elettore mediano. La previsione della teoria
economica suppone sia valido un teorema di equivalenza dal punto di vista della spesa locale:
un incremento del trasferimento non condizionato opera alla stessa maniera di un incremento
del reddito locale.
Le evidenze empiriche hanno però sconfessato questa previsione, in quanto hanno verificato
esistere un effetto diverso: non solo non vi è somiglianza tra effetto di stimolo sulla spesa di
un incremento del reddito e un incremento dei trasferimenti, come previsto dal principio di
equivalenza sopra descritto, ma un incremento dei trasferimenti da livelli superiori di governo
ha un effetto di sovrastimolo sulla spesa locale, molto più di quanto avvenga per un
incremento del reddito della comunità.
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Questo effetto, definito flypaper, dal motto di Okun “money sticks where it hits” (Courant et
al., 1979), definisce la situazione per cui non si verifica uno spostamento di risorse tra settore
pubblico e privato nel momento in cui un trasferimento non condizionato premia una
comunità, mentre le risorse aggiuntive vengono spese dal settore pubblico che ne beneficia
immediatamente.
Un ulteriore fonte di asimmetria non prevista dalla teoria dell’elettore mediano si verifica
quando vi è un decremento dei trasferimenti, ovvero quando un calo di risorse da
trasferimento viene compensato dai governi locali attraverso un’azione sulle tasse , per non
determinare una revisione della spesa. I governi locali preferiscono mantenere quanto più
inalterato possibile il profilo storico della spesa, a costo di inasprire la tassazione locale,
dando origine al fenomeno del fiscal replacement (Gramlich, 1987). All’opposto , si può
avere un effetto di compressione non solo sulla spesa in reazione al calo dei trasferimenti, ma
pure una revisione al ribasso delle tasse locali. Una sorta di reazione super-conservativa al
calo delle risorse esogene che spingerebbe le comunità locali ad abbassare tutto il livello
dell’attività locale, dal lato della spesa e dal lato delle entrate. Questo effetto è stato definito
di fiscal restraint. Nel caso di fiscal replacement, la spesa si rivela rigida, e risulta meno
sensibile a un calo dei trasferimenti, mentre nel caso del fiscal restraint avviene l’opposto
(Gamkhar e Oates 1996, Stine 1994).
Si rinvia alla letteratura per una disamina completa delle cause che sono state proposte per
l’effetto flypaper (si veda ad esempio Lago Penas, 2008) , a partire da spiegazioni basate sul
comportamento dei governi locali come dei leviatani che tendono a massimizzare solo la
propria funzione di utilità, che dipende positivamente dalla spesa locale, o basando il
fenomeno su cattiva percezione da parte dei votanti del vero prezzo dei beni pubblici locali.
Vi può essere anche un fenomeno psicologico di misperception da parte degli elettori della
differenza tra un decremento e un incremento dei trasferimenti: i membri di una comunità
possono percepire più intensamente un decremento del reddito rispetto a un incremento, e
quindi possono trattare differentemente aumenti o diminuzioni della tassazione locale rispetto
ai trasferimenti.
La letteratura empirica internazionale ha fornito diverse prove di questo effetto, negli USA in
GB e in altri paesi europei, mentre per l’Italia, non molte sono state le verifiche empiriche di
questo effetto.
In un lavoro di Brosio e Marchese (1998) venivano stimati due differenti modelli per la spesa
corrente e le entrate correnti comunali in cui, tra gli altri, venivano stimati gli effetti dei
trasferimenti procapite. I risultati per una cross-section di comuni capoluogo indicavano
l’esistenza di un significativo effetto “carta moschicida” (flypaper effect) dei trasferimenti
sulla spesa e effetti differenziati sulle entrate.
Si segnala poi un lavoro di Levaggi e Zanola (2003) orientato alla verifica empirica
dell’effetto asimmetrico dei trasferimenti sulla spesa sanitaria regionale, in cui si rileva
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l’esistenza di un effetto flypaper sulla spesa, implicando una preferenza dei governi regionali
per un ricorso al debito al fine di compensare un calo dei trasferimento anziché una modifica
dei livelli di spesa. Un altro lavoro (Legrenzi, 2009) conferma l’esistenza di un effetto
flypaper a livello comunale , con un interessante rilievo sui livelli di equilibrio delle variabili
fiscali a livello locale.
Un recente lavoro di Gennari e Messina (2009) ha proposto una verifica empirica sull’insieme
dei comuni italiani, utilizzando i dati di bilancio per una serie temporale dal 2002 al 2006.
Nel seguito, ci proponiamo di testare per l’insieme dei comuni piemontesi, su un periodo che
corre dal 1998 al 2008, l’effetto dei trasferimenti correnti sulla spesa e sulle entrate, cosi come
la possibile presenza di esiti differenziati di tipo asimmetrico ascrivibili al fiscal replacement
o al fiscal restraint effect, oltre che alla presenza di un effetto (simmetrico) di iperreattività ai
trasferimenti come indicato da altri studi empirici sul flypaper effect. Non ci occuperemo dei
trasferimenti in conto capitale dai livelli superiori di governo, questi ultimi vincolati alla spesa
per investimento, tipologia di spesa che non è oggetto del presente lavoro.
3.UNA DESCRIZIONE DEL SISTEMA DEI TRASFERIMENTI AI COMUNI IN
ITALIA
La ricostruzione dell’entità dei trasferimenti ai comuni nel decennio 1998-2008 deve esser
preceduta da un inquadramento normativo, volto ad individuare i mutamenti legislativi.
Negli anni’90 i principali provvedimenti relativi agli enti locali e alla finanza locale si sono
declinati lungo alcuni filoni quali lo sviluppo dell’autonomia finanziaria, il mutamento del
regime dei trasferimenti erariali, la modifica del Titolo V della Costituzione con i relativi
riflessi sul sistema del finanziamento, l’introduzione di vincoli volti al contenimento della
spesa pubblica, tra cui, in particolare, il Patto di Stabilità Interno.
