INDICE
INTRODUZIONE .............................................................................. 3
CAPITOLO PRIMO ........................................................................... 6
STORIA DELLA SOVRANITÀ AEREA ....................................... 6
1.1 Gli inizi del volo e le prime teorie ...................................................................... 6
1.2. Definizione dei limiti. Il criterio spaziale e il criterio funzionale ....................... 8
1.3. La Convenzione di Parigi del 1919 .................................................................. 11
1.4. La Convenzione di Chicago del 1944 .............................................................. 13
1.5. La sovranità aerea sul mare: la Convenzione di Montego Bay del 1982 .......... 15
1.6 Lo spazio aereo internazionale .......................................................................... 17
1.7 La zona contigua aerea e la zona di difesa aerea ............................................... 18
1.8 Le zone pericolose ............................................................................................ 22
CAPITOLO SECONDO ................................................................... 23
IL DIRITTO DI SORVOLO .......................................................... 23
2.1 Definizione ....................................................................................................... 23
2.2 Il diritto di sorvolo nella Convenzione di Chicago ............................................ 24
2.3 Le “Libertà dell’aria” ........................................................................................ 27
2.4 Gli accordi relativo al transito dei servizi aerei internazionali e al trasporto aereo internazionale ......................................................................................................... 29
2.5 La struttura degli accordi bilaterali ................................................................... 31
2.6 Il processo di liberalizzazione all’interno dell’Unione europea ........................ 33
2.7 Gli accordi sul trasporto aereo extracomunitario dell’Unione europea e degli Stati membri ........................................................................................................... 35
CAPITOLO TERZO ......................................................................... 39
1
GLI AEROMOBILI CIVILI E LA LORO TUTELA NELLA CONVENZIONE DI CHICAGO ..................................................... 39
3.1Aeromobili civili e di Stato ................................................................................ 39
3.2 Gli sconfinamenti aerei ..................................................................................... 44 3.2.2 Sorvolo involontario di un aeromobile civile ..................................................................................... 45
3.3 L’articolo 3 bis. ................................................................................................ 47
CONCLUSIONI ................................................................................ 55
ALLEGATO 1 .................................................................................. 61
CONVENTIONON INTERNATIONAL CIVIL AVIATION
............................................................................................................. 61
BIBLIOGRAFIA ............................................................................. 105
2
INTRODUZIONE
Il diritto aeronautico è la disciplina che studia le norme regolatrici dell’attività
aeronautica. Da quando è stato attuato il lancio di oggetti che si sostengono nell’aria
ci si è resi conto dell’importanza che l’aviazione avrebbe avuto in futuro per lo
sviluppo sia economico che militare degli Stati di tutto il mondo, che furono
concordi nello stabilire che il neonato diritto necessitasse di una disciplina
internazionale. Già dai primi del XX secolo la dottrina si impegnò in numerosi
dibattiti che confluirono nelle convocazioni di diverse convenzioni.
Nella prima parte di questo lavoro si analizzeranno la storia della nascita del diritto
di sovranità aerea e le principali convenzioni sottoscritte a livello internazionale. La
prima Convenzione fu quella di Parigi, firmata nel 1919, in cui veniva riconosciuto
formalmente per la prima volta il diritto di sovranità assoluta di uno Stato
sull’atmosfera sovrastante. Inoltre, questa Convenzione istituiva anche la prima
organizzazione internazionale per la regolamentazione del volo internazionale, la
CINA.
Negli anni ’40, sul finire della Seconda Guerra Mondiale, molti Stati convennero
che l’attuale disciplina dei cieli non fosse sufficiente. Gli Stati Uniti convocarono
perciò, nel 1944 a Chicago, una conferenza sull’aviazione civile internazionale.
La Convenzione, che all’epoca venne siglata da 54 paesi, si fonda sui principi, i
elencati nel preambolo, che mirano a sviluppare l’aviazione civile internazionale
per creare e preservare la collaborazione tra le Nazioni, impedire l’abuso
dell’aviazione civile per proteggere la sicurezza generale, impedire i contrasti tra gli
Stati, promuoverne la cooperazione. La Convenzione, inoltre, ha lo scopo di
sviluppare l’aviazione civile internazionale in modo ordinato e sicuro, e di creare le
condizioni tali per cui il trasporto aereo internazionale possa operare su basi di
eguaglianza, di opportunità ed economicità.
Il secondo capitolo affronterà in particolare la disciplina del diritto di sorvolo e i
diritti ad esso collegati. La Convenzione di Chicago, infatti, seppur ribadisca la
completa sovranità dello Stato sull’aria sovrastante il suo territorio riconosce su
3
base convenzionale le libertà dell’aria che permettono il sorvolo, l’atterraggio per
scopi non commerciali (si tratta delle cosiddette libertà tecniche) e, tramite i trattati
multilaterali, il trasporto e lo scalo posta e passeggeri da uno stato all’altro (sono le
cosiddette libertà commerciali). Inoltre verranno analizzati gli accordi relativi al
transito e al trasporto dei servizi aerei internazionali che completano l’Atto finale
della Conferenza di Chicago. Se la convenzione si è rivelata piuttosto restrittiva in
termini di concessione di libertà dell’aria, questi due accordi siglati su base
multilaterale hanno lo scopo di creare una disciplina universale del diritto dell’aria
per i voli civili. L’Accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali ha
avuto molto successo ed è stato siglato dalla maggior parte dei paesi firmatari della
Convenzione di Chicago. Al contrario l’Accordo sul trasporto dei servizi aerei
internazionali non ha avuto fortuna essendo siglato attualmente da soli dodici Stati.
La ragione di questo insuccesso è da spiegarsi essenzialmente nel fatto che
l’accordo prevede lo scambio multilaterale di tutte e cinque le libertà riconosciute,
mentre gli Stati a tal proposito hanno manifestato la preferenza a sottoscrivere
accordi bilaterali che regolano lo scambio di diritti, le frequenze e la capacità.
Verrà in seguito analizzata la regolamentazione dell’Unione Europea relativa alla
gestione dello spazio aereo comunitario. Emergerà l’obiettivo della UE di
armonizzare la legislazione della materia, diventando essa stessa interlocutore per
ogni accordo sui servizi aerei internazionali. Lo scopo dell’Unione Europea, infatti,
è quello di giungere ad uno spazio aereo comune, che comprenda oltre agli Stati
membri anche le Nazioni limitrofe, come Svizzera, Norvegia e l’Islanda, ma anche
i paesi balcanici e dell’est europeo in cui tutti i vettori che abbiano insediato la loro
attività produttiva nei paesi coinvolti possano accedere a tutti i servizi aerei come se
si fosse in un unico Paese. Inoltre, l’UE e gli USA hanno, in questi ultimi anni,
posto le basi per siglare un accordo “open skies” che permetterà di potenziare le
comunicazioni civili internazionali su entrambe le sponde dell’atlantico.
Il terzo e ultimo capitolo, infine, affronterà le tematiche relative all’analisi degli
articoli 3 e 3 bis della Convenzione di Chicago. Come detto in precedenza questa
Convenzione si occupa unicamente dell’aviazione civile secondo il dettato
dell’articolo 3. Esso però si rivela piuttosto ambiguo nella sua definizione. Verrà
4
quindi proposto un metodo per cercare di determinare quali aeromobili possano
essere considerati civili e quali di stato.
A seguito di ripetuti abbattimenti di aerei civili soprattutto nel corso della guerra
fredda, l’ICAO convocò nel 1984 un’Assemblea straordinaria che produsse
l’emendamento della Convenzione di Chicago che ha introdotto l’art. 3 bis. Questo
articolo ribadisce il concetto che già fa parte del diritto internazionale generale che
impedisce l’abbattimento di aerei civili in volo. Disciplina inoltre le regole a cui
dovranno attenersi gli aerei intercettori al fine di evitare malintesi con gli
aeromobili intercettati causati da diversità di procedure, di lingua o da qualsiasi
altro equivoco. Solo creando una procedura comune e universalmente riconosciuta
si potranno ridurre al minimo questo tipo di incidenti.
Questo lavoro, che ha come oggetto l’analisi della libertà di sorvolo per gli
aeromobili civili, dovrebbe, oltre che fornire una descrizione di come si è evoluta
nel corso degli ultimi cento anni la legislazione relativa al diritto dell’aria, mostrare
come sia nell’interesse della comunità internazionale giungere ad una disciplina
universale della materia che renda possibile il massimo sviluppo dell’aviazione
civile in tutto il mondo.
5
CAPITOLO PRIMO
STORIA DELLA SOVRANITÀ AEREA
1.1 Gli inizi del volo e le prime teorie
La regolamentazione del diritto dell’aria si era resa necessaria sin dal 1784, a
meno di un anno dalla rivoluzionaria invenzione dei fratelli Joseph Michel e Jacques
Etienne Mongolfier; il 23 aprile di quell’anno, infatti, la polizia parigina emanò una
direttiva che dettava le norme di sicurezza per il volo dei palloni aerostatici.
L’importanza della regolamentazione del volo e della sovranità dell’aria crebbe
ulteriormente al termine della guerra franco-prussiana del 1870-71, in cui le
mongolfiere trovarono impiego militare, anche se con risultati non sempre
soddisfacenti. Alla fine del conflitto venne adottata una Convenzione multilaterale
sull’uso dei palloni aerostatici durante i conflitti armati1 e ciò pose l’attenzione degli
studiosi su una nuova problematica riguardante la determinazione dell’ambito in cui
uno Stato potesse esercitare dei diritti sullo spazio aereo ad esso sovrastante. Diversi
articoli ed interi libri furono dedicati a questa materia. Con l’inizio della navigazione
aerea, il quadro giuridico dell’atmosfera usciva dalla sfera del diritto privato2 per
passare all’esercizio della potestà dello Stato. In quegli anni differenti teorie vennero
formulate riguardo alla condizione dell’atmosfera: tra le principali correnti di
pensiero troviamo la teoria della libertà illimitata, che riteneva che l’atmosfera
costituisse un’entità continua, impossibile da scomporre in senso orizzontale, né in
altro modo. I sostenitori di questa teoria erano convinti che i benefici portati
dall’affermazione della libertà dei mari alla comunità internazionale, sembrava
opportuno applicare gli stessi criteri a questo nuovo settore del diritto internazionale.
1 “Le potenze contraenti consentono il divieto di lanciare proiettili ed esplosivi dall’alto degli aerostati
o con analoghi nuovi mezzi.”
2 La dottrina giuridica precedente all’utilizzo di mezzi volanti più pesanti dell’aria si era posta
esclusivamente problemi di carattere privatistico, concernenti, da una parte, la concezione dell’aria
come cosa, dall’altra i limiti verticali della proprietà fondiaria che si riteneva assoluta, anche nel
senso dell’altezza.
6
Questa teoria perse di credibilità via via che venivano perfezionati i mezzi di
navigazione aerea ed apparivano chiari i pericoli di una libertà di sorvolo senza
limiti.
Un’altra teoria, opposta alla precedente, è la teoria della sovranità assoluta, che
respingeva il principio di libertà dell’aria e trasferiva all’atmosfera sovrastante lo
Stato il concetto che il diritto romano applicava alla proprietà fondiaria, per definire
il carattere assoluto e l’esclusione di ogni pretesa degli altri Stati. Un esponente di
tale tesi fu Franz von Holtzendroff che, nel 1887, nel secondo volume del
“Handbuch des Volkerrechts ” dichiarò che lo spazio aereo era una ‘Pertinenz’ del
territorio terrestre fino a 1000 metri di altezza, che corrispondeva all’altitudine
massima alla quale i palloni aerostatici potevano arrivare3. Un ultimo fronte delle
teorie sullo spazio aereo è quello delle teorie intermedie che cercavano in qualche
modo di conciliare le pretese degli Stati con la realizzazione di un sistema efficiente
di navigazione aerea internazionale. Il più importante rappresentante di tali teorie fu
il francese Paul Fauchille che iniziò a scrivere sull’argomento nel 1901 per la Revue
Générale de Droit International Public4 e stilò dei rapporti per l’Institut de Droit
International. Nella sua prima pubblicazione sulla “Revue” del 1901, teorizzava la
libertà dell’aria limitata solo dalla necessità della sicurezza nazionale. Le ragioni di
Fauchille erano semplici: ogni diritto di sovranità discende dalla possibilità di
impossessarsi del suo oggetto. Ne conseguiva che il padrone della terra può
appropriarsi dello spazio aereo solo fino all’altezza alla quale è capace di erigere
edifici ed altre costruzioni. Secondo l’opinione di Fauchille lo spazio aereo è, quindi,
una res communis omnium, tesi a cui si allineò l’Institut de Droit International.
Secondo il suo pensiero quindi, la zona di sicurezza doveva essere stabilita nei primi
1500 metri di altezza dal suolo, un’altezza che venne ridotta a 500 metri nel 1910.
Nel 1911, il Comité Juridique International de l’Aviation tenne una Conferenza a
Parigi dove venne redatta una bozza del “Code de l’Air”, ed il primo articolo del
Codice fu ispirato proprio dalla teoria di Fauchille, rigettando la tesi britannica che
proponeva l’assoluta sovranità dello Stato sullo spazio aereo sovrastante. Tuttavia
3 A tal proposito cfr. W. P. HEERE, Problems of jurisdiction in air and outer space, in Air & Space
LAW, Vol. XXIV n. 2, 1999.
4 FAUCHILLE, Le domaine aérien et le règime juridique des aèrostats, in Revue generale de droit
7
nel 1913, a temperare quanto stabilito due anni prima, l’Institut de Droit
International accolse una teoria che sanciva il diritto di ogni Stato a promulgare
divieti e restrizioni al passaggio di aerei sul proprio territorio e acque territoriali.
Allo stesso tempo la discussione tra i diversi autori e teorici andava avanti
concentrandosi sulla questione dell’effettivo controllo dello spazio aereo.
Diversi Stati decisero di non attendere la maturazione della discussione e decisero di
promulgare Codici dell’aria propri. Nel 1913 il Regno Unito emanò l’“Aerial
Navigation Act” che istituiva divieti e zone di sicurezza lungo le coste britanniche.
Nel 1912 la Russia proclamò il divieto di sorvolo delle frontiere Occidentali. La
Prima Guerra Mondiale mostrò l’importanza che potevano avere le operazioni
dell’arma aerea e si rafforzò ulteriormente la tendenza degli Stati ad affermare il
proprio potere esclusivo sull’atmosfera. All’inizio del conflitto la Svizzera chiuse il
proprio spazio aereo, seguita poi dalla Svezia nel 1916; nel novembre del 1914,
invece, gli Stati Uniti d’America interdirono il diritto di sorvolo sul canale di
Panama.
1.2. Definizione dei limiti. Il criterio spaziale e il criterio funzionale
A seguito dell’affermazione del principio di sovranità assoluta dello Stato sullo
spazio aereo ad esso sovrastante, uno dei principali problemi che dovettero
affrontare gli studiosi del diritto dell’aria fu quello di determinare quali fossero i
limiti laterali e verticali di questo spazio. Nella definizione delle modalità operative
con cui si è affrontata tale problematica si sono affermati due approcci praticamente
antitetici: l’approccio spaziale e quello funzionale5.
Per quanto riguarda i criteri di definizione spaziale concernenti i limiti laterali di uno
Stato, il francese Grovalet e il tedesco Kroell6 tentarono l’elaborazione di due teorie.
Il primo definì l’area assoggettata alla sovranità dello Stato sottostante come il
5 Sul dibattito tra spazialisti e funzionalismi: MATEESCO MATTE, Spatialisme ou fonctionalisme
juridique?, in Annales de droit marittime et aérien, VI, 1982, pag. 405 ss.; GOEDHUIS, The never
ending dispute. Delimitation of air space and outer space, Parigi, 1996.
6 KROELL, Elements createurs d’un droit astronatique, in RGA, 1953, pagg. 223 ss.
8
volume generato da un cono di rivoluzione che ha come vertice il centro di gravità
della Terra e per direttrice la linea di confine terrestre.
Il secondo, invece, ipotizzò la frontiera volume, ossia un volume identificato da due
piani verticali rispetto alla superficie terrestre/marina, simmetrici a quello passante
per la linea di confine al suolo. La distanza dei piani esterni doveva dipendere dai
progressi tecnologici nella precisione della navigazione aerea. Tale metodo, però, fu
subito rigettato durante la stesura del trattato di pace di Versailles del 1919, poiché
gli errori di navigazione potevano avvenire sia all’interno che all’esterno del volume
di tolleranza.
Tuttavia, nonostante questi criteri siano di facile intuizione, è problematica la loro
effettiva applicazione. Tenuto conto di queste difficoltà, gli studiosi tendono a
preferire un piano che sia perpendicolare alla morfologia media del terreno lungo la
linea di tale confine, ma anche questa definizione solleva molti dubbi. Basti pensare
che se una linea di confine segue un elemento della morfologia del terreno come
fiumi o catene montuose, non sussistono problemi, ma su territori con pochi e non
ben visibili punti di riferimento, l’identificazione dell’andamento della linea di
confine diventa difficoltosa.
Solo con la Convenzione di Parigi del 1919 venne stabilito come criterio spaziale
per la demarcazione laterale degli spazi aerei la proiezione verticale dei punti della
linea di confine terrestre, della delimitazione laterale e frontale del mare territoriale7.
Anche per ciò che riguarda la determinazione del confine verticale di uno Stato si
sono presentate differenti teorie. Primi metodi di delimitazione verticale furono
quelli che, basandosi sugli scritti riguardanti il diritto marittimo, proponevano che il
concetto di territorialità aerea fosse misurabile in modo pari alla “portata di tiro dei
cannoni”, concetto già utilizzato per definire la sovranità marina. Rolland in un
articolo sulla “Revue” del 1906, propose di stabilire la zona di sicurezza fino a 330
metri, l’altezza della torre Eiffel che, all’epoca, era l’edificio più alto del mondo.
River, nel 1876, ipotizzò che si trovava sotto la sovranità dello Stato sottostante la
colonna d’aria sovrastante il territorio dello Stato e le acque territoriali, per
un’estensione pari alla gittata di un fucile. Ovviamente lo sviluppo tecnologico delle
armi ha completamente reso inutilizzabile queste metodologie.7 Per l’origine della dottrina spazialista: DE LA PRADELLE, Les frontières de l’air, in RC, 1954, II pagg.
132 ss.
9
La problematica pratica di porre un limite verticale al concetto di sovranità aerea di
uno Stato nacque al momento del primo lancio di un satellite nello spazio, che
concretizzò la possibilità di utilizzare il nuovo ambiente chiamato spazio cosmico.
Per individuare i limiti verticali di questo spazio si è ricorso in passato al metodo
della divisione dell’atmosfera in strati: troposfera, stratosfera, mesosfera, termosfera
ed esosfera. Tuttavia, la fisica dell’atmosfera offre una visione dinamica e non
statica, per cui essa si è rivelata una metodologia non praticabile e arbitraria.
Un altro tentativo di limitare verticalmente lo spazio aereo è stato effettuato
considerando l’effettiva possibilità di arrivare con i velivoli fino ad una certa quota,
ma questo limite varia in base al progresso tecnologico.
Altri limiti proposti fanno appello a diversi fenomeni e attività che si esplicano
intorno alla Terra, come ad esempio la teoria biologica8, la teoria delle tre zone9, il
perigeo dei satelliti10, l’altitudine garante della sicurezza dello Stato11 ecc. Tutti
questi metodi non offrono, purtroppo, la sicurezza e la permanenza di un confine
sicuro ed oggettivo praticamente rispettabile.
In conclusione si può dire che i metodi spaziali non offrono un criterio univoco e
risultano instabili nel tempo.
Se il criterio di determinazione spaziale è volto all’individuazione dei confini
verticali della sovranità nazionale, sul presupposto che solo lo spazio atmosferico o
inferiore e tutte le attività in esso svolte sarebbero sottoposte alla sovranità degli
Stati sottostanti, e lo spazio extra-atmosferico o superiore sarebbe libero e tutte le
attività ivi effettuate sarebbero sottoposte unicamente alla sovranità degli Stati che le
esercitano, con l’approccio funzionale, invece, tutto ruota intorno all’esercitabilità
8 Proposta con l’inizio dei voli spaziali nel 1957. Si basava sulla capacità umana di salire in quota
senza l’aiuto di bombole o di altro aiuto tecnologico. Si tratta di un metodo poco affidabile
oggettivamente poiché dipende da innumerevoli fattori biologici.
9 È un concetto che divide lo spazio al di sopra del suolo in tre fasce concentriche e riprende la
suddivisione dei confini del mare.10 L’ex Unione sovietica propose di determinare come limite superiore del volume d’aria la quota del
perigeo delle orbite satellitari, ossia del punto dell’orbita più vicina alla superficie della Terra.11 Questo criterio più che risolvere la questione è all’origine del problema stesso. Ogni Stato ha
proposto limiti differenti, passando dai 64 km proposti dal Canada ai 100 dell’Italia.
10
della sovranità sui mezzi spaziali, di qualsiasi natura essa siano. Ove non è possibile
esercitare la propria sovranità, l’utilizzo dello spazio diviene libero. Quindi solo le
attività aeree, ovunque esse si svolgano, potrebbero essere sottoposte, per i loro
tradizionali caratteri che le collegano al territorio sorvolato, alla sovranità degli Stati
eventualmente sottostanti12.
Purtroppo, il Trattato relativo ai principi che regolano le attività spaziali degli Stati
in materia di esplorazione e di utilizzo dello spazio extra-atmosferico non ha risolto
il problema della definizione dei limiti che segnerebbero il passaggio dallo spazio
aereo, soggetto alla sovranità degli Stati, a quello extra-atmosferico. Anche il
Comitato delle Nazioni Unite per l’uso pacifico dello spazio aereo, dopo numerosi
dibattiti, ha concluso che la questione non era di carattere pregiudiziale e prioritaria.
Non essendo stata stabilita nessuna linea di confine tra l’attività soggetta a sovranità
ed attività libera, l’unico criterio a cui fare riferimento pare essere quello che vuole
che la sovranità non esista dove non sia effettivamente esercitabile.
1.3. La Convenzione di Parigi del 1919
Quando terminò la Prima Guerra Mondiale i progressivi sviluppi nel campo
dell’aviazione fecero sì che diventasse necessario introdurre delle regole
internazionali in questa materia. Ciò avvenne durante la Conferenza di Parigi del
1919, nata ai margini della Conferenza di Versailles, quando un gruppo di lavoro
formato dai rappresentanti di 12 potenze venne istituito per delineare delle norme
apposite. Il Regolamento della Navigazione Aerea emanato dalla Conferenza fissava
i principi giuridici fondamentali del diritto dell’aria e regolava in maniera universale
le questioni essenziali della circolazione aerea. Il documento si apriva con l’articolo
1 che riconosceva la completa e assoluta sovranità di ogni Stato sull’atmosfera
sovrastante il suo territorio e le sue acque territoriali e il diritto di ogni Stato di
esercitare la giurisdizione sullo spazio aereo al di sopra del suo territorio. Il termine
“riconosce” significa che questo diritto era considerato norma consuetudinaria, e
12 Tra gli studiosi della teoria funzionale: CHAUMONT, Droit de l’éspace, Parigi, 1960; LANZA, Fenomeni
di contiguità aerea nel diritto internazionale, Napoli, 1961.
11
veniva applicata a tutti gli Stati a prescindere che avessero aderito alla Convenzione.
L’articolo 2, come vedremo in seguito, mitiga il dettato dell’articolo di apertura
disciplinando il passaggio inoffensivo13.
Nella Convenzione di Parigi era prevista anche la creazione di un organismo
permanente, posto sotto l’autorità della Società delle Nazioni, competente per le
questioni amministrative nascenti del volo e per gli altri particolari tecnici della
navigazione internazionale, chiamato CINA (Commissione Internazionale di
Navigazione Aerea) che, agendo sotto il controllo formale della Società delle
Nazioni, si configurava come il centro di raccolta e di diffusione delle informazioni
di qualsiasi genere relative al settore in questione. La CINA, composta degli Stati
membri della Convenzione, era anche l’unico centro decisionale con funzioni
legislative, amministrative, giurisdizionali e consultive.
Il testo della Convenzione entrò in vigore nel 1922: nel 1939, alla vigilia della
Seconda Guerra Mondiale, contava su 32 adesioni, tra le quali mancavano però,
quelle di Stati molto importanti come URSS e USA, Brasile, Cina e Germania
determinata da motivi pratici e politici che ne impedì, di fatto, l’applicazione e
l’accettazione universale, limitando la sua portata e l’azione della Commissione
integrativa.
Nonostante le numerose critiche ad essa mosse, la Convezione di Parigi si è rivelata
molto importante poiché rappresenta il primo sforzo riuscito di raccogliere
l’adesione di numerosi Stati su di un testo internazionale e per la creazione di
un’organizzazione internazionale permanente regolatrice del volo aereo.
Alla Convenzione di Parigi non seguirono grandi realizzazioni nella disciplina di un
regime internazionale della navigazione aerea, ma si affermò un tipo di
collaborazione su base regionale, detto “regionalismo aereo”. Esso si concretizzò
con la stipulazione di altre due convenzioni aeronautiche che raggruppavano Stati
della stessa regione geografica con stretti rapporti politici ed economici. Si tratta
della Convenzione Ibero-Americana del 1926 sulla navigazione aerea, che ottenne
pochissime ratifiche e della Convenzione PanAmericana sull’Aviazione
Commerciale conclusa all’Havana nel 1928 a cui aderirono anche gli Stati Uniti.
Essa prevedeva, tra l’altro, che ogni aeromobile appartenente ad uno Stato
13 W. P. HEERE, op. cit., pag 3.
12
contraente ed operante il commercio aereo internazionale avrebbe potuto deporre dei
passeggeri e una parte delle sue merci in un aeroporto di arrivo di un altro stato
contraente e recarsi in un altro o in altri aeroporti dello stesso stato o di più Stati
stranieri. Questa norma anticipa il regime che si affermerà in seguito, con la
Convenzione di Chicago sulle libertà commerciali. Quindi, nel periodo tra le due
Guerre Mondiali, la navigazione aerea, essendo sottoposta ad un doppio regime di
diritto pubblico fissato da due diverse convenzioni regionali (Parigi 1919 e l’Havana
1928) non presentava ancora una disciplina uniforme ed universale: ne conseguiva,
quindi, una situazione di caos a livello giuridico che rendeva difficile non solo
l’applicazione delle suddette convenzioni ma anche lo svolgimento pratico delle
attività.
1.4. La Convenzione di Chicago del 1944
Come avvenne durante la Grande Guerra, il secondo conflitto mondiale vide un
grande sviluppo nella costruzione di moderni aeromobili, e dopo il 1939 fu
addirittura possibile effettuare voli transoceanici.
Se da un lato la rapida crescita del settore aeronautico imposta dalle esigenze
belliche aveva fatto dell’aereo lo strumento decisivo per il capovolgimento delle
sorti del conflitto, dall’altro la creazione di rotte intercontinentali e l’instaurazione di
servizi aerei regolari di collegamento avevano segnato l’inizio di una nuova era.
Le nuove dimensioni raggiunte dal settore, grazie ai costanti e rapidi progressi
tecnologici, il peso via via maggiore che esso aveva ormai assunto in campo
economico e commerciale e le nuove prospettive che si presentavano nell’immediato
futuro convinsero gli Stati Uniti a prendere l’iniziativa per la convocazione di una
Conferenza aeronautica internazionale che si riunì a Chicago nel novembre del
1944. La Conferenza aveva lo scopo di riesaminare tutta la disciplina giuridica
ancora vigente nel settore della navigazione aerea e dell’aviazione civile. Inoltre si
era reso necessario elaborare un nuovo ed unico statuto internazionale della
navigazione aerea che costituisse sia il nuovo quadro giuridico in cui doveva
13
realizzarsi la cooperazione tra gli Stati, sia il presupposto e il fondamento dello
sviluppo del trasporto aereo e dell’aviazione civile internazionale.
Le sedute della Conferenza furono caratterizzate dal contrasto tra gli Stati Uniti e la
Gran Bretagna, due delle più importanti potenze mondiali dell’epoca, sui principali
problemi in discussione.
Gli Stati Uniti, per la loro capacità industriale e la tradizione politico-economica,
erano favorevoli alla creazione di un regime internazionale basato sul principio di
massima libertà dell’aria e di un’assoluta concorrenza ed indipendenza del traffico
aereo che consentisse loro di sfruttare la netta superiorità già acquisita nel settore
negli ultimi vent’anni nonché di affermare definitivamente il loro primato nel
dominio dell’aria.
La Gran Bretagna, come del resto la maggior parte degli Stati europei, invece, era
consapevole di aver bisogno di un periodo di tempo adeguato per poter essere
competitiva al pari degli Stati Uniti; temeva perciò, che un’eccessiva libertà dei cieli
favorisse la creazione di un grande impero commerciale americano che potesse
estrometterla dal mercato delle linee aeree.
Gli Stati Uniti proposero un progetto di Convenzione, che ribadiva i concetti di
sovranità territoriale espressi dall’art. 1 della Convenzione di Parigi e riconosceva
tra gli Stati firmatari della Convenzione le due libertà tecniche dell’aria: il sorvolo e
l’atterraggio14. Per quanto concerneva le libertà commerciali, esse dovevano essere
sottoposte, a speciali accordi tra gli Stati interessati.
L’art. 1, quindi, riproponeva il testo dell’articolo di apertura della Convenzione di
Parigi: “Gli Stati contraenti riconoscono che ogni Stato ha la completa ed esclusiva
sovranità sullo spazio aereo sovrastante il proprio territorio”, intendendo per
territorio “le aree terrestri e le acque territoriali ad essa adiacenti sotto la sovranità, la
supremazia, la protezione od il mandato di tale Stato.”15
Con la Convenzione di Chicago, quindi, il sistema di Parigi non viene sovvertito ma
soltanto perfezionato e migliorato in alcuni punti.
Anche se la preponderanza industriale degli Stati Uniti veniva parzialmente limitata,
agli inglesi l’Accordo non piacque e, nel timore di essere schiacciati dalla loro
14 Vedasi Cap. 2 pagg. 24 ss.
15 Art. 1 Convenzione di Chicago 1944
14
supremazia nelle trattative bilaterali, proposero la creazione di un organismo
internazionale fornito dell’autorità necessaria per controllare il traffico aereo
mondiale. In questo modo nessuno Stato avrebbe potuto egemonizzare il traffico
aereo. Ovviamente, gli Stati uniti erano contrari a questo sistema centralistico che
avrebbe limitato l’espansione della loro industria. Essi ammettevano che
un’organizzazione internazionale doveva esserci, ma volevano ridurre al minimo i
suoi poteri.
Nacque così l’ICAO16, espressione del compromesso tra la posizione inglese e quella
americana. Esso venne costituito sin dal 1947 e ottenne lo status di Istituto
Specializzato dell’ONU con sede a Montreal.
Gli obiettivi dell’ICAO sono fissati dall’art. 44 della Convenzione e consistono nello
sviluppare i principi e le tecniche della navigazione internazionale e nel favorire i
piani e lo sviluppo dei trasporti aerei internazionali.
L’ICAO adotta degli standard e delle raccomandazioni riguardanti la navigazione
aerea e l'aviazione civile. Inoltre, definisce i protocolli per le indagine sugli incidenti
aerei seguiti dalle autorità per la sicurezza del trasporto dei Paesi parti della
Convenzione.
1.5. La sovranità aerea sul mare: la Convenzione di Montego Bay del 1982
Un ulteriore aspetto che completa l’analisi del principio di sovranità aerea
riguarda il concetto di sovranità aerea sul mare.
La prima regolamentazione di questa materia risale alla Convenzione di Ginevra
sull’alto mare del 1958, la quale afferma, all’art. 2, che “la sovranità dello Stato
rivierasco si estende allo spazio aereo al di sopra del mare territoriale”. Questo
principio, anche se non forniva una definizione quantitativa sull’estensione di tale
diritto, fu ripreso dalla Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare del 1982
16 International Civil Aviation Organization
15
(detta anche Convenzione UNCLOS), che ha sostituito in larga parte la Convenzione
del 1958 ed è stata ratificata da ben 12417 nazioni.
Viene in questo ambito fornita la definizione di mare territoriale, termine con cui si
indica la porzione di mare assoggettata alla sovranità del Paese costiero. Secondo il
diritto consuetudinario, l’acquisto della sovranità è automatico: la sovranità
esercitata sulla costa implica la sovranità sul mare territoriale. Secondo l’articolo 2
della Convenzione di Montego Bay, infatti, “la sovranità dello Stato costiero si
estende al di là del suo territorio e delle sue acque interne o arcipelagiche18, nel caso
di uno stato arcipelagico, a una fascia adiacente di mare denominata mare
territoriale. Tale sovranità si estende allo spazio aereo sovrastante il mare territoriale
e al relativo fondo marino e al suo sottosuolo”. La Convenzione, inoltre, ha risolto il
nodo relativo alla determinazione dell’estensione del mare territoriale tramite il
dettato dell’art. 3, che ha sancito il limite massimo della sovranità in 12 miglia
marine dalla linea di base. L’articolo 5 di tale Convenzione stabilisce che “la linea di
base normale dalla quale si misura la larghezza del mare territoriale è la linea di
bassa marea lungo la costa, come indicata dalle carte nautiche di grande scala
ufficialmente riconosciute dallo Stato costiero”. Si tratta di una norma
consuetudinaria, ma essa può essere derogata in casi particolari, ad esempio nei casi
in cui vi sia uno Stato con una costa particolarmente frastagliata, oppure quando vi
sia una frangia di isole lungo la costa nelle sue immediate vicinanze. A tal proposito
interviene l’articolo 7 che introduce il metodo delle linee base rette e le regole per la
sua corretta applicazione19. Al di là del limite di 12 miglia dalla costa, lo Stato
17 Fonte http://untreaty.un.org/ENGLISH/bible/englishinternetbible/partI/chapterXXI/treaty7.asp#N2.
18 Secondo l’art. 47 della Convenzione di Montego Bay uno Stato arcipelago può tracciare linee di
base arcipelagiche diritte che congiungano i punti estremi delle isole più esterne e delle scogliere
affioranti dall’arcipelago se queste linee di base racchiudano le isole principali e definiscano una
zona in cui il rapporto tra superficie marina e la superficie terrestre non superi il rapporto di 9 a 1.
19 In questi casi la Convenzione stabilisce con l’articolo 7 comma 1 l’uso del metodo delle linee rette
che collegano “punti appropriati”. Secondo tale sistema, la linea di base del mare territoriale è
segnata seguendo le sinuosità della costa, congiungendo i punti sporgenti di questa, o se vi sono isole
o scogli in prossimità, congiungendo le estremità di questi, o ancora in presenza di caratteristiche
naturali che rendano la costa instabile unendo i punti più avanzati. La sporgenza massima utilizzabile
deve essere stabilita secondo un criterio piuttosto elastico previsto dallo stesso art. 7. Innanzitutto, il
tracciato delle linee rette non deve discostarsi in misura sensibile dalla morfologia della costa;
16
beneficia, inoltre, di una zona contigua adiacente alle acque territoriali, per una
larghezza massima di 24 miglia marine dalla linea di base (art. 33), nella quale ha il
diritto di esercitare i controlli necessari per prevenire le violazioni delle proprie leggi
e regolamenti doganali, fiscali, sanitari e di immigrazione.
Esiste, infine, una zona marittima adiacente al mare territoriale detta economica
esclusiva (ZEE), non eccedente le 200 miglia marine dalla costa (art. 57), in cui lo
stato rivierasco esercita la competenza esclusiva sulle risorse della zona.
1.6 Lo spazio aereo internazionale
Il concetto di sovranità aerea è ovviamente collegato a quello di spazio aereo
internazionale, cioè lo spazio non soggetto alla sovranità di alcuno Stato in cui tutti
gli aeromobili, civili e militari, hanno completa libertà di sorvolo.
La definizione dello spazio aereo internazionale deriva dalla definizione del termine
“alto mare”.
Per "alto mare" si intendono tutte quelle parti del mare che non appartengono né al
mare territoriale né alle acque interne20. Per quanto ancora valida, questa nozione va
vista alla luce del principio secondo cui le disposizioni relative al regime dell'alto
mare non si applicano alle aree marine incluse nella zona economica esclusiva. In
sostanza il regime della ZEE non è identico a quello dell'alto mare in quanto
mancante di alcune delle libertà relative21.
inoltre, gli spazi marini che giacciono all’interno delle linee devono essere sufficientemente collegati
al dominio terrestre per essere sottoposte al regime delle acque interne; occorre poi tenere conto
degli interessi della regione in oggetto; infine, il metodo delle linee rette non può essere impiegato al
fine di separare il mare territoriale di uno Stato terzo dall’alto mare e o da una zona economica
esclusiva.
20 www.marina.difesa.it
21 A. LEFEBVRE D’OVIDIO, G. PESCATORE, L. TULLIO, Manuale di diritto della navigazione, Milano, 2004,
pagg. 90 ss.
17
Anche se la zona economica esclusiva non rientra nel campo di azione dell’alto mare
la maggioranza degli autori trattano il problema del sorvolo sulla ZEE, concludendo
che il regime dello spazio aereo al di sopra di questa zona debba essere assimilato a
quello dell’alto mare, salvo eccezioni. Il sorvolo della ZEE è quindi libero, omesso il
caso di sorvolo che possa incidere sull’esclusività dello sfruttamento economico
della zona, che cade sotto la giurisdizione degli stati costieri.
Riassumendo, lo spazio aereo internazionale corrisponde allo spazio aereo situato al
di sopra di tutte le zone (ovviamente marine), sottratte alla giurisdizione di uno
Stato, nel senso che nessuno Stato può proclamare la sua sovranità su tutto o su parte
dell’alto mare, né sullo spazio aereo sopra giacente. La regolamentazione del
sorvolo dello spazio aereo internazionale è fornita dalle raccomandazioni e pratiche
internazionali adottate dall’ICAO, relative alle regole dell’aria e pratiche di controllo
della circolazione aerea. Esse figurano nell’allegato 2 e in una parte dell’allegato 11
della Convenzione di Chicago22 e sono obbligatori al di sopra dell’alto mare,
secondo il dettato dell’art. 12.
1.7 La zona contigua aerea e la zona di difesa aerea
Nel corso degli anni successivi allo scoppio della Guerra Fredda si è affermata la
tendenza di alcuni Stati costieri ad esercitare propri diritti di sovranità aerea anche in
zone che superano il limite delle 12 miglia dalla costa23. Ciò ha dato spesso luogo a
22 22 L’ICAO ha raccomandato nell’allegato 11 sui servizi di circolazione aerea, la creazione di
porzioni di spazio aereo al fine di controllare la sicurezza aerea. Gli stati incaricati di questi controlli
devono pubblicare il NOTAM – (NOtice To AirMen), che ha un valore puramente tecnico ma che
resta indispensabile per l’aviazione civile internazionale. Esso viene utilizzato dai piloti di
aeromobili o elicotteri per essere aggiornati sulle ultime informazioni di un determinato aeroporto. È
emesso dagli enti governativi per l'aviazione (in Italia dall'ENAV e dall'Aeronautica Militare)
secondo le convenzioni precise indicate nell'Annesso 15 della Convenzione Internazionale per
l'Aviazione Civile e Servizi Informativi Aeronautici.
23 Già la Francia, nel 1926 aveva limitato ed in alcuni casi interdetto, nell’ambito di alcune zone, il
sorvolo delle acque nelle vicinanze delle proprie coste. Tali zone, indicate in varie ordinanze
emanate dal Ministero dell’aria francese a partire da tale anno, erano generalmente delimitate da
linee ideali poste a sei miglia al largo della costa della Francia. Ma, anche in assenza di espresse
18
fenomeni che possiamo definire di contiguità aerea, e talora all’istituzione da parte
degli Stati costieri di vere e proprie zone contigue allo spazio aereo territoriale.
L’esempio più importante è costituito dal comportamento di vari Stati costieri che
hanno realizzato alcuni sistemi, definiti di sicurezza, e giustificati con l’intento di
difendere i rispettivi territori nazionali da eventuali attacchi aerei di sorpresa
provenienti dal mare. La creazione di una zona contigua comporta in questi casi,
l’istituzione di speciali zone di identificazione aerea che si estendono per centinaia
di miglia nello spazio sovrastante l’alto mare, intorno alle coste di questi Stati, in
modo da rendere necessario il transito in tali zone per penetrare, provenendo dal
mare, nello spazio aereo degli Stati in questione. Inoltre, ciò determina l’imposizione
a carico di tutti gli aerei, sia nazionali che stranieri, dell’obbligo di sottoporsi di
propria iniziativa all’identificazione ed alla localizzazione, da parte di speciali
stazioni poste a terra, nel momento stesso in cui penetrino in dette zone, ed al
continuo controllo di queste stesse stazioni per tutto il tempo in cui transitino in esse.