A partire dal 1992 (d.lgs. 504 del 1992) si è assistito ad una razionalizzazione del sistema di
trasferimento di risorse erariali, imperniata su cinque fondi, di cui tre per i trasferimenti di
natura corrente (“fondo ordinario”, “fondo consolidato” e “fondo per la perequazione degli
squilibri della fiscalità locale”) e due per i trasferimenti in conto capitale (“fondo nazionale
ordinario per gli investimenti”, e “fondo nazionale speciale per gli investimenti”). Tale
operazione si è essenzialmente estrinsecata nel convogliare nel fondo consolidato diversi
contributi, precedentemente contenuti in leggi speciali, nell’introdurre elementi distintivi dei
trasferimenti volti a compensare squilibri derivanti dall’estrema variabilità della base
imponibile ICI nei diversi comuni, con l’apposito fondo per la perequazione della fiscalità
locale; nell’attribuire al fondo ordinario la funzione di finanziamento dei servizi essenziali e
di progressivo superamento del criterio della spesa storica.
Pare interessante descrivere un po’ più nel dettaglio la composizione dei principali fondi,
previsti dal decreto legislativo del 1992.
Fondo ordinario (art.35)
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Il fondo ordinario viene ripartito tra amministrazioni provinciali, comunali e comunità
montane con il fine di contribuire al finanziamento corrente dei servizi indispensabili. Le
risorse provengono dalle dotazioni del precedente contributo ordinario, dal precedente
contributo perequativo e parte dell’addizionale sui consumi dell’energia elettrica. Per i
comuni la quota di fondo ordinario viene ridotta di una somma pari al gettito ICI, con aliquota
base del 4 per mille, al netto della perdita di gettito derivante dalla soppressione dell’INVIM.
Inoltre i mutui contratti dai comuni con meno di 5.000 abitanti vengono finanziati
appositamente con una parte dell’addizionale sull’energia elettrica. Gli incrementi annuali
sono calcolati con riferimento al tasso di inflazione programmato fissato dal Documento di
programmazione economico-finanziaria (DPEF) ed affluiscono al fondo perequativo per la
parte relativa a comuni e province.
I parametri obiettivi si calcolano con tre distinte operazioni:
• l’individuazione dei servizi indispensabili;
• l’individuazione degli elementi alla base dei costi di produzione dei servizi stessi;
• la determinazione di un costo unitario o parametro monetario.
Fondo consolidato (art. 39)
Il fondo consolidato comprende o le risorse finanziarie destinate agli enti locali sulla base
di specifiche leggi, che, pur restando vincolate ai fini cui sono preposte, vengono stanziate su
un unico capitolo di bilancio.
Fondo perequativo degli squilibri di fiscalità locale (art.40)
Tale fondo riguarda province e comuni e ha la finalità di riequilibrare le sperequazioni delle
basi imponibili dei tributi locali gettito ICI per i comuni e l’addizionale per l’energia elettrica,
l’imposta di immatricolazione al PRA (successivamente soppressa e reintrodotta con altre
modalità), e l’addizionale sulla TARSU per le province, sono i riferimenti per il calcolo della
contribuzione erariale. La perequazione è effettuata con riferimento al gettito delle imposte e
delle addizionali di competenza per le quali non vi sia discrezionalità da parte dell’ente
impositore ed esclude, dunque, qualunque tentativo di assumere a riferimento tra i criteri di
assegnazione quello legato allo sforzo fiscale, ovvero al maggiore o minore impegno degli
enti locali nel reperire risorse proprie.
I trasferimenti in conto capitale sono ripartiti su due distinti fondi: quello ordinario per gli
investimenti, volto al finanziamento delle spese in conto capitale, e il fondo nazionale
speciale per gli investimenti, per finanziare opere pubbliche in comuni con particolari
condizioni di disagio
Fondi per il finanziamento degli investimenti (artt. 41-42)
Le risorse trasferite in conto capitale sono suddivise due distinti fondi: “il fondo nazionale
ordinario per investimenti” e “il fondo nazionale speciale per investimenti” .Viene abolita la
contribuzione sui mutui sostituita con trasferimenti in conto capitale quantificati annualmente
in tabella C della legge finanziaria, stanziati “sul Fondo nazionale ordinario per gli
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investimenti” e ripartiti tra gli enti locali in base dell’ammontare della spesa media pro capite
Il fondo nazionale ordinario è finalizzato alla diretta realizzazione di opere pubbliche di
preminente interesse sociale ed economico.
Il fondo “nazionale speciale” è finanziato dalle entrate di competenza statale derivanti dagli
utili della casa da gioco di Campione d’Italia ed è volto a il finanziamento di opere pubbliche
negli enti locali i cui organi siano stati sciolti per infiltrazioni o condizionamenti mafiosi o
che versino in condizioni di gravissimo degrado.
Rimane poi dal vecchio ordinamento un Fondo per lo sviluppo degli investimenti .
A partire dal 2001, sia per la parte corrente che in conto capitale è previsto un fondo per le
funzioni trasferite ex d.lgsl 112/98, ossia dalle cosiddette leggi Bassanini conseguenti
provvedimenti attuativi. Il trasferimento concreto avviene per ogni materia con specifiche
modalità e tempi.
Dal 2003 compare poi anche la spettanza relativa alla compartecipazione Irpef Come previsto
dall’art. 31 comma 8 della legge 27 dicembre 2002 n. 289, l’aliquota di compartecipazione
dei comuni al gettito dell’IRPEF di cui all’articolo 67, comma 3 della legge 23 dicembre
2000, n. 388
Occorre infine sottolineare che nel 2008 vi è stato un incremento del contributo ordinario in
relazione agli eventuali maggiori trasferimenti spettanti agli enti relativamente alla riduzione
poi alla definitiva abolizione dell’ICI sulla prima casa.
4. I COMUNI PIEMONTESI DAL 1998 AL 2008: ANALISI DI ALCUNE VOCI
4.1 L’andamento delle entrate e dei trasferimenti3 1998-2008
Prima di addentrarci ad esaminare la dinamica dei trasferimenti, pare opportuno, tuttavia,
soffermarci brevemente sull’andamento generale delle Entrate e delle Spese nei Comuni
piemontesi, utilizzando i dati aggregati dal 1998 al 2008 4, per fornire un quadro generale
dalla situazione della finanza locale e delle risorse a disposizione.