Gli stessi aeromobili che tentino di sottrarsi all’osservanza di tali obblighi si
espongono ad essere intercettati in volo da aerei da caccia, ed al conseguente rischio
di essere costretti ad atterrare.
Una zona di identificazione aerea molto importante è quella creata dagli Stati Uniti,
nel 1950, che hanno incorporato nella loro giurisdizione territoriale una larga
porzione di spazio aereo internazionale per timore dell’estensione su scala mondiale
regolamentazioni al riguardo, lo spazio aereo sovrastante la zona contigua marittima, istituita per
scopi di sicurezza, era sempre stato considerato dalle autorità francesi come costituente di fatto
una zona contigua aerea di sicurezza. Le speciali misure concernenti la navigazione aerea, adottate
nell’ambito di tali zone, non provocarono mai proteste da parte di altri Stati. D’altro canto, gli Stati
Uniti avevano già istituito, in base alla sezione 4 dell’Air Commerce Act del 1926, varie riserve di
spazio aereo sulle acque adiacenti alle proprie coste. Dal febbraio 1929 furono istituite per scopi di
sicurezza e di difesa dagli Stati Uniti riserve di spazio aereo che solo in qualche punto eccedevano
di poco le tre miglia dalla costa americana, costituenti i limiti tradizionali del cosiddetto spazio
aereo territoriale. A sua volta, il Regno Unito nel 1949 emanò l’Air Navigation Order con il quale
rese applicabile anche agli aeromobili il Custom Consolidation Act emanato nel 1876, e fino a
quel momento applicabile ai soli mezzi navali. Esso istituiva una zona contigua marittima di
quattro leghe, pari a dodici miglia per scopi doganali e fiscali. In tal modo, con l’Air Navigation
Order si è istituita una zona contigua aerea della stessa ampiezza e per gli stessi scopi della zona
contigua marittima.
19
della guerra di Corea.24 Nella legislazione dei Paesi che hanno istituito delle zone di
difesa aerea, le zone di identificazione aerea possono essere costiere (ossia quelle
zone di interdizione situate sopra le acque territoriali e l’alto mare), domestiche
(ovvero quelle al di sopra del territorio terrestre), e le zone in cui un sistema radar è
attivo.
Le zone di identificazione aerea sono molto differenti le une dalle altre, in quanto
sono soventemente legate agli avvenimenti politici propri degli Stati che le
istituiscono e per questo è difficile fare un discorso generale. Tuttavia si distingue
abitualmente in due categorie di zone di identificazione differenti: quelle instaurate
in circostanze eccezionali e quindi temporanee, e quelle puramente preventive che
hanno lo scopo di contrastare un eventuale attacco aereo e quindi permanenti25.
Le zone di identificazione aerea temporanee sono istituite, invece, non in periodo di
pace ma in periodo di crisi. Si tratta quindi di zone di difesa aerea di durata
limitata26.
La nascita di quest’area è riconducibile all’ipostesi funzionale della determinazione
dei confini aerei che viene portata alle sue estreme conseguenze proprio con
l’istituto della zona di interdizione.
Se una zona di interdizione istituita sullo spazio aereo sovrastante il territorio del
proprio Stato suscita sotto il profilo della liceità pochi problemi, dal punto di vista
24 E’ sulla base di un ordine esecutivo del presidente Americano dell’epoca, il presidente Truman,
che il Governo degli Stati Uniti ha istituito nel dicembre dello stesso anno l’”US Civil Aeronautics
Administraion”, atto unilaterale che ha dato origine all’ADIZ americana.
25 Si è sviluppato anche un altro tipo di zona di difesa aerea più marginale, che fa riferimento a
situazioni di Stati costieri che rivendicano la sovranità su una regione di alto mare e relativo spazio
aereo soprastante.
26 Per illustrare questo tipo di ADIZ possiamo citare il caso della Francia durante la crisi di Algeria.
Nel 1956 la francia istituì la zona regolamentata n. 230, di una larghezza di 70 miglia marine di
costa algerina, al fine di impedire che aeromobili civili stranieri potessero essere coinvolti nel
conflitto franco-algerino. Un altro esempio significativo è quello della crisi delle Falkland
(Malvinas) del 1982. Nel contesto del suo conflitto con l’Argentina, il Regno Unito dichiarò una
“Zona di esclusione marittima” di 200 miglia marine attorno alle isole Falkland e precisò che
“tutte le navi argentine scoperte all’interno di questa zona saranno considerate come ostili e per
tanto saranno esposte ad un attacco delle forze britanniche”. A tal proposito N. RONZITTI, Diritto
internazionale dei conflitti armati, Giappichelli, pag. 283.
20
del diritto internazionale tradizionale l’istituzione di una zona di interdizione nello
spazio aereo internazionale non potrebbe considerarsi lecita27. È infatti principio
ben fermo che sopra l’alto mare nessun aereo è soggetto al controllo di altri Stati
(salvo l’esercizio da parte di questi della legittima difesa in caso di pericolo
imminente)28.
Tuttavia. una drastica conclusione negativa sul problema della liceità internazionale
del fenomeno delle zone contigue aeree sarebbe alquanto affrettata e non
valuterebbe adeguatamente l’atteggiamento della più recente prassi internazionale
nei confronti del fenomeno in questione che denota, da un lato, l’assenza di
opposizioni da parte dei membri della Comunità internazionale al sorgere di tali
pretese, dall’altro, una graduale tendenza del fenomeno stesso ad estendersi sempre
di più. L’istituzione delle zone contigue aeree deve essere considerata almeno entro
certi limiti lecita per il diritto internazionale generale. Il fondamento giuridico
dell’istituzione di tali zone può essere rinvenuto proprio nel particolare modo di
essere e di atteggiarsi della sovranità degli Stati e delle norme internazionali che
tutelano la manifestazione nell’ambito dei cosiddetti spazi liberi. In altri termini, è
possibile individuare l’esatto fondamento giuridico dell’estensione della potestà
degli stati costieri alle attività aeree straniere che si esplicano negli spazi aerei ad
essi adiacenti, ed i limiti in cui l’esercizio di tale podestà è giuridicamente lecito, se
si riconosce che il diritto internazionale procede solo in alcuni casi dal punto di
vista spaziale, e, anche in tali casi, mai a titolo principale. Ciò significa riconoscere
che, al fine del regolamento di una determinata attività, per il diritto internazionale
sia di essenziale importanza, non la localizzazione di tale attività, ma l’esistenza di
un collegamento di diversa natura tra essa ed uno o più Stati. Collegamento in cui
solo talvolta la localizzazione assume rilevanza. Ciò significa aderire a
quell’orientamento dottrinario secondo il quale il diritto internazionale si pone
sempre da un punto di vista prevalentemente funzionale e solo eventualmente anche
dal punto di vista spaziale29.
27 Principio riconosciuto, come detto in precedenza, sia dalla convenzione di Ginevra che dalla
convenzione UNCLOS.
28 T. BALLARINO, S. BUSTI, Diritto aeronautico e spaziale, Milano, 1988 pag. 100.
29 U. LEANZA, Il diritto degli spazi internazionali, parte prima, Giappichelli 1999, pag. 375.
21
1.8 Le zone pericolose
Limitazioni alla libertà di navigazione e di sorvolo dell’alto mare non possono
essere poste da alcuna nazione30. Abbastanza frequentemente, però, certe porzioni
di spazio aereo internazionale dalle dimensioni ben definite vengono chiuse al
traffico marittimo ed aereo, per una durata determinata.
Le zone pericolose o danger zone portano questo nome in ragione della natura delle
attività che vengono svolte all’interno di esse. Infatti, gli Stati decretano una zona di
pericolo al di sopra dell’alto mare, nella maggior parte dei casi, al fine di effettuarvi
delle manovre militari.
Gli Stati Uniti per primi hanno creato una zona pericolosa nel 1947. Si trattava di
una zona esperimenti relativi a bombe atomiche e bombe all’idrogeno negli atolli
d’Eniwetok31 e di Bikini, nell’arcipelago delle isole Marshall nell’Oceano Pacifico.
Questa zona all’inizio era di 18.000 miglia quadrate di mare e di terre libere; fu
estesa sette anni più tardi a 400.000 miglia quadrate in ragione di un
“perfezionamento” delle armi nucleari e a seguito degl’incidenti con dei
pescherecci giapponesi.
L’Unione Sovietica istituì nel 1957 una zona di pericolo di 100.000 miglia marine a
ridosso del mare del Giappone. Destinata a poligono di tiro missilistico.
Anche la Francia creò una danger zone nel 1972 destinata a poligono militare
nell’atollo di Mururoa nella Polinesia Francese. La dichiarazione di danger zone ha
la particolarità di essere unilaterale e non è quindi necessario raccogliere il
consenso degli altri Stati, anche se in materia esiste qualche accordo bilaterale.
E’ importante rilevare che uno Stato che crea una zona di pericolo nell’alto mare
non può interdire né regolare i voli aerei, che sono semplicemente avvertiti
dell’esistenza di questa zone e del pericolo di sorvolarla. Nel perimetro di queste
30 Articolo 89 UNCLOS.
31 Detto anche Enewetak.
22
zone gli aeromobili possono penetrare a loro rischio e pericolo e lo Stato creatore
della zona pericolosa rigetta tutte le responsabilità32.
CAPITOLO SECONDO
IL DIRITTO DI SORVOLO
2.1 Definizione
Il dibattito nato intorno al diritto dell’aria non comprende soltanto il concetto
di sovranità territoriale aerea, ma anche quello di diritto di sorvolo.
Per diritto di sorvolo si intende la possibilità da parte di un aeromobile di sorvolare
lo spazio aereo sotto la sovranità di un altro Stato. Esso costituisce quindi un
32 cfr. www.difesa.marina.it
23
importante limite al diritto di sovranità sullo spazio aereo che uno Stato può
esercitare.
Una prima importante disciplina di questo diritto la si ritrova nell’art. 2 della
Convenzione di Parigi del 1919, che consente il cosiddetto “passaggio inoffensivo”:
“ogni Stato contraente s’impegna in tempo di pace ad accordare libertà di passaggio
inoffensivo al di sopra del suo territorio agli aerei degli altri Stati contraenti, nel
rispetto delle condizioni previste dalla Convenzione”33.
Si tratta di una norma convenzionale e ciò viene ribadito dal dettato dell’art. 5 il
quale dispone che nessuno Stato contraente autorizzerà, se non in maniera speciale e
temporanea, che il suo territorio sia sorvolato da un aereo che non ha la nazionalità
di uno Stato firmatario della Convenzione. Come osservano Ballarino e Busti34
l’esercizio di questo diritto è comunque subordinato all’impiego di determinate rotte
fissate dallo Stato sorvolato.
2.2 Il diritto di sorvolo nella Convenzione di Chicago
Nel 1944, la Convenzione di Chicago sull’Aviazione Civile Internazionale si
è diffusamente occupata della disciplina del diritto di sorvolo restando ferma,
comunque, l’applicazione di tale diritto su base convenzionale, affermata nella
seconda sezione del trattato. La Convenzione di Chicago è formata da un complesso
normativo più ampio e articolato rispetto alle norme previste nella Convenzione di
Parigi, che il trattato firmato nel dicembre del 1944 ha sostituito, garantendo una
disciplina della navigazione aerea ispirata a principi più liberali.
Il sistema di accordi elaborato nella Conferenza può essere considerato come il
risultato del compromesso tra la posizione dirigista espressa dalla Gran Bretagna e la
posizione liberista espressa dagli Stati Uniti35. Infatti, per attenuare il contrasto tra i
33 Art. 2 Convenzione di Parigi 1919.
34 S. BALLARINO, T. BUSTI, op. cit., pag. 14.35 Cfr. cap. 1 pag.
24
due diversi atteggiamenti, fu necessario elaborare tre diversi accordi separati36 che,
se da una parte fissavano un regime generale molto restrittivo, nello stesso tempo
consentivano a ciascuno Stato di renderlo più o meno liberale secondo le sue
esigenze attraverso la concessione e l’uso multilaterale delle libertà dell’aria37.
Il regime generale, quello della Convenzione, pone in essere una disciplina
differente a seconda che gli aeromobili effettuino servizio di trasporto internazionale
regolare (di linea), o meno. L’ICAO ha definito il servizio internazionale di trasporto
aereo regolare come una serie di voli che siano effettuati attraverso lo spazio aereo
di più Stati e allo scopo di trasportare merci, passeggeri, o effetti postali verso
corrispettivo, in modo che ogni volo sia accessibile al pubblico e che tali voli
mettano in collegamento due o più punti che restano gli stessi, osservando un orario
reso pubblico o che abbiano una regolarità o una frequenza tale da assumere il
carattere di una serie sistematica di voli.38
La Convenzione non stabilisce, peraltro, a quale Stato appartenga la competenza a
determinare la distinzione tra voli regolari e voli non regolari; nell’incertezza
applicativa del testo la prassi è pervenuta alla conseguenza di attribuire allo Stato di
destinazione la competenza a fissare anche i relativi criteri distintivi39.
La disciplina dei voli di linea è affidata al dettato dell’art. 6 della Convenzione che,
in accordo con il disposto dell’art. 1 sulla sovranità aerea, stabilisce che “nessun
servizio regolare internazionale di trasporto aereo può essere esercitato al di sopra
del territorio di uno Stato contraente senza autorizzazione speciale di detto Stato.”
Mentre non vi sono dubbi sulla portata di tale articolo, la posizione dell’art. 5, che
riguarda i voli charter40 è meno chiara e semplice.
Innanzitutto, l’articolo distingue tra aerei non di linea che effettuano servizio
commerciale e non commerciale. La prima parte dell’articolo concede agli
aeromobili di uno Stato contraente, impiegati in voli non commerciali, il diritto di
sorvolare senza particolari autorizzazioni il territorio degli altri Stati contraenti e di
36 La Convenzione, l’Accordo sul transito dei servizi aerei internazionali e l’Accordo sul trasporto
aereo internazionale. Per questi due accordi si veda par. 2.4.
37 vedi paragrafo 2.3.
38 Ris. ICAO 7278-C/841 del 10 Maggio 1952.39 M. SPADA, Diritto della navigazione aerea e spaziale, Milano, 1999 pag. 8.40 I charter sono aeromobili civili impiegati nel trasporto di passeggeri, merci e posta dietro compenso
o noleggio in servizi non regolari o registrati.
25
effettuarvi atterraggi non commerciali, permettendo allo Stato sorvolato di effettuare
controlli per ragioni tecniche; la seconda parte prevede, per i voli non regolari con
carattere commerciale, effettuati cioè con remunerazione, il diritto degli Stati
contraenti di imporre regolamentazioni, condizioni e restrizioni.
La distinzione si rivela sibillina e, nel secondo caso, il diritto dello Stato di
regolamentare e porre condizioni e restrizioni può riportare nondimeno alla
procedura di autorizzazione stabilita dall’art. 6 per il servizio regolare.
Emerge, da quanto si è detto, la notevolissima discriminazione tra volo regolare e
volo charter. Ai tempi della Convenzione i voli charter avevano un carattere
sporadico e potevano beneficiare del regime di tolleranza previsto per i voli isolati;
oggi invece, soprattutto nei periodi di alta stagione sono più frequenti degli stessi
voli di linea. Rispetto ai voli regolari vi è la differenza che per questi è sempre
necessaria una esplicita volontà positiva del governo, mentre i voli charter possono
essere effettuati tutte le volte che non vi sia un’esplicita volontà contraria della
pubblica autorità. Nel corso degli anni le restrizioni applicate nei confronti dei voli
charter, però, sono via via aumentate, penalizzando le compagnie che svolgono tali
tipi di attività.
Simili limitazioni e restrizioni sono state poste in essere principalmente per ragioni
protezionistiche da parte degli Stati, che spesso prevalgono sull’interesse dello
sviluppo del trasporto aereo internazionale su larga scala e sulla necessità di
contenere i costi.
L’appendice 1 del documento ICAO 9587/1999 fornisce, a tal proposito, le linee
direttive riguardanti la disciplina corretta per tutelare il servizio aereo non regolare.
Il gruppo di esperti sulla regolamentazione dei servizi aerei aveva rilevato che, se il
disposto dell’art. 5 si poneva l’obiettivo di arrivare a delle politiche che mirassero a
fare si che l’insieme dei voli internazionali regolari e non regolari corrispondesse
effettivamente ai bisogni del pubblico in modo da permettere uno sviluppo efficace
ed efficiente delle due categorie di volo, non era stato possibile in questi anni
giungere ad un accordo di applicazione riconosciuto a livello mondiale su tali
politiche. Di conseguenza, nel 1985 si era deciso di stabilire dei principi direttivi che
inglobassero una gamma di politiche e obiettivi nazionali.
26
Viene indicata, quindi, agli Stati nei 28 principi che costituiscono l’appendice, una
serie di raccomandazioni sull’atteggiamento che essi dovrebbero tenere nella
regolamentazione dei voli charter. Viene auspicato tra l’altro, di evitare le situazioni
nelle quali i dispositivi di regolamentazione siano troppo restrittivi e tali da rendere
impossibile o inefficace il trasporto aereo non regolare, al fine di tutelare le
compagnie che espletano voli regolari, dato che questi due tipi di attività soddisfano
insieme la domanda del pubblico seppur in maniera differente; viene raccomandato
di non applicare dispositivi o misure di regolamentazione che portino vantaggi
unicamente ai servizi regolari, in modo da ottenere uno sviluppo sicuro e ordinato
del mercato nel suo insieme e cercando di ridurre al minimo le regolamentazioni
applicate ai voli charter.
2.3 Le “Libertà dell’aria”
Se a Chicago venne a mancare un Accordo per la libertà dei cieli, furono,
però, enunciate le cosiddette libertà dell’aria, che sono riconosciute di diritto ai voli
non regolari, salvo restrizioni imposte dallo Stato sorvolato e che, mediante
l’autorizzazione indicata all’art. 6, possono essere esercitate dai vettori di linea dei
Paesi firmatari della Convenzione.
Le libertà dell’aria sono cinque e sono state enumerate nell’Accordo sul trasporto
aereo allegato alla Convenzione41. Si dividono in libertà tecniche e libertà
commerciali. Le libertà tecniche comprendono il diritto di sorvolo e il diritto di
atterraggio per scopi non commerciali. Quest’ultima libertà è stata riconosciuta per
la prima volta dall’art. 2 della Convenzione di Chicago, in quanto dalla Convenzione
di Parigi del 1919 se ne poteva solamente desumere l’esistenza dall’analisi
41 Vedasi par. 2.4
27
complessiva di alcuni suoi articoli42. Le libertà commerciali43 annoverano la
cosiddetta terza libertà, che consiste nel diritto di trasportare passeggeri, merce e
posta dal Paese di cui l’aeromobile ha la bandiera ad un altro; la quarta libertà, cioè
il privilegio di trasportare passeggeri, merci e posta nel Paese dell’aeromobile; la
quinta libertà, cioè la facoltà di imbarcare passeggeri e merci verso qualsiasi altro
Stato contraente e il diritto di sbarcare passeggeri, merce e posta provenienti da
qualsiasi altro Stato contraente quando questo non è quello della bandiera, dal quale
in ogni modo il volo proviene o verso il quale è diretto.
Inoltre, nella prassi del trasporto aereo internazionale si sono aggiunte altre libertà:
la sesta, che consta nel diritto, nell’ambito dei servizi aerei regolari, di trasportare,
passando dallo Stato di cui il trasportatore ha la nazionalità, persone, merci e posta
tra due altri Stati e la settima, ossia la libertà di un vettore di effettuare operazioni
commerciali tra i territori di due Stati terzi senza far scalo sul proprio territorio
nazionale44. Infine è stato riconosciuto il cosiddetto cabotaggio aereo45. Esso si
manifesta attraverso l’ottava e nona libertà. L’ottava libertà consiste nel privilegio di
effettuare cabotaggio tra due punti situati all’interno dello Stato che accorda il
privilegio per mezzo di un servizio che comincia o termina nel territorio dello Stato
di cui il vettore ha la nazionalità (cabotaggio consecutivo). La nona libertà, infine, è
42 Dall’art. 22 che accorda agli aeromobili degli Stati contraenti il diritto, in caso di atterraggio, alla
stessa assistenza accordata agli aeromobili nazionali, l’art. 18 che prevede che durante il passaggio o
il transito attraverso l’atmosfera di uno stato contraente, comprese le fermate ragionevolmente
necessarie, un aeromobile potrà sottrarsi al sequestro per contraffazione di un brevetto ecc e l’art. 24
secondo il quale per ciascuno degli aeroporti vi sarà una tariffa di atterraggio e di soggiorno unica
applicabile senza alcuna differenza agli aeromobili nazionali e stranieri.
43 Il regime delle libertà commerciali si desume dallo stesso art. 5 il cui secondo comma dispone: “tali
aeromobili, se impiegati nel trasporto di passeggeri, merce o posta dietro compenso o dietro noleggio
in servizi aerei internazionali diversi da quelli registrati, avranno anche la facoltà di imbarcare o
sbarcare passeggeri, merci e posta fermo restando il diritto dello stato in cui è stato effettuato
l’imbarco di porre le norme, le condizioni e le limitazioni che ritenga desiderabili.”
44 E’ necessario rilevare che, comunque, nella pratica del traffico di linea questa libertà non compare mai.
45 L’art 7 della Convenzione dispone che ogni Stato contraente abbia il diritto di rifiutare agli
aeromobili degli altri Stati contraenti il permesso di imbarcare sul proprio territorio passeggeri, merci
o posta, trasportato verso compenso o a noleggio e destinati ad un punto dello stesso territorio. Per
cabotaggio aereo si intende il trasporto di passeggeri, merci o posta da una località all’altra
appartenenti al medesimo Stato .
28
il diritto di effettuare trasporto di passeggeri, merci o posta nello Stato che concede il
diritto all’interno del territorio di quello Stato (cabotaggio autonomo).
2.4 Gli accordi relativo al transito dei servizi aerei internazionali e al
trasporto aereo internazionale
L’atto finale della Conferenza dell’Aviazione Civile Internazionale
comprende due accordi relativi al transito dei servizi aerei internazionali, il primo, e
al trasporto aereo internazionale, il secondo. In essi si rispecchia la posizione
liberista statunitense e, per il loro contenuto innovativo, rappresentavano, pertanto,
rispetto al regime generale creato con la Convenzione una vera e propria eccezione.46
L’Accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali prevede uno scambio
multilaterale di diritti oltre che di traffico per i servizi regolari.
Questo Accordo ha riscosso una pressoché unanime approvazione dagli Stati
contraenti che, alla fine del 1998 avevano sottoscritto in 115 il cosiddetto ”Transit
agreement”. In esso vengono riconosciute a tutti gli Stati contraenti le prime due
libertà dell’aria, ossia la libertà di attraversare lo spazio aereo di un'altro Stato senza
effettuare scali e la possibilità di atterrare negli aeroporti di altri Stati per scopi non
commerciali.47 Lo Stato contraente che concede alle imprese di trasporto aereo di un
altro Stato il sorvolo e l’atterraggio per scopi non commerciali può esigere che tali
imprese offrano un adeguato servizio commerciale tra le località in cui sono
effettuati tali scali48. Questi privilegi vengono però limitati dalla impossibilità
dell’utilizzo di aeroporti militari e dalla necessità di richiedere l’approvazione al
sorvolo di zone di guerra alle autorità militari competenti. L’Accordo, inoltre,
garantisce alcuni diritti già citati dalla Convenzione: ad esempio, la sez. 4 dell’art. 1
richiama l’art. 15 della Convenzione a proposito delle tasse aeroportuali.
46 GIANNINI, La Convenzione di Chicago sull’Aviazione Civile Internazionale, in Riv. Dir. Comm.,
1946, pagg. 85 ss.
47 Ad esempio rifornimenti, guasti, emergenze.48 Art. 1 sez. 3 dell’Accordo sul trasferimento dei servizi aerei internazionali.
29
Nella sezione 5 dell’art. 1 viene concessa la possibilità allo Stato contraente di
sospendere o revocare il permesso ad una compagnia aerea se questa non soddisfa
gli standard imposti dai Trattati e dalle leggi statali del Paese sorvolato. Il dettato
dell’art. 2, disciplina le possibili controversie tra i firmatari, ove spicca la centralità
del Consiglio nella procedura di inchiesta e consultazione tra le parti. Esso ha la
facoltà, ove vi siano riscontrate gravi inadempienze, di sospendere uno o più Stati
dall’“International Air Services Transit Agreement”.
L’Accordo relativo al transito riveste una grande importanza in seno alla Conferenza
di Chicago e a più riprese l’ICAO ha sollecitato tutti gli Stati aderenti alla
Convenzione a sottoscrivere anche il Transit Agreement49.
Il secondo Accordo contenuto nell’atto finale della Convenzione di Chicago è quello
relativo al Trasporto Aereo Internazionale, detto anche “delle cinque libertà”. Questo
Accordo sullo scambio multilaterale di diritti è entrato in vigore nel 1945 e
attualmente risulta sottoscritto da soli dodici Stati e lo si può pertanto, considerare
quasi inesistente. Tra il 1946 e il 1947 l’assemblea della PICAO50 ha cercato
insistentemente di far accogliere agli Stati firmatari un Accordo multilaterale sullo
scambio dei diritti di traffico e per regolamentare sia la capacità che la concorrenza.
Questi sforzi sono stati tuttavia, vani e attualmente si ritiene che un Accordo in tal
senso approvato su larga scala non vedrà mai luce.
In conclusione, con la creazione dell’ICAO, furono gettate le basi perché la materia
dello scambio dei diritti di traffico aereo trovasse una regolamentazione di tipo
univoco e sovranazionale. Ma se da un lato la Convenzione di Chicago orientò la
comunità internazionale degli Stati aderenti all’unificazione degli aspetti tecnici ed
operativi, d’altro canto costituì la conferma giuridica del principio di sovranità di
ciascuno Stato sullo spazio aereo di propria giurisdizione.
Questa caratteristica finì dunque col negare l’idea stessa di libertà nell’area
commerciale del trasporto aereo; da tale impostazione deriva che le
regolamentazioni dei servizi aerei sono disciplinate da accordi bilaterali.51
49 Risoluzione A-32-17/1998
50 Organizzazione Internazionale dell’Aviazione Civile Provvisoria.51 MATEESCO MATTE, Les services aériens réguliers et non réguliers dans le systeme de Chicago,
Annuaire de Droit Maritime et Aérien, 1980, pag 362 ss.
30
2.5 La struttura degli accordi bilaterali
A seguito del fallimento dell’Accordo sul trasporto aereo, per mettere in atto il
dettato dell’art. 6, cioè per consentire ai vettori di linea di usufruire delle libertà
dell’aria, si è reso necessario fare uso della formula dell’accordo aereo bilaterale per
regolare i rapporti tra i due contraenti riguardo all’accesso al mercato e la
concorrenza, vale a dire la capacità di trasporto52 e le tariffe5354. La sovranità sugli
spazi aerei affermata dalla Convenzione di Parigi del 1919 e confermata dalla
Convenzione di Chicago del 1944 ha favorito numerosissimi accordi bilaterali che
consentivano agli Stati il diritto di esercitare il trasporto aereo con compagnie
controllate dagli Stati stessi. In tale maniera la struttura del mercato del trasporto
aereo si può configurare come monopolio nelle rotte nazionali mentre, nelle rotte
internazionali, si configurano regimi di oligopolio regolati appunto da accordi
bilaterali.
L’accordo aereo bilaterale si compone di due parti distinte:
- L’accordo, che comprende il complesso delle clausole che pongono in essere
la concessione e ne stabiliscono le condizioni e le modalità di esercizio.
- L’annesso, che contiene la tabella delle rotte lungo le quali i servizi delle due
parti potranno rispettivamente articolarsi.
Le clausole che compongono l’accordo possono raggrupparsi in due categorie:
quelle comuni ad ogni accordo aereo con gli adattamenti necessari ai vari casi
52 La capacità di trasporto aereo è la misura quantitativa dei servizi di trasporto aereo che uno o più
vettori offrono o propongono di offrire in un mercato, o su una rotta. Essa può essere espressa in
termini di stazza degli aeromobili, della loro tipologia, del numero di posti o di spazi per il noleggio
(espressi in termini di volume o di peso), di frequenze o di qualche combinazione di questi termini.
53 Le tariffe dei trasporti aerei sono uno dei tre elementi maggiori di regolamentazione del trasporto
aereo internazionale insieme con l’accesso al mercato e alla capacità, anche se la loro importanza in
materia regolamentare si è via via ridotta con la tendenza generale alla liberalizzazione del trasporto
aereo.54 Nel 1946 fu siglato il primo accordo bilaterale concluso tra Regno Unito e Stati Uniti. Si tratta del
cosiddetto accordo delle Bermuda e divenne il modello su cui si baserà negli anni successivi
l’impianto dei successivi accordi bilaterali.
31
particolari, e quelle specifiche ad ogni accordo. Le clausole dell’accordo aereo
hanno la funzione di regolare e disciplinare, nei suoi diversi aspetti giuridici,
amministrativi, tecnici e commerciali, l’esercizio da parte delle imprese
rispettivamente designate dai due Stati contraenti, dei diritti garantiti dall’accordo
stesso. Sono quindi di importanza fondamentale, e in particolar modo lo è la clausola
relativa alla capacità, cioè alla formula adottata, nel caso concreto, dai contraenti per
stabilire la quantità dei servizi da effettuarsi dai rispettivi vettori, avuto riguardo al
tipo di aeromobile impiegato.
La parte che conferisce all’accordo il suo contenuto effettivo e sostanziale è la
tabella delle rotte. Essa contiene la descrizione dei percorsi e degli scali lungo i quali
le imprese designate possono articolare i servizi. Le libertà che possono essere
oggetto di accordo sono solo le cinque riconosciute dall’ICAO. Le libertà di sorvolo
e di atterraggio, che sono le prime due libertà dell’aria, vengono di norma concesse
senza difficoltà. Talvolta, è attribuito un valore economico al sorvolo per il
vantaggio che può offrire all’esercente. In tal caso anche il sorvolo, è oggetto di
negoziati, come avviene per i diritti commerciali.
Di solito l’accordo aereo si fonda principalmente sullo scambio dei diritti di terza e
quarta libertà che sono concessi con una certa ampiezza e senza limitazioni sulla
base di un numero uguale di scali fra le parti.
Le restrizioni protezionistiche che a volte vengono introdotte riguardano il settore
della quinta libertà, che viene considerata accessoria e aggiuntiva rispetto ai diritti di
terza e quarta libertà.
Nel campo degli accordi aerei vige il principio della reciprocità, che consiste, in
linea generale, nell’assunzione, da parte di uno Stato, dell’impegno di riservare ai
cittadini e agli enti di un altro Stato il medesimo trattamento offerto ai propri
cittadini ed enti in un determinato campo di attività.
Il principio di reciprocità è servito anche agli Stati per tutelare le imprese nazionali,
per sostenerle a fronte della concorrenza internazionale, dalle regolamentazioni
poste in essere dagli altri Stati. La concessione dei diritti di traffico discende dalla
valutazione di una serie di elementi economici, politici, turistici e dalla grande
importanza che riveste la posizione geografica del territorio. Un elemento che può
definirsi comune è quello negativo costituito dalla volontà protezionistica
32
riscontrabile in via generale, che è in contrasto con l’interesse dello sviluppo del
trasporto aereo internazionale su più vasta scala.
La reciprocità dell’accordo viene inteso come rapporto di equivalenza di diritti e
trova nella tabella delle rotte la sua concreta espressione, anche se è da considerare
che, a seconda del tipo di accordo prescelto, la formula della capacità possa
esercitare un suo peso non indifferente, nel senso di poter produrre un’alterazione
dell’equilibrio dell’accordo stipulato.
2.6 Il processo di liberalizzazione all’interno dell’Unione europea
In seguito all’adozione del regime di Chicago, l’Europa si era orientata verso
una politica di protezione dei mercati nazionali attraverso un sistema di negoziazioni
bilaterali che dovevano rispondere a norme la cui applicazione tendeva a favorire le
rispettive compagnie di bandiera.
Nel corso degli anni settanta, però, l’opinione pubblica in Europa, influenzata da
movimenti di tutela dei consumatori, riscontrava nel regime degli accordi bilaterali il
motivo di tariffe del trasporto aereo più elevate di quelle praticate dalle compagnie
aeree statunitensi. Contemporaneamente, negli USA fu avviata una nuova politica
orientata verso una revisione degli accordi bilaterali e verso una deregulation posta
in essere dall’Airline Deregulation Act (1978).
Tutto ciò condusse, nel corso degli anni successivi, all’avvio di un processo di
liberalizzazione del trasporto aereo all’interno dell’Europa unita. Esso si è realizzato
a seguito di un complesso di regolamenti del Consiglio, emessi nel corso degli ultimi
20 anni e suddivisi in tre fasi differenti. Le prime due fasi (dal 1987 al 199055 e dal
1990 al 199256) hanno costituito una disciplina transitoria, mentre la terza fase (1992
– 1997) ha concluso la regolamentazione in modo definitivo nel campo del trasporto
55 La fase 1 ammorbidì soltanto le norme fino ad allora operanti. Non risolse, eliminandolo, il regime
bilaterale vigente. Con esso vennero soppresse le restrizioni che avevano impedito a più di un vettore
nazionale di operare sulla stessa rotta. Ciò permise a compagnie “non di bandiera” di inserire nel
proprio network rotte internazionali. Scomparvero molte restrizioni relative alla capacità, ovvero la
possibilità di mutare la frequenza di operazioni su di una data rotta.
33
aereo. L’esame della normativa introdotta dai regolamenti comunitari di “terza fase”
nel Mercato comunitario consente di osservare che gli Stati membri si trovano ad
esercitare la propria sovranità nel settore del trasporto aereo in due modi
completante differenti; uno in qualità di membri della Comunità per i servizi
intracomunitari, ed uno nei confronti dei paesi terzi esterni alla Comunità. Infatti, gli
Stati membri appartenenti alla UE non hanno necessità di stipulare accordi bilaterali
con altri Stati membri per l’esercizio dei trasporti aerei intracomunitari poiché la
Comunità dal 1996 ha facoltà di emanare regolamenti in tema di trasporti aerei,
come del resto per altri settori previsti dai Trattati comunitari. Nell’ambito della
disciplina del trasporto aereo nella Comunità risultano regolamentati il sistema ed i
criteri per l’assegnazione delle rotte, la designazione dei vettori abilitati,
l’effettuazione dei collegamenti di cosiddetta “quinta libertà” e il cabotaggio nei
collegamenti domestici di ogni Stato.
Con l’attuazione della terza fase di liberalizzazione viene definitivamente a cadere
per i vettori comunitari l’esercizio delle rotte all’interno della Comunità mediante il
sistema incentrato sugli accordi bilaterali e viene quindi a presentarsi un nuovo
assetto di relazioni tra Stati sovrani.
In questi ultimi anni l'UE ha puntato ad espandere il mercato interno per creare uno
spazio aereo regionale a tutti gli effetti. La Commissione ha ottenuto il pieno
appoggio degli Stati membri in questa iniziativa e ha negoziato in questo settore
sulla base dei mandati ottenuti dal Consiglio con l'obiettivo di ottenere un vasto
mercato, costituito da circa trenta paesi57, che operi in base alla normativa
comunitaria. All'interno di questo spazio tutte le compagnie aeree avranno gli stessi
diritti di cui oggi godono i vettori comunitari58. L’accordo che istituisce lo Spazio
56 La fase 2 incrementò ulteriormente la zona di flessibilità in cui le aviolinee avrebbero potuto
scegliere le tariffe, inoltre assicurò il libero accesso alle prestazioni dei servizi di linea per i diritti di
traffico di terza e quarta libertà sulle rotte intracomunitarie.
57 Alla data del 9 Giugno 2006 sono 35 Paesi (oltre ai 25 membri UE vi fanno parte Albania, Bulgaria,
Bosnia, Croazia, Repubblica di Jugoslavia e Macedonia, Islanda, Montenegro, Norvegia, Romania,
Serbia) con circa 500 milioni di utenti.
58 Finora sono già stati compiuti passi importanti per conseguire tale obiettivo. La Norvegia e l'Islanda,
ad esempio, fanno già parte di questo mercato in virtù della partecipazione allo Spazio economico
europeo (SEE): tutta la legislazione comunitaria è pertanto applicabile a questi paesi e le loro
34
aereo comune europeo offrirà a tutti i paesi candidati la possibilità di entrare a far
parte del mercato interno dell'aviazione, con particolari benefici per i paesi per i
quali l'adesione non è imminente.
2.7 Gli accordi sul trasporto aereo extracomunitario dell’Unione europea
e degli Stati membri
Anche dopo che il mercato interno comunitario è diventato realtà, gli Stati
membri hanno continuato a concludere accordi bilaterali di trasporto aereo di
stampo tradizionale: la maggior parte di essi ha un numero rilevante di accordi
di questo genere con paesi stranieri59. Tali accordi si presentano sotto molte
forme diverse e possono essere improntati ad un forte liberalismo o essere molto
restrittivi: alcuni consentono una concorrenza aperta tra i vari vettori delle due
parti, mentre altri impediscono praticamente la concorrenza tra gli operatori. Gli
accordi "open skies" che di solito vengono negoziati dagli Stati Uniti sono
accordi bilaterali tradizionali, nel senso che riservano diritti di traffico solo alle
compagnie aeree delle due parti che sottoscrivono l'accordo. Essi prevedono
però l'eliminazione di restrizioni quantitative riguardo alla frequenza dei voli,
alla capacità da garantire e al numero di vettori aerei autorizzati. Un elemento
importante per l'UE è che tali accordi consentono alle compagnie aeree delle
due parti interessate di estendere le rotte tra tali parti per offrire servizi illimitati
di quinta libertà ad altri paesi60. Tali servizi non hanno molto valore negli Stati
compagnie aeree godono di tutti i diritti dei vettori comunitari. Un accordo siglato tra la CE e la
Svizzera liberalizza sostanzialmente il trasporto aereo secondo la normativa comunitaria. Come per
la Norvegia e l'Islanda, la legislazione comunitaria nel settore del trasporto aereo si applica anche ai
vettori aerei elvetici e la Svizzera fa parte a tutti gli effetti del mercato interno dei trasporti aerei.
L'unica eccezione in questo quadro è l'esclusione del cabotaggio all'interno dei singoli Stati membri e
della stessa Svizzera.
59 si calcola una media di 60-70 per Stato membro.
60 Come risultato di tali accordi, gli USA godono di ciò che può essere considerato quasi un diritto di
cabotaggio con l’UE. In altri termini, nonostante i vettori USA non possano operare veramente su
rotte domestiche, essi hanno creato il cosiddetto hub and spoke network entro i confini europei. Il
sistema hub and spoke consiste nello sviluppo di servizi che si irradiano in forma stellare da un
aeroporto centrale verso quelli regionali. Ad esempio una compagnia americana con un hub a
Francoforte può dialogare sia con Parigi che con Marsiglia.
35
Uniti, visto che le destinazioni ulteriori da servire, ritenute interessanti sotto il
profilo economico, sono relativamente poche, ma in altre parti del mondo, dove
coesistono molti mercati internazionali vicini tra loro - ed è il caso dell'UE -,
essi si rivelano molto utili. In pratica tali diritti offrono ai vettori statunitensi
l'accesso al mercato interno europeo, mentre il mercato interno USA rimane
strettamente chiuso agli operatori stranieri. Questo tipo di diritti viene
attualmente utilizzato soprattutto dalle compagnie di trasporto merci
statunitensi, che forniscono servizi di consegna all'interno dell'UE. In Europa il
primo open skies fu siglato nell’ottobre 1992 tra Stati Uniti e Paesi Bassi, e
negli anni successivi venne firmato dalla maggior parte degli Stati europei. Dal
1992, quando è stato realizzato il mercato unico europeo, ci si è resi conto che
all'Unione Europea mancava ancora una politica coerente nel settore del
trasporto aereo internazionale e sono state presentate alcune proposte a favore di
un approccio europeo nelle relazioni internazionali in questo comparto61. La
Commissione ha insistentemente sostenuto che gli Stati membri devono operare
attraverso le istituzioni comunitarie per la gestione dei servizi aerei
internazionali. Da tempo, infatti, la Commissione è convinta che il trasporto
aereo trarrebbe beneficio da un approccio comunitario coerente, fondato sui
principi e sulle procedure stabiliti nel trattato e orientato verso obiettivi comuni.