Come si può evincere dalla Figura 1, la dinamica, a prezzi correnti, delle Spese pro-capite ha
seguito, seppure in misura leggermente crescente- livello almeno parzialmente vincolato
dall’ammontare di risorse a disposizione- quella delle Entrate pro-capite (+44,8%), a fronte
del trasferimento di maggiori competenze agli enti locali. L’andamento non è stato lineare nel
corso degli anni, bensì ha presentato oscillazioni, in particolare vi sono state forti crescite tra
il 1998 e il 1999 ( rispettivamente +15% e +16%), tra il 2002 e il 2003 ( + 12% e +13 %) e tra
3 I valori nel seguito del paragrafo 4.1 si intendono a prezzi correnti.
4 Non disponiamo per ogni anno dei dati completi di ogni comune, ma la numerosità del campione ci consente di effettuare stime attendibili
Comment [P1]: Da qui rivedere
Comment [P2]: Sei sicura? 91%
8
il 2007 e il 2008 ( + 17%) , a fronte di una flessione del 10% per entrambe le voci dal 2004 al
2007.
Figura 1 Entrate totali e Spese totali (1998-2008)
La sostenuta dinamica delle entrate correnti è legata, nel corso degli anni, all’ andamento
differenziato dei diversi Titoli di bilancio: quello delle entrate tributarie (depurate dalla
Compartecipazione Irpef) è altalenante, con una crescita pressoché costante, eccetto che nel
2001, dal 1998 (292 euro pro-capite) al 2002 (361euro pro-capite), ed una flessione negli anni
seguenti fino al 2008 (318 euro pro-capite), eccetto che per il 2007 ( 371 euro pro-capite),
anno in cui la Finanziaria consentiva lo sblocco delle aliquote.
I trasferimenti, su cui ci soffermeremo, nel dettaglio, in seguito, mostrano un andamento
crescente, ma in modo discontinuo, dal 1998 al 2003 (da195 a 294 euro pro-capite), per poi
scendere tra il 2004 e il 2007, mentre ricominciano a salire nel 2008 a 343 euro pro-capite.
Le entrate extratributarie si mostrano, invece, in costante crescita, ( 129 euro pro-capite) al
2008 (181euro).
Tale fenomeno può essere spiegato tenendo conto dei vincoli all’autonomia tributaria imposti
dalle leggi finanziarie che si sono susseguite, per cui l’aumento delle tariffe si rivela l’unico
strumento con cui i Comuni hanno potuto accrescere la propria autonomia finanziaria e far
fronte all’incertezza dei trasferimenti.
Comment [P3]: Ma allora sono correnti
o costanti?
Comment [P4]: Stiamo parlando di
correnti o costanti?
9
Figura 2 Entrate correnti (1998-2008)
Passando ad un’analisi dei trasferimenti correnti, si può notare come la loro incidenza sul totale delle Entrate sia altalenante, nel 2001 (23%) e minima nel 2004 (19%). Il peso dei trasferimenti correnti sulle Entrate correnti si mostra, invece, molto più oscillante, con valori tra il 32% e il 34% e con un andamento discontinuo. La riduzione della loro incidenza è contestuale ai periodi di massimo rafforzamento dell’autonomia tributaria dei Comuni, mentre negli ultimi anni si sono mantenuti costanti5.
5 Per poi crescere nel 2008 fino al 42%, ma come vedremo per effetto del restringimento dei margini di
autonomia tributaria.
Comment [P5]: Prezzi correnti o
costanti?
Comment [P6]: Correnti?
10
Figura 3 Peso dei Trasferimenti sulle Entrate (1998-2008)
Come si può notare dalla Figura 4, nella composizione dei trasferimenti correnti un ruolo
preponderante è giocato da quelli statali, sebbene la loro incidenza sia variabile nel corso
degli anni ( a parte nel 1998 in cui era pari al 90%, oscilla tra il settanta e l’80% ) per arrivare
all’82% nel 2008 ( 279 euro pro-capite) e, a seguire, da quelli regionali.
Per il 2008, grazie al nuovo modello di certificato consuntivo, è possibile ricostruire le singole
voci all’interno delle categorie dei trasferimenti correnti: la maggior parte dei trasferimenti
correnti statali derive dal Fondo ordinario (51%) ma c’è da rilevare anche il peso dei
Trasferimenti compensativi ICI (21%.)
Figura 4 Composizione dei trasferimenti correnti ai comuni (1998-2008)
Comment [P7]: Correnti o totali?
Comment [P8]: Quali? Correnti o
totali? Ai comuni?
11
Figura 5Composizione dei trasferimenti correnti statali (2008)
La dinamica dei trasferimenti correnti va letta anche alla luce delle modifiche normative
intervenute nel corso del tempo. Tra il 1998 e il 1999 il passaggio da 195 a 222 euro pro-
capite è ascrivibile all’’incremento del fondo ordinario con risorse destinate al finanziamento
dei servizi pubblici indispensabili ed alla compensazione di minore introito di ICI6. Inoltre a
partire dal 1999 le attribuzioni di base di ogni ente, relative al fondo ordinario e consolidato,
sono adeguate al tasso programmato d'inflazione. Per il 2001 all'incremento basato sul tasso
programmato d’inflazione , si aggiunge un’ulteriore integrazione. Per il 2002 la diminuzione
dei trasferimenti deriva dalle minori risorse stanziate nel 2002, connesse all’introduzione della
compartecipazione Irpef, per il fondo ordinario e nel fondo consolidato a livello nazionale .
La flessione del 2004 (-15%) rispetto al 2003 è legata al passaggio del personale ATA allo
Stato e alla mancata integrazione volta a compensare il tasso programmato di inflazione. Nel
2005 i trasferimenti statali si mantengono al livello dell’anno precedente, segue una lieve
crescita del 2006. Mentre nel 2006 i trasferimenti sono stati erogato per intero, nel 2007 una
6 La perdita di gettito ICI è dovuta agli effetti dell’art. 5 comma 3 del decreto legislativo n. 504 del 1992 in cui si prevedeva che i fabbricati di classe “D” (industrie ed opifici) non iscritti al catasto, fossero valutati, a fini di assoggettamento all’imposta, sulla base del valore contabile,al lordo degli ammortamenti, moltiplicato per un coefficiente di rivalutazione
Comment [P9]: Correnti?