Oggi le iniziative comunitarie riguardano molti aspetti del trasporto aereo, dalla
sicurezza in senso lato alla tutela dei passeggeri, e per questo è sempre meno
opportuno che le relazioni internazionali vengano gestite dai singoli Stati
membri individualmente. Nel corso degli anni, però, i trasporti aerei
internazionali hanno continuato ad evolversi nel contesto di accordi bilaterali,
ma la natura stessa del sistema e l'individualismo con cui è stato applicato dagli
Stati membri sono in conflitto con il sistema unificato di regole che è venuto a
costituirsi nella Comunità. Essendo chiamata in causa sempre più spesso in caso
di controversie, la Commissione ha avviato un procedimento contro otto Stati
61 Il potere di negoziazione della Commissione della Comunità si fonda sull’art. 228 par. 1 del
trattato: tale articolo infatti dispone che “quando le disposizioni del Trattato prevedono la
conclusione di accordi fra la Comunità e uno o più Stati, oppure una Organizzazioni internazioni,
tali accordi sono negoziati dalla Commissione”.
36
membri che avevano sottoscritto accordi bilaterali con gli Stati Uniti: sette di
essi (Belgio, Danimarca, Germania, Lussemburgo, Austria, Finlandia e Svezia)
hanno concluso accordi di tipo open skies come quelli descritti e uno (Regno
Unito)62 ha sottoscritto un accordo bilaterale più restrittivo. Il 5 novembre 2002
la Corte di giustizia europea si è pronunciata nei confronti di questi otto Stati
membri63. Questa sentenza ha segnato l’inizio della politica estera in termini di
aviazione comunitaria chiarendo i poteri della comunità nel campo dei servizi
aerei internazionali.
Dal punto di vista giuridico, la sentenza open skies comporta che gli Stati membri
non possano più agire isolatamente quando negoziano i servizi aerei internazionali in
Trattati. Questi servizi necessariamente devono essere affrontati come oggetto di
interesse comunitario. Ciò significa, innanzitutto, che gli accordi bilaterali esistenti
necessitano di essere adattati per riportarli in linea con il diritto comunitario.
La sentenza rilevò che un accordo di servizio aereo tra uno Stato membro e uno
Stato terzo che permette la designazione solo di compagnie di proprietà o controllate
da soggetti di nazionalità dello Stato membro firmatario dell’accordo è
discriminatorio e infrange le norme comunitarie. Come risultato, ogni Stato membro
deve garantire pari accesso al mercato per rotte di destinazione all’esterno della UE
ad ogni vettore UE che sia stabilito sul suo territorio. I tradizionali servizi aerei sono
quindi contrari ai principi del mercato dell’aviazione che si è stabilito in Europa.
Nel giugno del 2003 il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri si sono
accordati sulle modalità per risolvere le problematiche rilevate dalla Corte. Due
metodi furono identificati per emendare gli accordi bilaterali esistenti sul servizio
62 Cause C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 e C-476/98 contro
Regno Unito, Danimarca, Svezia, Finlandia, Belgio, Lussemburgo, Austria, Germania.
63 La Corte ha stabilito che gli otto accordi citati in precedenza contengono elementi che
privano i vettori aerei comunitari dei diritti sanciti dal trattato, in quanto le clausole
riguardanti la nazionalità contenute negli accordi rappresentano un'evidente violazione del
diritto di stabilimento sancito dall'articolo 43. Pertanto, anche se la Corte non avrebbe potuto
invalidare gli accordi a norma del diritto internazionale, essi comunque costituiscono una
violazione del diritto comunitario di cui gli Stati membri sono responsabili nei confronti di chi
beneficia del diritto di stabilimento.
37
aereo. Essi potevano essere adeguati alla normativa UE modificando ogni ASA64
singolarmente, o effettuando la negoziazione di ogni singolo accordo orizzontale con
l’azione della Commissione su mandato degli Stati membri della UE65. Nella
medesima riunione stabilì di predisporre dei negoziati tra la Comunità e gli Stati
Uniti per predisporre un nuovo accordo sui servizi aerei internazionali. Per lungo
tempo, però, i negoziati rimasero bloccati a causa delle differenti esigenze ed
opinioni degli Stati che paiono rendere difficile il proseguimento degli accordi. Nel
novembre 2005, comunque, le parti hanno annunciato la ripresa delle trattative e la
firma di un testo di accordo preliminare. L’accordo garantisce nuove opportunità per
i vettori europei ed americani, una salutare competizione per una crescita del
mercato e maggiori connessioni tra metropoli e città su entrambe le sponde
dell’atlantico.
Una volta entrato in vigore, questo nuovo accordo detto soventemente open aviation
area (o transatlantic common aviation area) sostituirà definitivamente gli esistenti
accordi bilaterali siglati dagli Stati membri con gli USA.
64 Air Services Agreement.
65 Un accordo orizzontale è un accordo negoziato dalla Commissione nell’interesse degli Stati
membri, per ricondurre tutti gli accordi bilaterali sui servizi aerei tra gli Stati membri e un dato
Stato terzo in linea con le leggi comunitarie. Ogni accordo orizzontale ha lo scopo di emendare
rilevanti norme di tutti gli ASA bilaterali nel contesto di una singola negoziazione con una terza
nazione.
38
CAPITOLO TERZO
GLI AEROMOBILI CIVILI E LA LORO TUTELA NELLA
CONVENZIONE DI CHICAGO
3.1 Aeromobili civili e di Stato
La Convenzione di Chicago, secondo il dettato dell’art. 3, si occupa
unicamente degli aeromobili civili; non disciplina, invece, i cosiddetti aeromobili di
Stato. La distinzione tra aviazione civile e di Stato vede le sue radici agli inizi del
ventesimo secolo, quando Fauchille propose un progetto di divisione tra aeromobili
pubblici e privati. Il progetto di Fauchille rappresenta un documento molto
39
importante in seno alla Conference of Aerial Navigation di Parigi del 1910 in cui
essa venne discussa.
Molti Stati convennero sulla necessità di creare almeno due diverse categorie di
aeromobili, ma non riuscirono poi nell’intento di determinare un esatto metodo
distintivo.
Nemmeno la Convenzione di Parigi del 1919 riuscì a delineare una corretta
classificazione degli aeromobili: nonostante distinguesse tra aeromobili pubblici e
privati, non venivano regolate in modo chiaro alcune categorie di aeromobili, come
quelli militari, doganali e di polizia. Inoltre, quando venne siglata la Convenzione
Pan-Americana (che ricalcava la Convenzione di Parigi) che asseriva in modo
esplicito che il suo ambito di applicazione era rivolto unicamente agli aeromobili
civili, la dottrina si interrogò sull’inclusione nella trattazione della Convenzione di
Parigi degli aeromobili di Stato.66
La risoluzione n. 1055 della CINA fornì il definitivo chiarimento sull’argomento
asserendo che “[…] la Convenzione non si applica agli aeromobili militari, doganali
e di polizia”.
Si giunse, così, alla Convenzione di Chicago, che riguardava unicamente e in modo
esplicito gli aeromobili civili. L’art. 3 della Convenzione, infatti, dispone: “la
presente Convenzione è applicabile solo agli aeromobili civili e non si applica agli
aeromobili di Stato”, specificando che “gli aeromobili impiegati nei servizi militari
doganali o di polizia sono aeromobili di Stato67”.
L’art. 3 a tal proposito si rivela ambiguo in quanto non fornisce una definizione
esauriente del concetto di aeromobile di Stato e, di conseguenza, il dettato del
paragrafo b) è stato oggetto di una attenta analisi interpretativa.
Secondo parte della dottrina, l’art. 3 non può essere annoverato tra le definizioni
chiare68, ma ciò sembra non creare nessun problema interpretativo nella pratica
66 In molti articoli della Convenzione di Parigi, infatti, veniva utilizzato il termine “ogni
aeromobile”. Questa dicitura può essere ricondotta anche agli aerei non civili. Ad esempio l’art.
25: “ogni Stato contraente adotta misure per assicurare che ogni aeromobile che supera i limiti del
suo territorio […] deve seguire le regole stabilite dall’allegato D”(regole dell’aria).
67 Art. 3 lettera b) Convenzione di Chicago.
68 Cooper, tra i redattori della Convenzione di Chicago, asserisce che la definizione di aeromobili di
Stato non è sufficiente. Essa va interpretata secondo un principio di funzionalità secondo cui un
40
quotidiana, nonostante la stringatezza dell’articolo sia ampiamente riconosciuta:
infatti, ogni Stato applica questa norma secondo la propria interpretazione. Questa
situazione non è però conforme allo lo scopo della Convenzione che è quello di
essere strumento di unificazione, e, inoltre, crea un ampio campo di incertezza.
Alcuni autori hanno espresso l’opinione che il paragrafo b) dell’art. 3 non dia una
definizione di aeromobili di Stato, concludendo che gli aeromobili di Stato
includono quelli menzionati nel paragrafo b) che diventa una elencazione
esemplificativa.69
Hornik70 ritiene, invece, che il disposto del paragrafo b) possa essere letto in tali
termini: “gli aeromobili civili utilizzati in servizi militari, doganali e di polizia
devono essere considerati aeromobili di Stato”. Il paragrafo b) si rivela quindi essere
una norma che predispone le condizioni per cui un aeromobile civile debba venire
considerato come aeromobile di Stato. Inoltre, il termine “servizio” significa che
l’aeromobile in quel momento è subordinato alla disciplina militare, doganale, di
polizia e sottoposto alle relative norme. In pratica, se un aeromobile effettua tale tipo
di servizio, è chiamato aeromobile militare, doganale o di polizia, ma non è vera ad
esempio l’identità tra “aeromobili militari” e “aeromobili in servizio militare”.
Per comprendere meglio la definizione di aeromobili civili e di Stato è utile ricorrere
al significato giuridico dei termini. La parola civile, che è utilizzata al primo comma
in contrapposizione con il termine Stato, ha la stessa connotazione del termine
privato usato in antitesi al termine pubblico. La terminologia che è stata utilizzata
per la Convenzione di Chicago di fatto segue i vecchi termini nel loro significato,
che sono stati utilizzati in un’altra veste linguistica71.
Generalmente, per distinguere tra aerei civili e di Stato si utilizzano tre approcci
differenti sulla cui base la distinzione può essere effettuata. Il primo approccio
aeromobile diventa di Stato se è utilizzato in certi tipi di servizi. In tutti gli altri casi è considerato un
aereo civile. In J. HORNIK, “Article 3 of the Chicago convention”, in Air & Space Law, vol. XXVII/3
June 2002, pag. 8
69 Cfr. M. MILDE “Status of military aircraft in international air law” in Proceedings of the third
international law seminar – public international air law, 28 august 1999, pp. 28-29.
70 J. HORNIK, op. cit, pag. 3.71 Questa conclusione può essere dedotta dalla definizione data dalle note esplicative alla
Convenzione: “il termine aereo civile è stato usato come suggerito, in luogo del termine aerei privati
usato nella Convenzione di Parigi”.
41
guarda a chi è proprietario dell’aeromobile, il secondo è ispirato alle teorie
funzionali e classifica gli aeromobili in base allo scopo per cui sono utilizzati. Il
terzo approccio è una via di mezzo tra i due precedenti. L’approccio basato sulla
proprietà del mezzo sembra di facile applicazione per la sua chiarezza e trasparenza.
È anche adatto per usi internazionali perché molti Stati riconoscono due categorie di
proprietà: pubblica e privata. Perciò è relativamente facile segnare una linea tra
proprietà dello Stato e proprietà dei cittadini. Il limite di questo approccio consiste
nel fatto che il regime di un aeromobile può cambiare solo se cambia la proprietà e
solo lo Stato di origine conosce effettivamente il suo regime legale, mentre i terzi
non hanno la possibilità di esserne messi a conoscenza. Perciò lo status legale
dell’aeromobile non è sempre noto ai terzi e rimane quindi poco chiaro, causando
incertezza legale.
L’approccio funzionale distingue gli aerei in base allo scopo del loro utilizzo, cioè se
sono utilizzati per scopi civili o di Stato. Diversamente dall’approccio precedente gli
aerei classificati secondo l’approccio funzionale possono cambiare regime
cambiando missione.
Il terzo compromesso si basa sul fatto che la distinzione tra aeromobili civili e di
Stato sia fondata sulla proprietà dell’aeromobile, tenendo conto però, che gli
aeromobili di Stato coinvolti in attività commerciali inerenti al settore privato
debbano essere trattati come aeromobili civili. Queste attività commerciali sono
definite come attività in cui lo Stato non esercita i suoi poteri sovrani. Inoltre, questi
aeromobili devono effettuare tali attività su base esclusiva.
I principi su cui si basa il terzo approccio riescono ad assicurare che la
classificazione di aeromobile sia sufficientemente trasparente72.
72 Si veda a tal proposito BENTIVOGLIO, sulla nozione di aeromobile militare, in studi per Chiarelli, IV,
Milano 1974, pag. 3109; GAETA, la distinzione tra aeromobili di stato e aeromobili privati, in Riv.
Dir. Nav. 1960, I, pag. 273, A. LEFEBVRE D’OVIDIO, G. PESCATORE, L. TULLIO, manuale di diritto della
navigazione, Milano, 2004, pag. 241.
42
Nel 2001 Eurocontrol73 ha fornito dei principi da seguire per identificare gli aerei di
Stato all’interno del Cielo unico europeo. Questi principi sono stati redatti
considerando quanto stabilito dall’art. 3 lettera b) della convenzione di Chicago e nel
rispetto della sovranità di ogni Stato nel decidere quali aeromobili considerare di
Stato all’interno del proprio territorio74.
Il senso dell’inclusione del paragrafo b) nell’ambito della Convenzione, è
strettamente collegato al dettato dell’art. 4 che dispone che “ogni Stato contraente
s’impegna a non usare l’aviazione civile per scopi incompatibili con i fini della
presente Convenzione”. L’art. 4 deriva dagli scopi principali della Convenzione di
Chicago, come impedire l’abuso dell’aviazione civile per proteggere la sicurezza
nazionale, e sviluppare l’aviazione civile internazionale in modo sicuro ed
ordinato75.
Le operazioni militari, di conseguenza, sono estranee a questi obiettivi, così come
atre attività che possano mettere in pericolo la sicurezza degli altri Stati. Il paragrafo
b) è stato quindi incluso nella Convenzione, per ribadire che ogni aereo civile che
venga usato in particolar modo per scopi militari, non opera secondo gli scopi della
Convenzione, essendo ricondotto ad aeromobile di Stato ogni volta che venga
utilizzato per servizi militari, doganali e di polizia; essi saranno sottoposti al dettato
della Convenzione solo nel momento in cui essi cesseranno tali attività. Ovviamente
questa conclusione non può essere applicata in senso opposto, e cioè la Convenzione
non può essere applicata ad aeromobili di Stato che stiano operando come civili. Gli
aerei di Stato rimangono tali senza tener conto dello scopo del servizio per cui
stanno operando.
73 Eurocontrol è l’organizzazione Europea per la sicurezza della navigazione aerea. Questa
organizzazione è sia militare che civile e correntemente è composta da 37 stati. Lo scopo principale è
lo sviluppo del sistema pan europeo Air Traffic Manage (ATM). Inoltre Eurocontrol sviluppa
coordina e pianifica nel breve, medio e lungo periodo le scelte strategiche per il traffico aereo
Europeo.
74 Sono considerati aeromobili di Stato gli aeromobili registrati come militari o aeromobili civili usati
in servizi militari, aerei civili registrati come tali ma utilizzati in servizi militari, doganali e di polizia,
mentre gli aerei registrati come civili utilizzati da uno stato per scopi che non siano militari,
doganali, di polizia non sono considerati aeromobili di stato.
75 Preambolo alla convenzione di Chicago del 1944.
43
In conclusione, è possibile dire che è quasi impossibile, stando all’attuale art. 3,
determinare al cento per cento lo status legale di un aeromobile, cioè se esso sia
civile o di Stato. Nemmeno gli operatori di un aeromobile o lo Stato di registrazione
possono assicurare che l’aeromobile in proposito non venga trattato in un altro paese
come un aereo di Stato. Certamente, sarebbe più utile che lo status di un aeromobile
venisse dato e rimanesse immutevole a priori, ma la realtà è differente. Può quindi
verificarsi la situazione in cui un aeromobile, considerato civile in un Paese, venga
considerato come aereo di Stato in un altro. La decisione di questo Stato in molti
casi può essere definita come arbitraria piuttosto che discrezionale.76
3.2 Gli sconfinamenti aerei
Secondo la Convenzione di Chicago ogni Stato ha la sovranità sul territorio
aereo ad esso sovrastante. Il sorvolo non autorizzato del proprio territorio da parte di
aeromobili stranieri fuori da quanto previsto dalla Convenzione costituisce una
violazione del diritto di sovranità. Queste violazioni danno luogo a conseguenze
differenti a seconda delle circostanze in cui il sorvolo avviene. Ciò del resto, è
conforme alla tendenza del diritto internazionale moderno a valutare le attività aeree
in base alla loro natura77. Gli sconfinamenti aerei possono essere effettuati sia da
aerei civili che di Stato e possono essere intenzionali o meno. Per ciò che riguarda la
nostra trattazione andremo ad esaminare unicamente il sorvolo intenzionale e
involontario effettuato dagli aeromobili civili.
3.2.1 Sorvolo intenzionale da parte di un aereo civile.
76 J. HORNIK , op. cit., pag. 182-183.
77 Visione funzionale della sovranità aerea. Taluni esperti del funzionalismo giungono sino ad
affermare che la sovranità di uno Stato deve limitarsi a prevenire le attività aeree che possano
recargli danno (si veda M.S. MC DOUGAL e altri, Law and Public Order in space, New York, 1965).
44
Il carattere “illecito” del sorvolo può sussistere in questo caso, nonostante il
diritto di passaggio previsto dalla Convenzione di Chicago, perché tale diritto è
subordinato ad un’autorizzazione che deve essere richiesta alle autorità del paese
sorvolato. Il sorvolo non autorizzato e la rotta irregolare generalmente costituiscono
reato per le leggi penali degli Stati sorvolati78.
Naturalmente, il sorvolo intenzionale ha rilievo se viene compiuto per una finalità
proibita dalle leggi dello Stato sorvolato79.
In questo caso lo Stato territoriale, ove abbia il sospetto che le sue leggi siano state
violate, può richiedere all’aeromobile di atterrare e poi farle valere nei confronti del
personale di bordo o degli individui che si trovano sull’aeromobile.
3.2.2 Sorvolo involontario di un aeromobile civile
Si tratta dei casi più controversi di sconfinamento aereo. L’intercettazione di
questi voli dovrebbe rispettare dei principi di diritto internazionale da tempo
esistenti: nell’affare dello stretto di Corfù80 (1949), ad esempio, la Corte
internazionale di giustizia ha dichiarato che esistono “certi principi generali che tutti
gli Stati devono rispettare, in modo particolare delle considerazioni elementari di
umanità che creano obbligazioni”81. Nel corso degli ultimi 50 anni si sono verificati
diversi incidenti che meritano di essere riferiti. Nel caso dell’aereo commerciale
israeliano Constellation, sconfinato per errore in Bulgaria nel tratto della rotta tra la
Jugoslavia e la Grecia ed abbattuto da aerei da caccia bulgari (27 luglio 1955), dopo
le prime polemiche la Bulgaria ammise che l’abbattimento era stato effettuato in
78 T. BALLARINO ,S. BUSTI, op. cit, pag. 106.
79 Consegna di stupefacenti, esercizio del contrabbando, imbarco o introduzione nel Paese di persone
responsabili di violazioni delle leggi dello Stato, esercizio di un’attività di spionaggio a mezzo di
agenti non appartenenti all’organizzazione dello Stato.
80 http://www.marina.difesa.it/editoria/rivista/glossario/glossario/glossario054.htm : nel 1949 la CIG
si è espressa sulla controversia tra Albania e Gran Bretagna sulla vicenda riguardante lo Stretto di
Corfù: 49 marinai inglesi deceduti su due navi da guerra incappate in mine posizionate senza
preavviso in acque territoriali albanesi soggette al regime di transito negli stretti.
81 T. BALLARINO, S. BUSTI, op. cit., pag. 112.
45
maniera troppo precipitosa e senza che fossero state prese tutte le misure necessarie
per far ritornare l’aereo sulla sua rotta82.
Nel caso dell’aereo libico finito nel corso di una tempesta di sabbia sopra il deserto
del Sinai occupato a quell’epoca dalle forze israeliane ed abbattuto dagli israeliani
per timore che si accingesse ad effettuare una missione kamikaze, il governo
israeliano pagò più di tre milioni di dollari di indennità ma rilevò il carattere ostile
con cui si presentava l’aereo abbattuto.