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parte non è stata erogata, ma contabilizzata tra i residui. L’incremento del 2008, in cui i
trasferimenti pro-capite raggiungono 278 euro, è legato sostanzialmente ai trasferimenti
compensativi connessi all’abolizione dell’ICI sulla prima casa.
Figura 6 Trasferimenti e spese correnti (1998-2008)
La dinamica delle spese correnti, crescente eccetto che nel 2005 in cui si registra una lieve
flessione (-1%) rispetto all’anno precedente, si mostra più sostenuta rispetto a quello dei
trasferimenti.
Figura 7 Trasferimenti pro-capite per classe di popolazione (1998-2008)
Comment [P10]: Fino a qui rivedere
13
Nella tabella 1 osserviamo , in media di periodo 1998-2008, il peso dei trasferimenti correnti
sul totale e il peso della stessa tipologia di trasferimento sul totale delle entrate correnti
comunali , suddividendo l’insieme dei comuni nelle tre classi di popolazione sopra indicate e
al netto del comune di Torino. Come si vede, il peso dei trasferimenti correnti sul totale delle
entrate (correnti e totali) è maggiore nei comuni al di sotto dei 1000 abitanti, arrivando al 43%
circa se si osserva il totale dei trasferimenti (compresi quelli in conto capitale) sul totale delle
entrate, mentre è pari al 33% se osserviamo solo i trasferimenti correnti sul totale delle entrate
correnti.
%
trasferimenti
correnti su
totale delle
entrate
%
trasferimenti
totali* su
totale delle
entrate
%
trasferimenti
correnti su
totale delle
entrate
correnti
0-1000 17,6 42,7 33,0
1001-5000 14,1 26,9 22,9
>5000** 13,6 20,1 21,4
*Somma di trasferimenti correnti e in conto capitale
** Al netto del comune di torino
4.2 Dati e stime econometriche
E’ stata utilizzata una base dati riferita ai conti consuntivi dei comuni piemontesi dal 1998 al
2008, insieme ad alcune variabili socio-economiche utilizzate nella letteratura sulle
determinanti di spesa negli enti locali7 (si veda Inman, 1979 e Inman 1989). I modelli soggetti
a stima sono i seguenti:
1)
7 In letteratura si fa riferimento a questo tipo di modelli come a modelli demand-driven.
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2)
L’equazione 1) utilizza come variabile dipendente la spesa corrente totale procapite8 (S)
mentre le variabili dipendenti, oltre a un vettore di determinanti socio demografiche (X’),
sono rispettivamente il totale dei trasferimenti correnti9 da livelli superiori di governo (G), il
reddito procapite comunale (I) e un termine per l’effetto determinato da un declino dei
trasferimenti (A). Quest’ultima variabile è stata inserita per testare la presenza di un effetto
asimmetrico del declino dei trasferimenti, oltre a quello, simmetrico, del livello dei
trasferimenti procapite, e ELE indica l’anno elettorale (qui testato anche in forma ritardata,
ovvero l’anno precedente a quello delle elezioni). Infine ε rappresenta l’usuale termine
d’errore. Non disponendo di dati relativi al 2008 per il volume dell’imponibile irpef,
attraverso cui è stata costruita la variabile I, si è proceduto per lo stesso anno a una stima
indiretta assumendo un andamento uniforme del reddito irpef in tutta la regione secondo
recenti elaborazioni offerte dal ministero dell’Economia in merito all’andamento del gettito
Irpef aggregato, assumendo costanza di norme applicative relative alla tassazione diretta. La
variabile G è da intendersi come aggregato di trasferimenti non condizionati, ancorché per
alcuni fondi possa essere individuata una o più leggi che regolano l’intervento e quindi il
settore di destinazione.
Nel seguito si intende la componente costituita dai trasferimenti complessivi, somma di
trasferimenti correnti dai vari livelli superiori di governo, come esogena, senza tenere conto
della valutazione parzialmente diversa che di questa fonte d’entrata si è data in letteratura. In
particolare, è stato considerato da alcuni quanto possano essere manipolati i trasferimenti
verso i livelli inferiori di governo da considerazioni strategiche del governo, ponendo dubbi
sul carattere esogeno di questa variabile anche nel contesto italiano10. La nostra
interpretazione è qui quella che vede questa tipologia di entrata non facilmente influenzabile
dai destinatari del trasferimento, almeno nell’aggregato, ancorché sia meritevole di un
approfondimento l’effetto che l’ideologia e le considerazioni strategiche (elettorali) del
governo centrale (o regionale e/o provinciale) possono avere sulla direzione e l’ammontare
delle risorse destinate alle regioni e ai comuni, e quindi modificare strategicamente anche i
comportamenti di questi ultimi.
8 Nel seguito, si intendono tutte le stime riferite a variabili a prezzi costanti. Il deflatore utilizzato è quello del Pil regionale.
9 Si è incluso tra i trasferimenti il gettito da compartecipazione irpef, sottraendolo alle entrate proprie. Questo gettito va interpretato alla stregua di un trasferimento vero e proprio.
10 Si veda ad esempio Veiga e Pinho (2004, 2007).
15
La tecnica di stima preferita è del tipo panel a effetti fissi, utilizzando una correzione per
l’eteroschedasticità.
Dopo aver escluso una regressione pooled e una stima panel a effetti casuali11, è stata scelta
come adeguata la stima a effetti fissi che ha il pregio di controllare per la correlazione tra
termine d’errore e effetti individuali comunali. Inoltre, con questo tipo di stima si può tenere
conto dell’esistenza di effetti individuali che non mutano nel tempo. Le caratteristiche
idiosincratiche individuali sono quindi tenute in considerazione, mentre sono state utilizzate
alcune variabili socio-demografiche come la densità e la percentuale di popolazione giovane e
anziana nei comuni, le uniche variabili con una variabilità temporale accettabile utilizzabili
nella stima a effetti fissi. Altre variabili a livello comunale con una sufficiente variabilità
temporale sono di difficile reperibilità, e quindi non sono state utilizzate12. In ogni caso,
ricordiamo come l’informazione che non varia temporalmente è interpretabile come effetto
fisso contenuto in δ13. Gli effetti delle variabili cicliche che può influenzare la spesa o le
entrate sono controllati attraverso l’inserimento di dummies temporali (T).