Notissimi sono gli incidenti occorsi a due Boeing della Corea del sud
rispettivamente nel 1978 e nel 198383.
In modo particolare occorre ricordare l’abbattimento del boeing 747 delle linee aeree
sud coreane avvenuto il 1° settembre 1983 mentre si trovava in volo regolare da
New York a Seul: nell’incidente 269 persone persero la vita. L’intercettazione da
parte degli aerei sovietici avvenne in prossimità dell’isola di Sakhalin, quindi nello
spazio aereo sovietico dove l’aereo era penetrato già da due ore deviando
sensibilmente (500 km circa) dalla rotta che avrebbe dovuto seguire. Di questo fatto
nessuna ragione plausibile venne data: un’inchiesta del Segretario generale
82 Nell’intento di evitare la condanna da parte della Corte internazionale di giustizia presso la quale
Israele e gli altri Stati avevano intrapreso un’azione legale, la Bulgaria acconsentì a pagare
un’indennità, precisando tuttavia che lo faceva ex gratia.
83 Nel primo caso un Boeing 707 partito da Seul alla volta di Parigi lungo la rotta polare, dopo aver
fatto scalo ad Anchorage, aveva deviato di 120° verso l’Europa ed era penetrato nello spazio aereo
sovietico sorvolando per due ore una zona di primaria importanza dal punto di vista militare, dal
momento che vi si trovavano i missili balistici intercontinentali capaci di raggiungere la costa
orientale degli Stati Uniti dalle acque territoriali sovietiche. Secondo la versione data dalle autorità
sovietiche il Boeing non aveva risposto ai segnali fattigli dai caccia sovietici di scende di quota; è
certo comunque che alla fine i caccia sovietici lanciarono dei missili contro l’aereo pienamente
consapevoli che si trattasse di un aereo civile. Un razzo colpì un reattore e costrinse il pilota ad un
atterraggio di fortuna in territorio sovietico nel quale persero la vita due passeggeri. Tutti gli altri
passeggeri furono soccorsi dalle autorità sovietiche che presentarono alla Corea un conto, che non fu
mai pagato, di centomila dollari. Il pilota ed il suo secondo furono trattenuti con l’accusa di aver
violato lo spazio aereo sovietico. Soltanto in seguito a ripetuti interventi delle ambasciate americane
e giapponese essi furono rilasciati senza dover scontare la pena di tre anni prevista dalla legge
sovietica. L’intrusione venne spiegata con la vetustà età dell’apparecchio e la mancanza di strumenti
capaci di funzionare intorno alla zona polare dove le ordinarie bussole magnetiche non sono in grado
di assicurare un orientamento sufficiente.
46
dell’ICAO lo imputò a grave mancanza di attenzione di tutto l’equipaggio. La tesi
sovietica era che la deviazione aveva carattere intenzionale e finalità di spionaggio84.
3.3 L’articolo 3 bis.
L’incidente del boeing coreano portò a condanne senza precedenti da parte
della Comunità internazionale. Esso causò, inoltre, la convocazione da parte
dell’ICAO di un’assemblea straordinaria ad opera del Consiglio nell’aprile 1984.
Essa adottò un emendamento che aggiungeva alla Convenzione di Chicago l’art. 3
bis85 riguardante il divieto di uso delle armi contro gli aerei civili. Tale articolo, però,
84 Per una più dettagliata illustrazione degli abbattimenti di aerei civili vedi J. T. PHELPS II, Aerial
intrusion by civil and military aircraft in time of peace, in Air Force Law Review, 1985 pag 256 ss.
85 Art. 3 bis a) “Gli Stati contraenti riconoscono che ciascuno stato deve astenersi dal ricorrere
all’impiego delle armi contro gli aeromobili civili in volo e che, in caso di intercettazione, la vita
delle persone che si trovano a bordo degli aerei e la sicurezza degli aerei non debbono essere messi
in pericolo. Questa disposizione non deve essere interpretata come modifica in alcun senso di quelli
che sono i diritti e gli obblighi degli Stati in base alla Carta delle Nazioni Unite. b) gli Stati
contraenti riconoscono che ciascuno Stato, nell’esercizio della propria sovranità, ha il diritto di
esigere l’atterraggio, in un aeroporto designato, di un aeromobile civile che, senza avere titolo
sorvola il territorio oppure se vi sono ragionevoli motivi che inducano a pensare che esso è utilizzato
per attività incompatibili con le finalità della presente Convenzione. Esso può altresì impartire a tale
aeromobile ogni altra disposizione per far cessare la violazione. A questo scopo gli Stati contraenti
possono ricorrere a qualsiasi mezzo appropriato compatibile con i principi fondamentali del diritto
internazionale, comprese le norme applicabili della presente Convenzione, particolarmente quelle di
cui alla lettera a) del presente articolo. Ciascuno Stato contraente conviene di pubblicare i suoi
regolamenti in vigore per l’intercettazione degli aerei civili; c) tutti gli aeromobili civili sono tenuti a
rispettare un ordine impartito in conformità a quanto previsto al punto b) del presente articolo. A
questo fine, ogni Stato contraente adotta tutte le misure necessarie nelle proprie leggi o regolamenti
nazionali per rendere l’osservanza di tali ordini obbligatoria per tutti gli aeromobili registrati in detto
Stato o gestiti da un operatore che ha la sede principale della propria attività, o la sua residenza
permanente nello Stato medesimo. Ciascuno Stato contraente dovrà fare in modo che qualsiasi
violazione di tali leggi o regolamenti applicabili sia passibile di severe sanzioni e dovrà sottoporre il
caso alle proprie autorità competenti in conformità del suo diritto interno; d) ciascuno Stato
contraente prenderà misure adeguate per impedire l’impiego deliberato di qualsiasi aeromobile
civile, registrato nello Stato medesimo o gestito da un operatore che ha la sede principale delle sue
47
è entrato in vigore per gli Stati che hanno ratificato l’emendamento solo il 1 ottobre
1998. Durante le tre settimane in cui ebbe luogo l’assemblea molti delegati espressero
la convinzione che il divieto di uso di armi contro gli aerei civili fosse un principio
stabilito nel diritto consuetudinario ma che fosse necessario emendare la
Convenzione al fine di dissipare i dubbi rispetto agli abbattimenti aerei. A tal
proposito vale ricordare l’opinione espressa dal Dott. Kotaite86 il quale affermò che
“può esserci qualcuno che crede che il divieto all’uso della forza contro gli aerei civili
sia già parte del diritto internazionale e che non sia necessario codificare alcuna
norma in seno alla Convenzione di Chicago […] ma la Comunità internazionale crede
che solo la norma scritta possa rimuovere le incertezze delle norme consuetudinarie.
Essa colma il vuoto esistente nella normativa dando precisione al principio generale e
astratto, e fornisce l’applicazione pratica di cui non si era mai disposto in
precedenza”87. Una posizione controcorrente fu espressa dalla D.D.R. la quale
osservò: “Chiunque si ostini a oltrepassare il confine di un altro Stato al suolo o in
aria commette un atto illegale. Un incontrovertibile ed essenziale elemento della
sovranità dello Stato recepito dall’articolo 1 della Convenzione di Chicago è il diritto
di uno Stato a determinare una intrusione illegale nel suo spazio aereo ed a prendere
le appropriate misure al riguardo”88.
L’Unione Sovietica ed i suoi alleati assunsero, quindi, una posizione contraria
all’emendamento della Convenzione, in quanto, secondo loro, il diritto internazionale
già disponeva di strumenti adeguati per la sicurezza del volo. La posizione
dell’esponente sovietico M.A. Timofeyev fu la seguente: “Il problema di proteggere
la sovranità dall’incursioni di aerei stranieri e la prevenzione dall’uso illegale
dell’aviazione civile, sono interesse di tutti gli Stati. Una continua violazione di
attività o la residenza permanente in detto Stato, per scopi incompatibili con le finalità della presente
Convenzione. La presente disposizione non potrà incidere sull’applicazione del paragrafo a) o
costituire deroga a quanto previsto ai paragrafi b) e c) del presente articolo”.
86 Presidente del consiglio ICAO e Presidente dell’Assemblea Straordinaria del 1984.
87 A tal proposito, la Francia argomentò che l’uso della forza era proibito dai principi del diritto
internazionale ma che fosse necessario ribadire con forza tale principio in forma scritta. I delegati
britannici concordarono sul fatto che la forza armata poteva essere usata solo in casi eccezionali e
per legittima difesa.
88 Icao journal, ICAO Focus, June 1984, pagg. 14 ss. www.icao.int
48
questa, porta a creare un’atmosfera di tensione nelle relazioni internazionali e causa
un reale pericolo per la sicurezza del volo e la sicurezza della vita umana. La presente
Assemblea deve avere lo scopo di trovare misure aggiuntive al crescente livello di
sicurezza aerea al fine di prevenire la violazione della sovranità statale da parte di un
aereo civile come di prevenire l’uso illegale della suddetta violazione”. La posizione
sovietica ignora il fatto che la stragrande maggioranza degli sconfinamenti aerei è del
tutto non intenzionale e consiste nell’espressione della legittimazione di quanto
successo con il volo KAL007.
La stesura ufficiale dell’articolo 3 bis fu, quindi, l’incontro della volontà delle
maggioranza degli Stati firmatari della Convenzione e la disposizione lega non solo
quest’ultimi, ma, grazie al diritto consuetudinario, tutta la comunità internazionale89.
L’uso da parte della norma della formula ”riconoscono” si riconduce, proprio, al
riconoscimento di una situazione già esistente in conseguenza di norme generali di
diritto internazionale90.
L’art. 3 bis, innanzitutto, richiama e sviluppa certe regole che figuravano già nella
Convenzione di Chicago: ciò avviene principalmente nel comma b) dove si riconosce
che gli Stati, nell’esercizio della loro sovranità, hanno il diritto di esigere
l’atterraggio, in un aeroporto da essi indicato, di un aeromobile civile che sorvoli il
loro territorio.
Il paragrafo a) proibisce chiaramente l’uso della forza contro gli aerei civili91,
mettendo in risalto l’importanza della vita dei passeggeri e della loro sicurezza.
La norma si riferisce soltanto agli aeromobili in volo e non proibisce l’impiego della
forza ma quello delle armi, anche se l’uso della coazione che non comporta
l’impiego di armi non deve mettere in pericolo la sicurezza degli aeromobili e delle
persone a bordo.
L’articolo 3 bis distingue nettamente tra l’intercettazione “pacifica”, autorizzata, e
l’intercettazione “bellicosa”, vietata.
Infatti tutta la distinzione risiede nel senso che si dà al termine “forza”. La forza nel
senso di costrizione non suppone sistematicamente l’uso della forza armata, la forza
89 G. SULYOK, An assessment of the destruction of rogue civil aircraft under international law and
constitutional law., in www.challenge.mtaki,hu/eng/pdf/5_working_papers/5(1).pdf, Pag. 5.
90 T. BALLARINO, S. BUSTI, op. cit. pag. 116.91 Non riguarda quindi gli aeromobili di Stato come definiti dall’art 3 paragrafo b).
49
non si oppone necessariamente al diritto, se quest’ultimo ha bisogno della forza per
assicurare la sua efficacia. Di conseguenza l’impiego della forza come tale non è
vietata. E’ vietato l’uso della forza al di là di certi limiti autorizzati.
L’intercettazione è ammessa nel diritto internazionale in quanto avviene a seguito di
una violazione della sovranità territoriale di uno Stato sovrano, abuso che non può
rimanere impunito. È stato necessario trovare una soluzione ragionevole, una sorta
di compromesso che potesse contenere alla fonte il rispetto della sovranità statale e il
rispetto della vita a bordo degli aerei intercettati. Si è ritenuto che esigere
l’atterraggio di un aereo intercettato dentro un aeroporto appropriato potesse
soddisfare queste condizioni, tanto più che l’identificazione dell’aeromobile e la
ricerca delle cause del suo comportamento illecito saranno facilmente chiarite al
suolo92.
Bisogna notare che, nell’indurre all’atterraggio forzato, lo Stato può ricorrere a tutti i
mezzi appropriati necessari e proporzionati93. In altri termini, l’intercettazione di un
92 L. MONARI, Utilisation et abus de l’espace aérien international, in Annals of Air & Space Law,
McGill University, Montrèal, settembre 1996 pag 93.
93 Mentre all’intercettazione di un aereo viene, infatti, riconosciuta all’aereo intercettore la facoltà di
inseguire l’aereo intercettato al fine di condurlo all’atterraggio. Il diritto di inseguimento è una
consuetudine del diritto internazionale marittimo ed è codificato dalla Convenzione di Ginevra
sull’alto mare del 1958 all’articolo 23 poi ripreso nella Convenzione di Montego Bay all’art 111. A
tal proposito si veda A. LEFEBVRE D’OVIDIO, G. PESCATORE, L. TULLIO, op. cit., pag. 93.
Il diritto di inseguimento aereo è un diritto di tutti gli Stati sovrani di continuare l’inseguimento di
un aeromobile straniero, cominciato nello spazio aereo nazionale per un infrazione alle leggi dello
Stato, nello spazio aereo internazionale, purché questo inseguimento abbia avuto luogo subito dopo
la violazione e senza interruzione.
Il diritto d’inseguimento non può comunque comportare delle misure coercitive, come quelle
permesse nel diritto d’inseguimento marittimo, poiché l’aeromobile, supponendo che sia civile,
potrebbe essere messo gravemente in pericolo. In ragione di questo pericolo il diritto
consuetudinario internazionale ha convenuto che non sia possibile ingaggiare un aereo quando
questo abbia contravvenuto a una legge o un regolamento d’importanza minima. L’inseguimento è
infetti un’operazione rischiosa, essa necessita che il danno subito sia proporzionale all’importanza
della violazione. Nel caso in cui vi sia una risposta sproporzionata, lo Stato potrà essere citato per
danni. Queste limitazioni sono facilmente comprensibili: bisogna evitare delle interferenze alla
navigazione in ragione di minimi interessi. In qualunque caso è difficile immaginare che un
aeromobile prenda il rischio di essere intercettato per contravvenzioni a norme non “fondamentali”.
50
aeromobile civile non deve servire che a forzare l’atterraggio e non può in alcun
caso fare appello alle armi. Nell’eventualità che l’aeromobile intercettore abbia dei
motivi ragionevoli per concludere che l’aeromobile civile sia utilizzato a fini illeciti,
come lo spionaggio, è comunque vietato l’utilizzo della forza armata anche dopo il
rifiuto di ottemperare agli ordini. Infatti l’uso delle armi non è mai considerato una
risposta proporzionale all’offesa subita. In questo caso lo Stato sorvolato non può
che protestare per vie diplomatiche.
Questa argomentazione ci porta alla constatazione del fatto che il diritto
internazionale sembra qui fare caso più alla sicurezza dell’aviazione civile che alla
sicurezza militare. Al fine di limitare i rischi inerenti all’intercettazione, gli Stati
possono ispirarsi ai metodi suggeriti dal manuale ICAO concernente
l’intercettazione degli aeromobili civili94. Quest’ultimo ha un duplice obiettivo: da
una parte eliminare o ridurre la necessità di un’intercettazione, dall’altra parte
sopprimere o ridurre i rischi d’intercettazione. Il manuale propone dunque diverse
soluzioni, quali le manovre d’identificazione visuale o quelle di orientamento.
Sovente, infatti, la coordinazione tra i sistemi di comunicazione civile e militare
lascia a desiderare per diverse ragioni: il pilota civile non può riuscire a contattare le
frequenze militari o più semplicemente non comprende il linguaggio del suo
interlocutore o meglio ancora non conosce le procedure d’intercettazione utilizzate
dall’intercettore. Tutte queste ragioni posso condurre a un malinteso e sfociare in
tragedia.
Il comma c) dell’articolo 3 bis dà ulteriore forza al comma b) introducendo il
requisito che lo Stato dell’aereo intruso, si debba comportare adempiendo alla legge
dello Stato di cui la sovranità è stata violata. Inoltre viene prevista sempre da questo
articolo la necessità di emanare regolamenti e leggi ad hoc per gestire l’intrusione in
modo pacifico.
Per di più è fortemente improbabile che le autorità di uno Stato cerchino di punire così duramente
delle infrazioni minori. D’altra parte le autorità dovrebbero avere molte “buone ragioni”, bisogna
che esista un “ragionevole sospetto” concernente l’infrazione commessa. Tuttavia, il termine
“ragionevole” è vago, ed è soggetto a una interpretazione fortemente soggettiva.
94 cfr. Icao Journal, ICAO Focus, Giugno 1984.
51
Il comma d), che nasce per volere dell’Unione Sovietica, prevede la possibilità da
parte dello Stato leso di adottare misure adeguate per impedire l’impiego deliberato
dell’aviazione civile, fermo restando le tutele già previste nell’articolo medesimo.
Quando i firmatari dell’articolo 3 bis inclusero nella seconda parte del paragrafo a) la
frase “Questa disposizione non deve essere interpretata come modifica in alcun senso
di quelli che sono i diritti e gli obblighi degli Stati in base alla Carta delle Nazioni
Unite”, probabilmente richiamavano l’articolo 51 sul diritto autodifesa individuale e
collettiva, (nessuna disposizione della presente Carta pregiudica il diritto naturale di
autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo n attacco armato contro
un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di sicurezza non abbia preso
le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. […]). Ciò ha
volutamente lo scopo di eliminare al minimo la possibilità dell’uso di armi contro
aerei civili. L’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite fa riferimento al diritto
naturale della legittima difesa nel caso di una aggressione armata da parte di uno
Stato straniero. Le parole di questo articolo fanno nascere una questione: “Può un
aereo civile specialmente se usato per attacchi terroristici, causare ad uno Stato la
situazione di autodifesa e creare le basi legali per il suo abbattimento?” Questa
risposta non può trovare una semplice risposta in un sì o in un no. Prima di tutto
bisogna cercare di determinare se l’azione effettuata può qualificarsi come un’azione
armata: ai sensi dell’Articolo 51 infatti, viene riconosciuto il diritto all’ autodifesa
solo sotto questo tipo di attacco95. Applicato al domino aereo questa eccezione al
ricorso della forza si modifica, in quanto non si parla più di aggressione ma di
minaccia di aggressione. Per quanto riguarda l’aeromobile civile è difficile provare
l’ostilità come avviene invece per l’attacco armato. Quando i rappresentanti degli
Stati fondatori decisero nella primavera del 1945 alla Conferenza istitutiva delle
Nazioni Unite a San Francisco di stendere il testo dell’articolo 51 e l’incorporarono
nella Carta, di certo non immaginavano che un attacco armato al suolo potesse
avvenire con aerei civili. La Carta non definisce il concetto di attacco armato, ma
nessuna regola esclude l’applicazione dell’autodifesa tramite l’analogia a questo
nuovo scenario. La predisposizione di un attacco terroristico perpetrato tramite
l’utilizzo di aerei civili deve comunque palesare un certo livello di gravità che sia
95 G. SULYOK, op. cit., pag 7.
52
paragonabile all’attacco armato. Quest’ultimo è infatti, la forma più grave dell’uso
della forza, quindi, non tutte le misure di forza qualificate come tali prevedono
l’esercizio del diritto di autodifesa. Per esempio se le forze armate di uno Stato
sparano intenzionalmente un colpo singolo di mortaio nel territorio dei suoi vicini,
l’articolo 51 è a mala pena applicabile. Al contrario, se la sua artiglieria
sistematicamente bombarda un’abitazione dall’altra parte del confine, lo Stato
attaccato può in tutti i sensi considerarlo un attacco armato. Certi autori96 credono che
anche l’aeromobile civile impegnato in ricognizione militare possa condurre lo Stato
sorvolato in una situazione di autodifesa, benché alla luce delle richieste e delle
caratteristiche peculiari degli attacchi armati, questa visione sembri insostenibile.
Dall’altro lato, se un aeromobile cerca di distruggere uno stadio affollato o una
centrale nucleare attraverso l’impatto diretto, il fatto può raggiungere o anche
superare la gravità minima richiesta per la determinazione di un attacco armato97.
Questa asserzione è supportata dal fatto che il Consiglio di Sicurezza ha richiamato il
legittimo diritto all’autodifesa individuale o collettiva in due risoluzioni adottate in
seguito agli eventi dell’ 11 settembre 2001. E’ da notarsi che la determinazione
dell’esistenza di un attacco armato non necessiti una risoluzione del Consiglio di
Sicurezza98. E’ lasciata alla soggettiva opinione dello Stato attaccato, quindi, nel caso
si verifichi un attacco, la decisione di ricorrere alle forze di difesa anche senza
l’autorizzazione del Consiglio. L’articolo 51, tuttavia, stabilisce che l’esercizio di
questo diritto duri solo “fino a che il Consiglio di Sicurezza abbia preso le misure
necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali”. La qualificazione
come attacco armato del comportamento di un aeromobile civile usato per fini
terroristici è resa estremamente difficile dal fatto che - come nell’11 settembre 2001 -
non si può essere assolutamente certi delle reali intenzioni dei perpetratori fino
all’impatto. Se uno Stato stia fronteggiando un attacco armato o un “comune”
dirottamento lo si può determinare, in pratica, solo quando è troppo tardi e cioè
quando l’aeromobile avvicina il suo bersaglio e fa le ultime manovre.
L’abbattimento di un aeroplano con un apparente intento di commettere un attacco
96 G. SULYOK, op. cit., pag 7.
97 Cfr T. BALLARINO – S. BUSTI, op. cit. pagg. 117.
98 Risoluzioni 1368., 12 settembre 2001, un doc. s/res/ 1368 (2001) preambolo; e ris 1373., 28
settembre 2001, un doc. s/res/1373 (2001), preambolo.
53
terroristico a rispettosa distanza dal suo presunto bersaglio, perciò, inevitabilmente
porta le caratteristiche di autodifesa preventiva, che è poco conforme al punto di vista
della legge internazionale. Non dovrebbe sostanzialmente alterare la situazione anche
il caso in cui i dirottatori comunicassero le loro intenzioni via radio, da che non si può
escludere la possibilità di inganno. Comunque se un gruppo terrorista compie un
attacco, la determinazione della responsabilità come l’esistenza di un attacco armato
richiedono una complessa valutazione giuridica99.
99 G. SULYOK, op. cit. 7.
54
CONCLUSIONI
In questa tesi sono stati esaminati il diritto di sorvolo degli aeromobili civili e tutti gli
aspetti legati alla sovranità aerea di uno Stato sullo spazio ad esso sovrastante. È
emerso come sin dall’inizio del secolo scorso si sia cercato di determinare quali siano
i poteri che uno Stato può esercitare nell’atmosfera che sovrasta il suo territorio e fino
a che limite possa esercitarli. Si sono scontrate principalmente due diverse correnti di
pensiero: agli inizi della navigazione aerea la dottrina era orientata nel senso di
derivare il regime giuridico dello spazio aereo dal postulato della libertà dell’aria,
cioè dall’idea che lo spazio aereo fosse sottratto all’esercizio della sovranità degli
Stati in ogni sua parte, e quindi anche al di sopra dei loro territori. In
contrapposizione alla teoria della libertà dell’aria sorse successivamente in dottrina un
diverso orientamento, ispirato principalmente alle legislazioni adottate ed alla prassi
seguita dai vari Stati, allorché la navigazione aerea ebbe acquistato una dimensione
senza precedenti, favorita anche dalla sempre maggiore efficienza dei mezzi
impiegati. Si affermò, quindi, la teoria per cui al di sopra dei territori nazionali, il
principio della libertà dello spazio aereo soccombeva al contrario del principio della
territorialità dello spazio. Il diritto di sovranità aerea costituisce, quindi, il caposaldo
di tutta la disciplina del diritto dell’aria e in funzione di esso vengono regolati i diritti
che vengono concessi agli altri Stati. Il riconoscimento dell’esistenza della sovranità
dello Stato sullo spazio aereo ad esso sovrastante, espresso dall’articolo 1 della
Convenzione di Chicago, viene confermato direttamente e indirettamente da molti
altri articoli della Convenzione, anche quando può sembrare che venga affermato
l’opposto principio della libertà del traffico aereo. I termini in cui gli articoli sono
stati formulati hanno fatto pensare che il riconoscimento in questione non sia limitato
ai soli Stati contraenti ma sia esteso a tutti gli Stati della comunità internazionale e
che questi articoli siano puramente dichiarativi del diritto comune. La Convenzione di
Chicago riconosce per la prima volta l’esistenza delle cosiddette libertà dell’aria che
consentono alle compagnie aeree degli Stati firmatari della Convenzione di sorvolare
e atterrare per scopi non commerciali nel territorio degli altri Stati contraenti. Non si
può però parlare dell’esistenza di un principio di libertà del transito aereo al di sopra
55
del territorio posto sullo stesso piano generale del principio dell’estensione della
sovranità dello Stato sullo spazio ad esso sovrastante; anzi, la libertà di transito deve
essere considerata alla stregua di un particolare limite convenzionale all’esercizio
della propria sovranità sullo spazio aereo, che gli Stati contraenti si sono
reciprocamente imposti. L’esercizio di tale libertà è comunque notevolmente limitato
in ambito convenzionale proprio in virtù della sovranità assoluta sullo spazio aereo
sovrastante. Innanzitutto, l’esercizio di tale libertà è limitato al tempo di pace e ne
esclude gli aerei di Stato. La convenzione di Chicago, inoltre, ne esclude anche gli
aerei privati che esercitino servizi aerei regolari. Inoltre ogni Stato si riserva il diritto
di istituire zone aeree permanentemente interdette al traffico aereo sopra il proprio
territorio e di interdire temporaneamente, e in condizioni eccezionali, il sorvolo di
tutto il proprio territorio. D’altro canto, se è vero che la convenzione di Chicago pone
il linea generale all’art. 1 il principio della sovranità dello Stato sullo spazio aereo
sovrastante il proprio territorio, che, come precisa l’art. 2, è costituito anche dalle
acque territoriali e dai possedimenti che non costituiscono territorio dello Stato in
senso stretto, non può dirsi però che la convenzione in esame ponga in modo assoluto
anche il divieto di sorvolo del territorio stesso. Tale divieto può dirsi sancito in modo
tassativo esclusivamente dall’art. 3, lettera c) della Convenzione, rispetto agli
aeromobili di Stato stranieri. Ma rispetto agli aerei civili, il principio accolto è proprio
quello opposto della libertà del sorvolo. L’art. 5 pone in essere, infatti, un principio
meno restrittivo per ciò che concerne i voli non regolari che hanno la libertà di
effettuare il sorvolo in transito dei vari stati contraenti senza la necessità di permesso
preventivo, fermo restando, però il diritto dello Stato sorvolato di richiedere
l’atterraggio. Il successivo art. 6, che si riferisce agli aeromobili civili impegnati in
servizi internazionali regolari, sancisce l’obbligo del permesso speciale o di altra
autorizzazione per l’esercizio di tali sevizi nell’ambito del territorio, ma non per il
sorvolo del territorio stesso da parte degli aeromobili ad esso adibiti. La differenza di
trattamento posta in essere dai due suddetti articoli, è dovuta ad un interesse di
carattere economico che è posto alla base dell’art. 6; si tratta dell’interesse che hanno
gli Stati contraenti a conservare una sorta di monopolio o ad esercitare comunque un
controllo sui servizi aerei regolari svolgentisi nell’ambito dei loro rispettivi territori.
Tramite speciali accordi, gli Stati contraenti, inoltre, potranno esercitare le cosiddette
56
libertà commerciali riguardanti il trasporto di persone, merci e posta da uno Stato
all’altro effettuate da aeromobili impiegati in servizi regolari. Se la disciplina delle
libertà dell’aria si è rivelata piuttosto restrittiva in seno alla Convenzione, gli accordi
ad essa collegati riguardanti gli accordi di transito dei servizi aerei internazionali e di
trasporto aereo internazionale, manifestano il principio di libertà dei cieli, confluendo
in due accordi multilaterali sullo scambio di diritti (di sorvolo e di atterraggio il
primo, e di tutte e cinque le libertà il secondo). Sebbene solo l’accordo sul transito dei
servizi aerei internazionali sia stato siglato dalla maggioranza degli Stati firmatari
della Convenzione (attualmente sono 123), l’adesione a tali accordi ha fortemente
contribuito allo sviluppo dell’aviazione civile internazionale. L’accordo sul transito è
una pietra miliare del multilateralismo nei trasporti aerei. Nel corso degli anni l’ICAO
si è più volte fatta portavoce della necessità che tutti gli Stati firmatari della
Convenzione sottoscrivessero gli accordi multilaterali al fine di creare una disciplina
universale dei servizi aerei internazionali. Purtroppo, nonostante gli inviti dell’ICAO,
non pare possibile giungere ad una disciplina multilaterale degli accordi sul trasporto
aereo internazionale, dato che gli Stati contraenti si sono rivelati particolarmente ostili
a concedere liberamente parte dei diritti relativi al proprio spazio aereo ad altri Stati
senza porre eventuali limiti e restrizioni che è possibile inserire, al contrario, negli
accordi bilaterali. Questi ultimi hanno disciplinato nei rapporti tra i contraenti sia
l’accesso al mercato che la concorrenza. Il che significa sia la designazione dei vettori
aerei e delle rotte aeree, che il controllo della capacità di trasporto e delle relative
tariffe aeree. In tal modo, le basi dello sviluppo dell’aviazione civile nel dopoguerra,
lungi dall’essere costituite dalla libertà di concorrenza e dal riconoscimento
multilaterale delle libertà di traffico, come auspicato al momento della convocazione
della conferenza di Chicago del 1944, furono sostituite dal protezionismo, dal
bilateralismo e dal rigido controllo pubblico dell’attività del trasporto aereo, sia a
livello della programmazione che a quello della gestione del traffico. Un diverso
orientamento si sta verificando in questi ultimi anni nell’ambito dell’Unione Europea.
Essa dai tempi della sua costituzione non aveva mai disciplinato la normativa
riguardante i trasporti aerei civili, lasciando ai singoli Stati la possibilità di stipulare
accordi bilaterali, sia tra Stati membri che con gli Stati extracomunitari. Questo aveva
portato ad una disciplina non uniforme e frastagliata basata su un sistema di
57
monopolio in piena contraddizione con le regole di concorrenza comunitarie. Negli
anni ’90 la Comunità Europea, finalmente, inizia un processo di unificazione del
diritto dei cieli volto alla creazione di uno spazio aereo comune che coinvolga non
solo gli Stati appartenenti all’unione europea ma anche gli Stati ad essa confinanti,
come ad esempio la Svizzera e la Norvegia, l’Islanda e i paesi balcanici. Attualmente
gli Stati che fanno parte di questa area sono trentacinque e in esso ogni compagnia
aerea residente negli Stati interessati può usufruire di tutte le libertà dell’aria come se
si fosse in un'unica Nazioni. Anche nel contesto degli accordi con Stati terzi l’UE ha
stabilito che solo la Comunità possa sottoscrivere accordi con altri Stati. A tal
proposito riveste grande importanza la sentenza della Corte Europea di Giustizia del
novembre 2002 sull’accordo open skies sottoscritto da diverse Nazioni europee con
gli Stati Uniti. È Stato proprio con tale sentenza che si è stabilita l’esclusività dell’UE
a trattare accordi sui servizi aerei con Stati terzi, come peraltro avviene già in molte
altre materie. La sentenza ha portato la UE e gli Stati Uniti a rinegoziare gli open
skies agreement preesistenti in modo da creare un accordo che comporti un ampio
ventaglio di vantaggi alle compagnie aeree e ai passeggeri di entrambe le sponde
dell’Atlantico. La bozza dell’accordo, ancora sottoposta al vaglio delle autorità
nazionali, dovrebbe portare ad un ampio scambio dei servizi aerei internazionali e al
raggiungimento di un maggior numero di località. Infine è importante ricordare come
l’Unione Europea stia in questi mesi sostituendo gli accordi bilaterali stipulati dagli
Stati contraenti con Stati terzi, con accordi ad hoc stipulati direttamente con la
Comunità.
Si è cercato, infine, nel terzo capitolo, di definire il concetto di aeromobile civile
confrontando il suo significato con quello di aeromobile di Stato. La ricerca di questa
definizione è affidata al dettato dell’articolo 3 della Convenzione di Chicago. Il
disposto dell’articolo in questione, come si è visto, è risultato ambiguo in quanto non
vengono forniti elementi sufficienti per determinare quali siano gli elementi
caratterizzanti gli aeromobili di Stato e quelli civili. Si sono esposti diversi metodi di
classificazione degli aeromobili in base alla proprietà del mezzo o in base al criterio
funzionale. Si è ritenuto che il metodo di determinazione migliore sia quello
intermedio tra i due in quanto tale criterio permette di definire il concetto di
aeromobile civile o di Stato in modo sufficientemente corretto. Inoltre, si è analizzato
58
il dettato del paragrafo b) dell’articolo 3 cercando di comprenderne il disposto: esso
non si è rivelato una vera e propria definizione di aeromobile civile ma una
presunzione: gli aerei civili che sono impiegati in servizi militari, doganali o di
polizia sono considerati aeromobili di Stato. Tuttavia, i criteri di determinazione dello
status legale di un aeromobile, vista l’ambiguità dell’articolo, sono Stati lasciati alla
determinazione di ogni singolo Stato, per cui non si sarà in grado di determinare con
certezza e a priori lo status legale di un aeromobile in modo univoco e riconosciuto
da tutti gli Stati.
L’ultimo tema affrontato consiste nell’esame dell’art. 3 bis, introdotto a seguito
dell’abbattimento di un boeing coreano nel settembre del 1983. Il clamore suscitato
dall’avvenimento portò all’introduzione nella Convenzione di Chicago del suddetto
articolo che affermava per iscritto un principio già accertato nel diritto internazionale
generale: il divieto di abbattimento di un aeromobile civile in volo. Insieme a tale
divieto l’articolo 3 bis disciplina le modalità con cui operare in caso di intercettazione
di un aereo civile, nel caso esso stia compiendo azioni che violino la le leggi dello
Stato sorvolato. Questa disciplina si è resa necessaria al fine di evitare tragedie dovute
a malintesi, a diversi linguaggi tra piloti civili e militari o a diversi tipi di procedure
utilizzate dai piloti. Creando una disciplina comune, contenuta nel manuale ICAO, si
è raggiunto l’obiettivo di ridurre al minimo le intercettazioni di aerei civili e di
limitare le problematiche causate dalle intercettazioni. L’unico limite rimane quello
disposto dall’art. 51 della carta delle Nazioni Unite: la legittima difesa rimane un
caposaldo della sicurezza nazionale. Questo aspetto si è reso ancora più importante in
conseguenza degli attentati dell’11 settembre 2001, in cui vennero utilizzati aerei
civili per compiere attentati terroristici.
In conclusione, dalla trattazione è emersa l’evoluzione del diritto dell’aria che
dall’affermazione di sovranità assoluta asserita con la Convenzione di Parigi del
1919, ha riconosciuto ai vettori aerei impegnati in servizi aerei internazionali
maggiori libertà nel campo del sorvolo, nel campo dei servizi commerciali e nella
tutela della sicurezza dei passeggeri degli aeromobili civili. La tendenza manifestata
negli ultimi anni è quella di liberalizzare il settore del trasporto aereo, come ad
esempio è avvenuto in Europa: creare un unico cielo europeo è un obiettivo oramai
59
raggiungibile: la creazione di uno spazio aereo comune in cui siano riconosciute le
libertà tecniche di sorvolo e atterraggio e le libertà commerciali senza la necessità di
stipulare alcun accordo bilaterale. Il prossimo passo verso una più ampia libertà dei
cieli consisterà nell’accordo open skies di prossima conclusione tra Stati Uniti e
Unione Europea sulla liberalizzazione dei cieli tra le due sponde dell’Atlantico.
Dopo sessant’anni dalla conclusione della convenzioni di Chicago, nonostante la
strada sia ancora lunga, ci si sta avviando verso quella disciplina universale dei
servizi aerei internazionali auspicata dall’ICAO.
60
ALLEGATO 1
CONVENTION
ON INTERNATIONAL CIVIL AVIATION
Signed at Chicago,
on 7 December 1944
PREAMBLE
WHEREAS the future development of international civil aviation can greatly
help to create and preserve friendship and understanding among the nations and
peoples of the world, yet its abuse can become a threat to the general security;
WHEREAS it is desirable to avoid friction and to promote that cooperation
between nations and peoples upon which the peace of the world depends;
THEREFORE, the undersigned governments having agreed on certain
principles and arrangements in order that international civil aviation may be
developed in a safe and orderly manner and that international air transport
services may be established on the basis of equality of opportunity and operated
soundly and economically;
Have accordingly concluded this Convention to that end.
PART I
AIR NAVIGATION
CHAPTER I
GENERAL PRINCIPLES
AND APPLICATION OF THE CONVENTION
61
Article 1
Sovereignty
The contracting States recognize that every State has complete and
exclusive sovereignty over the airspace above its territory.
Article 2
Territory
For the purposes of this Convention the territory of a State shall be deemed
to be the land areas and territorial waters adjacent thereto under the sovereignty,
suzerainty, protection or mandate of such State.
Article 3
Civil and state aircraft
(a) This Convention shall be applicable only to civil aircraft, and shall not
be applicable to state aircraft.
(b) Aircraft used in military, customs and police services shall be deemed to
be state aircraft.
(c) No state aircraft of a contracting State shall fly over the territory of
another State or land thereon without authorization by special agreement or
otherwise, and in accordance with the terms thereof.
(d) The contracting States undertake, when issuing regulations for their state
aircraft, that they will have due regard for the safety of navigation of civil aircraft.
Article 3 bis
(a) The contracting States recognize that every State must refrain from
resorting to the use of weapons against civil aircraft in flight and that, in case of
interception, the lives of persons on board and the safety of aircraft must not be
endangered. This provision shall not be interpreted as modifying in any way the
rights and obligations of States set forth in the Charter of the United Nations.
62
(b) The contracting States recognize that every State, in the exercise of its
sovereignty, is entitled to require the landing at some designated airport of a civil
aircraft flying above its territory without authority or if there are reasonable
grounds to conclude that it is being used for any purpose inconsistent with the
aims of this Convention; it may also give such aircraft any other instructions to
put an end to such violations. For this purpose, the contracting States may resort
to any appropriate means consistent with relevant rules of international law,
including the relevant provisions of this Convention, specifically paragraph (a) of
this article. Each contracting State agrees to publish its regulations in force
regarding the interception of civil aircraft.
(c) Every civil aircraft shall comply with an order given in conformity
with paragraph (b) of this Article. To this end each contracting State shall
establish all necessary provisions in its national laws or regulations to make such
compliance mandatory for any civil aircraft registered in that State or operated by
an operator who has his principal place of business or permanent residence in that
State. Each contracting State shall make any violation of such applicable laws or
regulations punishable by severe penalties and shall submit the case to its
competent authorities in accordance with its laws or regulations.
(d) Each contracting State shall take appropriate measures to prohibit the
deliberate use of any civil aircraft registered in that State or operated by an
operator who has his principal place of business or permanent residence in that
State for any purpose inconsistent with the aims of this Convention. This
provision shall not affect paragraph (a) or derogate from paragraphs (b) and (c) of
this Article.
Article 4
Misuse of civil aviation
Each contracting State agrees not to use civil aviation for any purpose
inconsistent with the aims of this Convention.
63
CHAPTER II
FLIGHT OVER TERRITORY OF
CONTRACTING STATES
Article 5
Right of non-scheduled flight
Each contracting State agrees that all aircraft of the other contracting
States, being aircraft not engaged in scheduled international air services shall have
the right, subject to the observance of the terms of this Convention, to make
flights into or in transit non-stop across its territory and to make stops for non-
traffic purposes without the necessity of obtaining prior permission, and subject to
the right of the State flown over to require landing. Each contracting State
nevertheless reserves the right, for reasons of safety of flight, to require aircraft
desiring to proceed over regions which are inaccessible or without adequate air
navigation facilities to follow prescribed routes, or to obtain special permission
for such flights.
Such aircraft, if engaged in the carriage of passengers, cargo, or mail for
remuneration or hire on other than scheduled international air services, shall also,
subject to the provisions of Article 7, have the privilege of taking on or
discharging passengers, cargo, or mail, subject to the right of any State where
such embarkation or discharge takes place to impose such regulations, conditions
or limitations as it may consider desirable.
Article 6
Scheduled air services
No scheduled international air service may be operated over or into the
territory of a contracting State, except with the special permission or other
authorization of that State, and in accordance with the terms of such permission or
authorization.3
64
Article 7
Cabotage
Each contracting State shall have the right to refuse permission to the
aircraft of other contracting States to take on in its territory passengers, mail and
cargo carried for remuneration or hire and destined for another point within its
territory. Each contracting State undertakes not to enter into any arrangements
which specifically grant any such privilege on an exclusive basis to any other
State or an airline of any other State, and not to obtain any such exclusive
privilege from any other State.