I modelli stimati riflettono la struttura dei tradizionali modelli lineari di domanda espressa
dall’elettore mediano, con l’inserimento di un fattore politico.
La variabile A, il termine di reazione asimmetrica, è definita come (Gt-Gt-1)(Y) con Y=1 se
Gt<Gt-1 mentre invece Y=0 se Gt≥Gt-1 . La metodologia è stata introdotta da Stine (1994) in
uno studio su 66 contee americane all’interno di un singolo stato (Pennsylvania). In particolare, se non sussistono effetti di tipo asimmetrico, ovvero reazioni differenziate
dei comuni a un taglio dei trasferimenti. L’interpretazione dell’effetto di questa variabile, nel caso che , può essere riassunto
osservando come nel caso di si ha che i governi locali sono favorevoli a una
significativa riduzione di spese e entrate in caso di taglio ai trasferimenti (fiscal restraint). Se invece possiamo ipotizzare che i comuni preferiscano aumentare le entrate piuttosto
che ridurre le spese durante un periodo di tagli di trasferimenti (fiscal replacement) o che
comunque vi sia una maggiore vischiosità della spesa corrente, rendendo difficile una sua
compressione in caso di tagli delle risorse da trasferimento.
11 Un test di confronto tra stime pooled e stime random effects (effetti casuali) ha fatto preferire le seconde, mentre un confronto tra stime random effects (effetti casuali) e fixed effects (effetti fissi) ha fatto preferire queste ultime. Test disponibili su richiesta dagli autori.
12 Ad esempio tutte le variabili di origine censuaria quali il numero di addetti e il numero di unità locali a livello municipale, ancorché di rilevante interesse quali determinanti della spesa e delle entrate locali, non hanno una scansione temporale adeguata per le stime di tipo panel.
13 Pensiamo ad esempio a variabili rilevanti come l’altitudine, le caratteristiche di turisticità o dotazioni idiosincratiche di risorse naturali. Lo stesso dicasi per le risorse infrastrutturali o la dotazione di servizi a domanda individuale che non mutano molto nel corso del tempo.
16
In alcuni contributi alla letteratura empirica sull’effetto flypaper a livello sub-nazionale si è
cercato di tenere conto dell’effetto delle variabili dipendenti e/o indipendenti ritardate nelle
stime, attraverso panel dinamici testati su periodi di circa 10-13 anni (si veda ad esempio
Dahlberg at al.1998) e anche per periodi minori. Nel seguito si cercherà di dare conto, per
brevi cenni, anche di stime alternative ispirate a questo tipo di modellizzazione dinamica per
confermare i risultati dei nostri panel.
Risultati
Nelle tabelle 2.1 e 2.2 sono riassunti i risultati delle stime utilizzando come variabile
dipendente le spese procapite correnti comunali, per il periodo 1998-2008 (tab 2) e per il
periodo 1998-2007 (tab 3).
In entrambi i casi appare esservi (variabile G) un significativo flypaper effect (colonna 1
tabelle 2 e 3), e, nel caso dell’intero universo dei comuni piemontesi la stima dell’effetto dei
trasferimenti è in linea con alcune evidenze disponibili per i comuni italiani (Gennari e
Messina, 2009) e per alcuni comuni europei (si veda ad esempio Heyndels, 2001). Al netto
delle differenze in termini di strategia econometrica, appare di conforto il confronto con altri
lavori empirici che testimoniano l’esistenza di un significativo effetto flypaper (si veda Lago
Penas, 2009). Come si vede nella prima colonna della tabella 2, l’impatto dei trasferimenti
(G) sulla spesa è di molto superiore all’effetto di un incremento di reddito (I) (1,282 contro
0,006 circa, colonna 1).
Il differenziale in termini di elasticità della spesa tra la variabile G e la variabile I deve però
essere interpretato con qualche cautela, in ragione essenzialmente di 3 argomentazioni:
1) Si è qui imposta una equivalenza (rifacendosi comunque alla letteratura empirica, si
veda ad esempio Levaggi e Zanola, 200314) tra un indicatore di reddito mediano e una
variabile procapitizzata di reddito complessivo ai fini irpef, l’unico dato disponibile a
livello comunale. Quest’ultimo indicatore non risponde ai criteri invocati in letteratura
per la validità dei test sulle determinanti di spesa basati sulla teoria dell’elettore
mediano.
2) Per la maggior parte dei comuni piccoli l’indicatore di reddito medio costruito a
partire dai dati irpef non ha sempre una interpretazione coerente qualora si voglia
individuare un determinante di spesa legato alla ricchezza comunale. Sono di
fondamentale importanza per l’andamento dei gettiti da basi imponibili proprie per
questi comuni, oltre al reddito imponibile ai fini irpef, le basi imponibili relative alle
seconde case, il patrimonio naturale o altri cespiti non direttamente legati al reddito
irpef dei residenti.
14 In questo lavoro il reddito mediano regionale viene approssimato dal pil medio regionale.
17
3) Una terza questione riguarda il periodo scelto per le stime. Anche in questo caso, vi
possono essere segni di una iperreattività legata allo shock introdotto nel sistema dei
trasferimenti durante l’ultimo anno disponibile, il 2008. Dopo alcuni anni di una
tendenza al calo dei trasferimenti, l’eliminazione dell’Ici prima casa, e il conseguente
afflusso di un consistente innalzamento delle compensazioni per la perdita di gettito a
valere sui trasferimenti correnti, costituendo un break rilevante nella serie dei dati di
bilancio non sufficientemente controllabile data l’assenza di un sufficiente periodo
temporale per testare le nuove tendenze degli equilibri di bilancio15.
Per valutare l’effetto del punto 3, in tabella 3 sono offerte le stime per il periodo ristretto
1998-2007, in cui verrebbe confermata l’esistenza di un significativo flypaper effect ma con
coefficiente più vicino a 0,6, pari a circa 125 volte l’effetto di un incremento del reddito
privato medio (il cui coefficiente è pari a 0,005 circa). Altre stime effettuate sull’effetto di una
variazione del reddito privato sulla spesa propongono coefficienti più elevati (si veda ad
esempio Gennari e Messina, 2009 e Heyndels, 2001) ma il periodo utilizzato nel caso delle
stime per i comuni italiani e la tecnica di stima utilizzata (a effetti casuali) possono rendere
ragione di questa differenza. In particolare, notiamo come nelle stime effettuate sull’intero
insieme dei comuni italiani, il peso dei comuni più grandi sia maggiore, e quindi il risultato
delle stime sull’effetto di reddito siano più elevate e con un grado di significatività statistica
maggiore. Interessante notare come il coefficiente stimato su G sia più vicino alle stime
offerte (0,711-0,972) per la cross-section di comuni capoluogo di provincia per l’anno 1993 in
Brosio e Marchese (1998).
Per i comuni al di sopra dei 5000 abitanti il gettito da base imponibile irpef è un miglior
indicatore dell’insieme delle determinanti di spesa collegate ai redditi dei cittadini residenti
rispetto a quanto accada per i comuni più piccoli. Le nostre stime, inoltre, sono state effettuate
attraverso un metodo a effetti fissi, che tiene quindi conto della variazione delle variabili
rispetto alla media di periodo e non della variazione delle variabili tra unità di osservazione,
come invece avviene per le stime OLS e panel a effetti casuali. I nostri test effettuati con
stime panel a effetti casuali confermano infatti le grandezze presentate in letteratura e la
significatività statistica della variabile I, ancorché il coefficiente riferito a questa variabile sia
molto inferiore, per i motivi già accennati sopra.
Se invece osserviamo i risultati relativi alla variabile A, ovvero il potenziale effetto distinto di
un taglio dei trasferimenti sulla spesa, possiamo notare come l’effetto sia statisticamente
significativo (colonna 1 tabella 2, periodo 1998-2008) e di segno negativo, facendo presumere
che esista in media una risposta differenziata dei comuni a un taglio dei trasferimenti rispetto
15 Dobbiamo anche aggiungere che per l’ultimo anno disponibile la stima Irpef è di tipo indiretto, e l’andamento differenziato nei comuni non viene colto correttamente dalle nostre stime.
18
alla risposta , di tipo simmetrico, a una variazione positiva o negativa dei trasferimenti ,
rivelata dal coefficiente espresso da G. Vi sarebbe quindi un argomento a sostegno della
propensione degli enti locali verso un mantenimento degli attuali livelli della spesa rispetto a un calo dei trasferimenti. Il coefficiente risultante dal test lineare risulta pari a 1,04, e
statisticamente significativo. Questo sarebbe il coefficiente da attribuire alla reazione dei
comuni ai trasferimenti dai livelli superiori di governo quando il medesimo trasferimento è in
calo. Ma come prima osservato, se restringiamo il periodo di osservazione al decennio 1998-
2007, per evitare l’utilizzo dello shock esogeno spurio sui trasferimenti commentato al punto
3 sopra, osserviamo come la variabile A presenti un coefficiente sempre negativo ma non
statisticamente significativo, a indicare l’assenza di un comportamento differenziato dei
comuni rispetto a una calo dei trasferimenti. Un incremento o decremento dei trasferimenti
indica un coefficiente simmetrico quindi pari a 0,628, mentre non appaiono rilevanti effetti
asimmetrici sui comportamenti dei comuni in risposta a tagli di trasferimenti.
Robust Standard errors in parentheses * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001 A constant added to all estimates. Density, population under 15 and over 65 not shown to save space
Le nostre stime presentano però un ulteriore approfondimento dei risultati offerti sull’effetto
dei trasferimenti sulla spesa, ovvero la possibile relazione differenziata tra trasferimenti e
spesa al variare della dimensione comunale, che potrebbe venir oscurata da una stima
effettuata in maniera indifferenziata sull’insieme degli enti locali. Per semplicità di
esposizione, utilizzeremo tre stime differenziate per macroclassi di popolazione, invece che
un’unica stima che utilizza l’interazione tra variabile G e classi di popolazione. Come si vede,
osservando le tavole 2 e 3, l’effetto più intenso di tipo flypaper è da addebitare ai comuni al di
sotto dei 1.000 abitanti, che nel caso del Piemonte sono un numero piuttosto rilevante se
confrontato con altre regioni. Lo stesso può dirsi della variabile A, che in entrambe le stime
(si vedano nelle tabelle 2 e 3 la colonna 2) risulta di intensità negativa maggiore per i comuni
più piccoli, mentre cambia di segno per i comuni più grandi, a indicare un comportamento
diametralmente opposto in termini di reazione sulla spesa in risposta a un taglio dei
trasferimenti. In ogni caso, la variabile A non appare significativa sull’insieme dei comuni ma
solo per i comuni sopra i 1.000 abitanti e che non superano i 5.000.
Se quindi soffermiamo l’attenzione solo sulla reazione (simmetrica) della spesa a una
variazione dei trasferimenti, possiamo segmentare la reazione comportamentale dei comuni
attraverso diverse elasticità per ogni classe di popolazione. Prendendo a riferimento
esemplificativo i risultati delle stime per il periodo 1998-2007, per i più piccoli, l’elasticità
calcolata è pari a 0,656, che decresce fino a 0,084 per i comuni intermedi e ricresce
leggermente a 0,124 per i comuni più grandi. Si può osservare graficamente cosa accade in
figura 1, dove si può raffigurare una possibile reazione differenziata dei comportamenti di
spesa (S) al variare della classe dimensionale. Le differenze tra dimensioni dei comuni,
individuabili in livelli differenziati di trasferimento (Z), in termini di reazioni differenziate
calcolate in termini di elasticità (ε nella figura), suggerisce come l’ipotesi di una elasticità
costante della spesa locale al variare dei trasferimenti, celi una relazione che varia lungo i
diversi punti di una curva come quella indicata nella figura 1 (si veda anche, per una
discussione di questa possibile relazione non lineare, Inman, 1979).
Nel caso delle nostre stime , la prevalenza di comuni piccoli e in parte di media dimensione
spiega la prevalenza dell’elevata reattività, e quest’ultima si può ritenere abbastanza accurata
21
per questo tipo di classi dimensionali. Per i comuni più grandi le stime potrebbero essere
meno accurate, data la ridotta numerosità di grandi comuni nella regione oggetto d’analisi.
Se invece osserviamo l’effetto differenziato per classe di popolazione del termine A, a
indicare un possibile effetto asimmetrico della spesa, osserviamo come l’inesistenza di un
effetto sul complesso dei comuni, in cui come detto la parte più rilevante è giocata dai micro
comuni, nasconda un effetto asimmetrico nel caso dei comuni più grandi. Osserviamo infatti ,
limitandoci al periodo 1998-2007, come per i comuni sopra i mille abitanti (e che non
superano i 5000) l’effetto di un euro di decremento del trasferimento generi un calo della
spesa pari a 0,347 euro mentre la risposta asimmetrica indica un calo di 0,453 euro (colonna 3
tabella 3). Nel caso dei comuni più grandi, ancorché il coefficiente del termine A non sia
significativo, abbiamo che per la simmetria di G un calo dei trasferimenti genera un calo della
spesa procapite pari 0,457 mentre per la reazione asimmetrica avremmo un calo ancora più
intenso pari a 0,677. Per una interpretazione intuitiva di questi risultati , ricordiamo come,
per costruzione, la variabile A sia negativa nel caso di un calo dei trasferimenti mentre sia
uguale a 0 in tutti gli altri casi.
In entrambi i periodi di stima, non vi sono effetti significativi del ciclo elettorale sulla spesa
corrente procapite (anche nella versione ritardata, a indicare un possibile effetto anticipatore
---------------------------------------------------------------------------- Robust Standard errors in parentheses * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001 A constant added to all estimates. Density, population under 15 and over 65 not shown to save space
Abbiamo anche testato l’effetto differenziato della variazione dei trasferimenti correnti sui
comportamenti comunali in merito alle entrate procapite proprie correnti. A questo proposito,
attraverso la stime dell’effetto dei trasferimenti sulle entrate procapite possiamo valutare
quanto una variazione della variabile G influenzi i comportamenti comunali in termini di
tassazione (senza distinzioni tra entrate tributarie e da tariffa per servizi a domanda
individuale) e se vi siano differenze nelle reazioni degli enti a un calo dei trasferimenti che
possano far pensare ad asimmetrie comportamentali. In particolare, l’ipotesi di fiscal
replacement fa ipotizzare una reazione compensativa a un calo dei trasferimenti, ovvero un
aumento delle entrate proprie qualora vi sia un calo di G, mentre all’opposto un effetto di
fiscal restraint potrebbe sussistere qualora un calo di G stimolasse un ulteriore decremento
delle entrate proprie. Le entrate procapite correnti utilizzate non distinguono tra entrate da
tariffa e entrate tributarie proprie comunali.
Presentiamo per brevità solo i risultati per il periodo più breve 1998-2007, tenendo comunque
conto della sua maggior affidabilità a causa dell’interruzione introdotta nella serie delle
entrate proprie dall’eliminazione dell’ici prima casa. In tabella 3.1 sono comunque visibili i
risultati per il periodo più lungo (1998-2008).
Come si osserva in tabella 5 , nella prima colonna, l’effetto dei trasferimenti sulle entrate
proprie non è significativo, mentre, come atteso, è positivo e significativo l’effetto di una
variazione dell’imponibile medio comunale. Non ci sono segni di asimmetrie (variabile A)
sulle entrate proprie a seguito di un calo dei trasferimenti. I risultati sembrerebbero in linea
con alcune evidenze empiriche per l’insieme dei comuni italiani (si veda ad esempio Gennari
e Messina, 2009), ma questa stima, a un esame differenziato per classi dimensionali, presenta
un quadro più complesso. Nelle colonne 3 e 4 della stessa tavola, osserviamo come il
coefficiente della variabile G sia compreso nell’intervallo tra -0,4 e -0,5 con significatività
statistica pari a p<0,001. Segno che un incremento dei trasferimenti implica una riduzione
della tassazione locale. Da notare anche il segno della variabile A, indicante una possibile
asimmetria nella risposta dei comuni a un calo dei trasferimenti: ancorché non statisticamente
significativo, il segno della variabile consente di proporre per i comuni più grandi (sopra i
5.000 abitanti) una reazione al calo dei trasferimenti di tipo conservativo. Ovvero una
reazione asimmetrica a un calo delle risorse esogene nella direzione di una riduzione delle
entrate proprie. Se riprendiamo brevemente i risultati delle stime per la spesa corrente relativa
ai comuni sopra i 5.000 abitanti in tabella 3, per il periodo 1998-2007, si ricorda come il
23
segno della variabile A fosse positivo, e significativo (p<0,1) per i comuni tra 1.000 e 5.000
abitanti e positivo anche per quelli più grandi (ancorché statisticamente meno significativo).
Possiamo ipotizzare per i comuni più piccoli un significativo impulso verso il un
mantenimento dei livelli attuali di spesa a seguito di una modifica del livello dei trasferimenti,
diversamente da quanto accade nei comuni più grandi, dove appaiono esservi indizi di una
reazione asimmetrica nei confronti di modifiche al quadro esogeno dei trasferimenti. Ma è
nell’analisi della reazione comportamentale in termini di entrata procapite che si può
completare il quadro abbozzato dalla reazione asimmetrica nel caso della spesa corrente: se
infatti osserviamo i coefficienti nella colonna 4 della tabella 5 possiamo calcolare l’effetto di
un aumento simmetrico dei trasferimenti sulle entrate per i comuni più grandi, a titolo
esemplificativo, che è pari a un calo di 0,487 per ogni euro di entrate aggiuntive da
trasferimento, mentre la reazione asimmetrica implica che le entrate proprie aumenteranno di
soli 0,225 per un euro aggiuntivo di risorse esogene. Quindi le risorse proprie aumenteranno
meno di quanto implicato dalla simmetria di G.
Questo effetto, completa il quadro osservato nella tabella 3 relativo alla spesa corrente per i
comuni più grandi, laddove si era notato come questi reagiscano più intensamente a un calo
dei trasferimenti rispetto a quanto avviene per i comuni piccoli.
Appare coerente con questo quadro il risultato offerto in Brosio e Marchese (1998) nella stima
delle determinanti del gettito tributario procapite. Infatti un debole ma negativo coefficiente
caratterizza nelle loro stime l’effetto dei trasferimenti sul gettito tributario procapite, su un
campione di grandi comuni italiani. Nel lavoro dei due autori si poneva però in luce come il
calo delle entrate corrispondente a un incremento dei trasferimenti rimanesse “attaccato” ai
bilanci locali, senza fluire, in contrasto con le previsioni della teoria dell’elettore mediano,
nuovamente nelle tasche degli elettori. Lo stesso risultato è fornito in Inman (1989), ancorché
in quel lavoro non si fornisse, come invece in Brosio e Marchese, una stima dell’effetto dei
trasferimenti sulla spesa corrente ma solo sulle entrate. I nostri risultati offrono un quadro
parzialmente diverso, almeno per i comuni di grandi dimensioni. In entrambi i periodi,
abbiamo un effetto significativo del ciclo elettorale sulle entrate, trainato principalmente dai
comuni più grandi. Si conferma un effetto già rilevato nella letteratura empirica (si veda
Bordignon et al. 2009) sulle decisioni di spesa degli enti locali, laddove si nota una tendenza
dei governi locali a moderare la tassazione in funzione di segnalazione verso le proprie
comunità all’approssimarsi delle scadenze elettorali.
Robust Standard errors in parentheses * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001. A constant added to all estimates. Density, population under 15 and over 65 not shown to save space
Figura 1. Elasticità della spesa ai trasferimenti: ipotesi di relazione tra spesa e trasferimenti
esogeni per livelli di spesa
5. CONCLUSIONI
εz:>5000
25
L’analisi condotta sull’insieme dei comuni piemontesi per un periodo di 11 anni (dal 1998-
2008) ha mostrato come vi sia un significativo effetto di iperreazione della spesa corrente a un
incremento (e simmetricamente a un decremento) del livello dei trasferimenti da enti di
governo superiori. Vi sono però delle differenze rilevanti nella reazione dei comuni a
modifiche nel livello dei trasferimenti, massima è infatti l’elasticità della spesa corrente al
livello dei trasferimenti per i piccoli comuni, mentre decresce notevolmente per i comuni più
grandi. Ancorché l’effetto complessivo del fattore di asimmetria nella reazione dei comuni a
decrementi di spesa non sia sempre significativo per tutti i periodi in cui le stime sono state
effettuate e per tutte le classi di popolazione, vi sono rilevanti differenze per quel che riguarda
l’effetto di un calo dei trasferimenti sulla spesa comunale al variare della classe dimensionale.
Se per i comuni più piccoli si può indicare una maggiore difficoltà a comprimere la spesa
quando è in atto un calo delle risorse esogene disponibili (effetto di fiscal replacement), per i
comuni più grandi il quadro è diverso, e si può evidenziare la presenza di un effetto di
compressione della spesa in reazione a un calo delle risorse esogene (effetto di fiscal
restraint). Quest’ultima evidenza è confermata dall’effetto asimmetrico di un calo dei
trasferimenti sul livello delle entrate proprie, laddove per i grandi comuni vi è una tendenza
maggiore a non compensare con risorse proprie un calo delle risorse esogene, contrariamente
a quanto avviene per i comuni più piccoli. In ogni caso, questi risultati vanno interpretati con
cautela, in quanto la reazione di un incremento dei trasferimenti sul livello delle entrate
proprie è negativa e significativa solo per i comuni più grandi, laddove essa appare non
significativa per i comuni piccoli. Non si verifica un effetto elettorale sulla spesa mentre
risulta significativo l’effetto elettorale sul livello di entrate proprie per i comuni più grandi,
confermando l’incentivo strategico preelettorale per i sindaci a moderare la tassazione in vista
della scadenza elettorale.
Le stime proposte permettono di separare in maniera più precisa i diversi effetti
comportamentali delle modifiche nel livello dei trasferimenti esogeni per le diverse tipologie
comunali, differentemente da quanto proposto in letteratura, e in particolare nelle stime
effettuate su campioni indifferenziati di comuni, indicando pure l’importanza per le proposte
di policy di un’attenta verifica non solo delle forme funzionali usate nella modellizzazione
empirica ma anche delle specificità istituzionali che possono generare interruzioni spurie nelle
serie dei dati di bilancio.
Un accurato disegno del nuovo sistema di trasferimenti non può non tenere conto delle
rilevanti differenze comportamentali degli enti locali, così come il disegno delle nuove
competenze locali in termini di entrate proprie non può non tenere conto degli obiettivi
redistributivi e strategici che, insieme alla gestione ordinaria del bilancio, al crescere delle
dimensioni della comunità locale, costituiscono lo sfondo su cui agiscono i decisori locali.
Infine, in merito all’efficienza attesa nelle decisioni di spesa degli enti locali , non si può non
tenere conto che la iperreattività evidenziata per i comuni più piccoli in seguito a variazioni
26
nei trasferimenti, deve essere tenuta nella giusta considerazione. Infatti, tenuto anche conto
della limitata possibilità di ricorso a fonti alternative di finanziamento proprie per questi enti,
si potrebbe in qualche modo giustificare uno stimolo superiore alla media nella spesa, laddove
questa venga ad essere indirizzata a progetti d’intervento che migliorano il welfare della
comunità. Ovviamente, un adeguato sistema di riparto dei trasferimenti, anche a queste
tematiche deve rispondere.
Appendice: Principali statistiche descrittive per alcune voci entrata e di spesa
27
media st.dev. min. max. osservazioni
Popolazione overall 3,6 26,7 0,0 909,7 N = 13244
between 26,7 0,0 893,6 n = 1204
within 0,6 -32,6 19,7 T = 11
Entrate proprie
correnti overall 2136,7 23300,0 0,0 926000,0 N = 13156
between 23000,0 25,4 784000,0 n = 1204
within 3356,7 -169000,0 145000,0
T-
bar = 10,9269
Trasferimenti correnti overall 783,1 11800,0 0,0 588000,0 N = 12921
between 11300,0 20,0 390000,0 n = 1204
within 2993,4 -132000,0 199000,0
T-
bar = 10,7317
Entrate totali overall 5001,4 63500,0 0,0 2430000,0 N = 12919
between 62400,0 142,4 2140000,0 n = 1204
within 6789,3 -460000,0 292000,0
T-
bar = 10,7301
Spese correnti overall 2819,6 34400,0 0,0 1270000,0 N = 12921
between 33900,0 62,4 1160000,0 n = 1204
within 2866,8 -239000,0 112000,0
T-
bar = 10,7317
28
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