Article 8
Pilotless aircraft
No aircraft capable of being flown without a pilot shall be flown without a
pilot over the territory of a contracting State without special authorization by that
State and in accordance with the terms of such authorization. Each contracting
State undertakes to insure that the flight of such aircraft without a pilot in regions
open to civil aircrarft shall be so controlled as to obviate danger to civil aircraft.
Article 9
Prohibited areas
(a) Each contracting State may, for reasons of military necessity or public
safety, restrict or prohibit uniformly the aircraft of other States from flying over
certain areas of its territory, provided that no distinction in this respect is made
between the aircraft of the State whose territory is involved, engaged in
international scheduled airline services, and the aircraft of the other contracting
States likewise engaged. Such prohibited areas shall be of reasonable extent and
location so as not to interfere unnecessarily with air navigation. Descriptions of
such prohibited areas in the territory of a contracting State, as well as any
subsequent alterations therein, shall be communicated as soon as possible to the
other contracting States and to the International Civil Aviation Organization.
65
(b) Each contracting State reserves also the right, in exceptional
circumstances or during a period of emergency, or in the interest of public safety,
and with immediate effect, temporarily to restrict or prohibit flying over the
whole or any part of its territory, on condition that such restriction or prohibition
shall be applicable without distinction of nationality to aircraft of all other States.
(c) Each contracting State, under such regulations as it may prescribe, may
require any aircraft entering the areas contemplated in subparagraphs (a) or (b)
above to effect a landing as soon as practicable thereafter at some designated
airport within its territory.
Article 10
Landing at customs airport
Except in a case where, under the terms of this Convention or a special
authorization, aircraft are permitted to cross the territory of a contracting State
without landing, every aircraft which enters the territory of a contracting State
shall, if the regulations of that State so require, land at an airport designated by
that State for the purpose of customs and other examination. On departure from
the territory of a contracting State, such aircraft shall depart from a similarly
designated customs airport. Particulars of all designated customs airports shall be
published by the State and transmitted to the International Civil Aviation
Organization established under Part II of this Convention for communication to
all other contracting States.
Article 11
Applicability of air regulations
Subject to the provisions of this Convention, the laws and regulations of a
contracting State relating to the admission to or departure from its territory of
aircraft engaged in international air navigation, or to the operation and navigation
of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft of all
contracting States without distinction as to nationality, and shall be complied with
66
by such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of
that State.
Article 12
Rules of the air
Each contracting State undertakes to adopt measures to insure that every
aircraft flying over or maneuvering within its territory and that every aircraft
carrying its nationality mark, wherever such aircraft may be, shall comply with
the rules and regulations relating to the flight and maneuver of aircraft there in
force. Each contracting State undertakes to keep its own regulations in these
respects uniform, to the greatest possible extent, with those established from time
to time under this Convention. Over the high seas, the rules in force shall be those
established under this Convention. Each contracting State undertakes to insure the
prosecution of all persons violating the regulations applicable.
Article 13
Entry and clearance regulations
The laws and regulations of a contracting State as to the admission to or
departure from its territory of passengers, crew or cargo of aircraft, such as
regulations relating to entry, clearance, immigration, passports, customs and
quarantine shall be complied with by or on behalf of such passengers, crew or
cargo upon entrance into or departure from, or while within the territory of that
State.
Article 14
Prevention of spread of disease
Each contracting State agrees to take effective measures to prevent the
spread by means of air navigation of cholera, typhus (epidemic), smallpox, yellow
fever, plague, and such other communicable diseases as the contracting States
shall from time to time decide to designate, and to that end contracting States will
keep in close consultation with the agencies concerned with international
67
regulations relating to sanitary measures applicable to aircraft. Such consultation
shall be without prejudice to the application of any existing international
convention on this subject to which the contracting States may be parties.
Article 15
Airport and similar charges
Every airport in a contracting State which is open to public use by its
national aircraft shall likewise, subject to the provisions of Article 68, be open
under uniform conditions to the aircraft of all the other contracting States. The
like uniform conditions shall apply to the use, by aircraft of every contracting
State, of all air navigation facilities, including radio and meteorological services,
which may be provided for public use for the safety and expedition of air
navigation.
Any charges that may be imposed or permitted to be imposed by a
contracting State for the use of such airports and air navigation facilities by the
aircraft of any other contracting State shall not be higher,
(a) As to aircraft not engaged in scheduled international air services, than
those that would be paid by its national aircraft of the same class engaged in
similar operations, and
(b) As to aircraft engaged in scheduled international air services, than
those that would be paid by its national aircraft engaged in similar international
air services.
All such charges shall be published and communicated to the International
Civil Aviation Organization, provided that, upon representation by an interested
contracting State, the charges imposed for the use of airports and other facilities
shall be subject to review by the Council, which shall report and make
recommendations thereon for the consideration of the State or States concerned.
No fees, dues or other charges shall be imposed by any contracting State in
68
respect solely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of
any aircraft of a contracting State or persons or property thereon.
Article 16
Search of aircraft
The appropriate authorities of each of the contracting States shall have the
right, without unreasonable delay, to search aircraft of the other contracting States
on landing or departure, and to inspect the certificates and other documents
prescribed by this Convention.
CHAPTER III
NATIONALITY OF AIRCRAFT
Article 17
Nationality of aircraft
Aircraft have the nationality of the State in which they are registered.
Article 18
Dual registration
An aircraft cannot be validly registered in more than one State, but its
registration may be changed from one State to another.
Article 19
National laws governing registration
The registration or transfer of registration of aircraft in any contracting
State shall be made in accordance with its laws and regulations.
Article 20
Display of marks
Every aircraft engaged in international air navigation shall bear its
appropriate nationality and registration marks.
69
Article 21
Report of registrations
Each contracting State undertakes to supply to any other contracting State
or to the International Civil Aviation Organization, on demand, information
concerning the registration and ownership of any particular aircraft registered in
that State. In addition, each contracting State shall furnish reports to the
International Civil Aviation Organization, under such regulations as the latter may
prescribe, giving such pertinent data as can be made available concerning the
ownership and control of aircraft registered in that State and habitually engaged in
international air navigation. The data thus obtained by the International Civil
Aviation Organization shall be made available by it on request to the other
contracting States.
CHAPTER IV
MEASURES TO FACILITATE
AIR NAVIGATION
Article 22
Facilitation of formalities
Each contracting State agrees to adopt all practicable measures, through
the issuance of special regulations or otherwise, to facilitate and expedite
navigation by aircraft between the territories of contracting States, and to prevent
unnecessary delays to aircraft, crews, passengers and cargo, especially in the
administration of the laws relating to immigration, quarantine, customs and
clearance.
Article 23
Customs and immigration procedures
Each contracting State undertakes, so far as it may find practicable, to
establish customs and immigration procedures affecting international air
navigation in accordance with the practices which may be established or
70
recommended from time to time, pursuant to this Convention. Nothing in this
Convention shall be construed as preventing the establishment of customs-free
airports.
Article 24
Customs duty
(a) Aircraft on a flight to, from, or across the territory of another
contracting State shall be admitted temporarily free of duty, subject to the
customs regulations of the State. Fuel, lubricating oils, spare parts, regular
equipment and aircraft stores on board an aircraft of a contracting State, on arrival
in the territory of another contracting State and retained on board on leaving the
territory of that State shall be exempt from customs duty, inspection fees or
similar national or local duties and charges. This exemption shall not apply to any
quantities or articles unloaded, except in accordance with the customs regulations
of the State, which may require that they shall be kept under customs supervision.
(b) Spare parts and equipment imported into the territory of a contracting
State for incorporation in or use on an aircraft of another contracting State
engaged in international air navigation shall be admitted free of customs duty,
subject to compliance with the regulations of the State concerned, which may
provide that the articles shall be kept under customs supervision and control.
Article 25
Aircraft in distress
Each contracting State undertakes to provide such measures of assistance
to aircraft in distress in its territory as it may find practicable, and to permit,
subject to control by its own authorities, the owners of the aircraft or authorities
of the State in which the aircraft is registered to provide such measures of
assistance as may be necessitated by the circumstances. Each contracting State,
when undertaking search for missing aircraft, will collaborate in coordinated
measures which may be recommended from time to time pursuant to this
Convention.
71
Article 26
Investigation of accidents
In the event of an accident to an aircraft of a contracting State occurring in
the territory of another contracting State, and involving death or serious injury, or
indicating serious technical defect in the aircraft or air navigation facilities, the
State in which the accident occurs will institute an inquiry into the circumstances
of the accident, in accordance, so far as its laws permit, with the procedure which
may be recommended by the International Civil Aviation Organization. The State
in which the aircraft is registered shall be given the opportunity to appoint
observers to be present at the inquiry and the State holding the inquiry shall
communicate the report and findings in the matter to that State.
Article 27
Exemption from seizure on patent claims
(a) While engaged in international air navigation, any authorized entry of
aircraft of a contracting State into the territory of another contracting State or
authorized transit across the territory of such State with or without landings shall
not entail any seizure or detention of the aircraft or any claim against the owner or
operator thereof or any other interference therewith by or on behalf of such State
or any person therein, on the ground that the construction, mechanism, parts,
accessories or operation of the aircraft is an infringement of any patent, design, or
model duly granted or registered in the State whose territory is entered by the
aircraft, it being agreed that no deposit of security in connection with the
foregoing exemption from seizure or detention of the aircraft shall in any case be
required in the State entered by such aircraft.
(b) The provisions of paragraph (a) of this Article shall also be applicable
to the storage of spare parts and spare equipment for the aircraft and the right to
use and install the same in the repair of an aircraft of a contracting State in the
territory of any other contracting State, provided that any patented part or
equipment so stored shall not be sold or distributed internally in or exported
commercially from the contracting State entered by the aircraft.
72
(c) The benefits of this Article shall apply only to such States, parties to
this Convention, as either (1) are parties to the International Convention for the
Protection of Industrial Property and to any amendments thereof; or (2) have
enacted patent laws which recognize and give adequate protection to inventions
made by the nationals of the other States parties to this Convention.
Article 28
Air navigation facilities and standard systems
Each contracting State undertakes, so far as it may find practicable, to:
(a) Provide, in its territory, airports, radio services, meteorological
services and other air navigation facilities to facilitate international air navigation,
in accordance with the standards and practices recommended or established from
time to time, pursuant to this Convention;
(b) Adopt and put into operation the appropriate standard systems of
communications procedure, codes, markings, signals, lighting and other
operational practices and rules which may be recommended or established from
time to time, pursuant to this Convention;
(c) Collaborate in international measures to secure the publication of
aeronautical maps and charts in accordance with standards which may be
recommended or established from time to time, pursuant to this Convention.
CHAPTER V
CONDITIONS TO BE FULFILLED
WITH RESPECT TO AIRCRAFT
Article 29
Documents carried in aircraft
Every aircraft of a contracting State, engaged in international navigation,
shall carry the following documents in conformity with the conditions prescribed
in this Convention:
73
(a) Its certificate of registration;
(b) Its certificate of airworthiness;
(c) The appropriate licenses for each member of the crew;
(d) Its journey log book;
(e) If it is equipped with radio apparatus, the aircraft radio station license;
(f) If it carries passengers, a list of their names and places of embarkation
and destination;
(g) If it carries cargo, a manifest and detailed declarations of the cargo.
Article 30
Aircraft radio equipment
(a) Aircraft of each contracting State may, in or over the territory of other
contracting States, carry radio transmitting apparatus only if a license to install
and operate such apparatus has been issued by the appropriate authorities of the
State in which the aircraft is registered. The use of radio transmitting apparatus in
the territory of the contracting State whose territory is flown over shall be in
accordance with the regulations prescribed by that State.
(b) Radio transmitting apparatus may be used only by members of the
flight crew who are provided with a special license for the purpose, issued by the
appropriate authorities of the State in which the aircraft is registered.
Article 31
Certificates of airworthiness
Every aircraft engaged in international navigation shall be provided with a
certificate of airworthiness issued or rendered valid by the State in which it is
registered.
74
Article 32
Licenses of personnel
(a) The pilot of every aircraft and the other members of the operating crew
of every aircraft engaged in international navigation shall be provided with
certificates of competency and licenses issued or rendered valid by the State in
which the aircraft is registered.
(b) Each contracting State reserves the right to refuse to recognize, for the
purpose of flight above its own territory, certificates of competency and licenses
granted to any of its nationals by another contracting State.
Article 33
Recognition of certificates and licenses
Certificates of airworthiness and certificates of competency and licenses
issued or rendered valid by the contracting State in which the aircraft is registered,
shall be recognized as valid by the other contracting States, provided that the
requirements under which such certificates or licenses were issued or rendered
valid are equal to or above the minimum standards which may be established
from time to time pursuant to this Convention.
Article 34
Journey log books
There shall be maintained in respect of every aircraft engaged in
international navigation a journey log book in which shall be entered particulars
of the aircraft, its crew and of each journey, in such form as may be prescribed
from time to time pursuant to this Convention.
Article 35
Cargo restrictions
(a) No munitions of war or implements of war may be carried in or above
the territory of a State in aircraft engaged in international navigation, except by
75
permission of such State. Each State shall determine by regulations what
constitutes munitions of war or implements of war for the purposes of this Article,
giving due consideration, for the purposes of uniformity, to such
recommendations as the International Civil Aviation Organization may from time
to time make.
(b) Each contracting State reserves the right, for reasons of public order
and safety, to regulate or prohibit the carriage in or above its territory of articles
other than those enumerated in paragraph (a): provided that no distinction is made
in this respect between its national aircraft engaged in international navigation
and the aircraft of the other States so engaged; and provided further that no
restriction shall be imposed which may interfere with the carriage and use on
aircraft of apparatus necessary for the operation or navigation of the aircraft or the
safety of the personnel or passengers.
Article 36
Photographic apparatus
Each contracting State may prohibit or regulate the use of photographic
apparatus in aircraft over its territory.
CHAPTER VI
INTERNATIONAL STANDARDS AND RECOMMENDED PRACTICES
Article 37
Adoption of international standards and procedures
Each contracting State undertakes to collaborate in securing the highest
practicable degree of uniformity in regulations, standards, procedures, and
organization in relation to aircraft, personnel, airways and auxiliary services in all
matters in which such uniformity will facilitate and improve air navigation.
To this end the International Civil Aviation Organization shall adopt and
amend from time to time, as may be necessary, international standards and
recommended practices and procedures dealing with:
76
(a) Communications systems and air navigation aids, including ground
marking;
(b) Characteristics of airports and landing areas;
(c) Rules of the air and air traffic control practices;
(d) Licensing of operating and mechanical personnel;
(e) Airworthiness of aircraft;
(f) Registration and identification of aircraft;
(g) Collection and exchange of meteorological information;
(h) Log books;
(i) Aeronautical maps and charts;
(j) Customs and immigration procedures;
(k) Aircraft in distress and investigation of accidents;
and such other matters concerned with the safety, regularity, and
efficiency of air navigation as may from time to time appear appropriate.
Article 38
Departures from international standards and procedures
Any State which finds it impracticable to comply in all respects with any
such international standard or procedure, or to bring its own regulations or
practices into full accord with any international standard or procedure after
amendment of the latter, or which deems it necessary to adopt regulations or
practices differing in any particular respect from those established by an
international standard, shall give immediate notification to the International Civil
Aviation Organization of the differences between its own practice and that
77
established by the international standard. In the case of amendments to
international standards, any State which does not make the appropriate
amendments to its own regulations or practices shall give notice to the Council
within sixty days of the adoption of the amendment to the international standard,
or indicate the action which it proposes to take. In any such case, the Council
shall make immediate notification to all other states of the difference which exists
between one or more features of an international standard and the corresponding
national practice of that State.
Article 39
Endorsement of certificates and licenses
(a) Any aircraft or part thereof with respect to which there exists an
international standard of airworthiness or performance, and which failed in any
respect to satisfy that standard at the time of its certification, shall have endorsed
on or attached to its airworthiness certificate a complete enumeration of the
details in respect of which it so failed.
(b) Any person holding a license who does not satisfy in full the
conditions laid down in the international standard relating to the class of license
or certificate which he holds shall have endorsed on or attached to his license a
complete enumeration of the particulars in which he does not satisfy such
conditions.
Article 40
Validity of endorsed certificates and licenses
No aircraft or personnel having certificates or licenses so endorsed shall
participate in international navigation, except with the permission of the State or
States whose territory is entered. The registration or use of any such aircraft, or of
any certificated aircraft part, in any State other than that in which it was originally
certificated shall be at the discretion of the State into which the aircraft or part is
imported.
78
Article 41
Recognition of existing standards of airworthiness
The provisions of this Chapter shall not apply to aircraft and aircraft
equipment of types of which the prototype is submitted to the appropriate national
authorities for certification prior to a date three years after the date of adoption of
an international standard of airworthiness for such equipment.
Article 42
Recognition of existing standards of competency of personnel
The provisions of this Chapter shall not apply to personnel whose licenses
are originally issued prior to a date one year after initial adoption of an
international standard of qualification for such personnel; but they shall in any
case apply to all personnel whose licenses remain valid five years after the date of
adoption of such standard.
PART II
THE INTERNATIONAL CIVIL
AVIATION ORGANIZATION
CHAPTER VII
THE ORGANIZATION
Article 43
Name and composition
An organization to be named the International Civil Aviation Organization
is formed by the Convention. It is made up of an Assembly, a Council, and such
other bodies as may be necessary.
Article 44
Objectives
79
The aims and objectives of the Organization are to develop the principles
and techniques of international air navigation and to foster the planning and
development of international air transport so as to:
(a) Insure the safe and orderly growth of international civil aviation
throughout the world;
(b) Encourage the arts of aircraft design and operation for peaceful
purposes;
(c) Encourage the development of airways, airports, and air navigation
facilities for international civil aviation;
(d) Meet the needs of the peoples of the world for safe, regular, efficient
and economical air transport;
(e) Prevent economic waste caused by unreasonable competition;
(f) Insure that the rights of contracting States are fully respected and that
every contracting State has a fair opportunity to operate international airlines;
(g) Avoid discrimination between contracting States;
(h) Promote safety of flight in international air navigation;
(i) Promote generally the development of all aspects of international civil
aeronautics.
Article 45
Permanent seat
The permanent seat of the Organization shall be at such place as shall be
determined at the final meeting of the Interim Assembly of the Provisional
International Civil Aviation Organization set up by the Interim Agreement on
International Civil Aviation signed at Chicago on December 7, 1944. The seat
may be temporarily transferred elsewhere by decision of the Council.
80
[The permanent seat of the Organization shall be at such place as shall be
determined at the final meeting of the Interim Assembly of the Provisional
International Civil Aviation Organization set up by the Interim Agreement on
International Civil Aviation signed at Chicago on December 7, 1944. The seat
may be temporarily transferred elsewhere by decision of the Council, and
otherwise than temporarily by decision of the Assembly, such decision to be taken
by the number of votes specified by the Assembly. The number of votes so
specified will not be less than three-fifths of the total number of contracting
States.]4
Article 46
First meeting of Assembly
The first meeting of the Assembly shall be summoned by the Interim
Council of the above-mentioned Provisional Organization as soon as the
Convention has come into force, to meet at a time and place to be decided by the
Interim Council.
Article 47
Legal capacity
The Organization shall enjoy in the territory of each contracting State such
legal capacity as may be necessary for the performance of its functions. Full
juridical personality shall be granted wherever compatible with the constitution
and laws of the State concerned.
CHAPTER VIII
THE ASSEMBLY
Article 48
Meetings of Assembly and voting
(a) The Assembly shall meet annually and shall be convened by the
Council at a suitable time and place. Extraordinary meetings of the Assembly may
81
be held at any time upon the call of the Council or at the request of any ten
contracting States addressed to the Secretary General.
[(a) The Assembly shall meet not less than once in three years and shall be
convened by the Council at a suitable time and place. Extraordinary meetings of
the Assembly may be held at any time upon the call of the Council or at the
request of any ten contracting States addressed to the Secretary General.]5
[(a) The Assembly shall meet not less than once in three years and shall be
convened by the Council at a suitable time and place. Extraordinary meeting of
the Assembly may be held at any time upon the call of the Council or at the
request of not less than one-fifth of the total number of contracting States
addressed to the Secretary General.]6
(b) All contracting States shall have an equal right to be represented at the
meetings of the Assembly and each contracting State shall be entitled to one vote.
Delegates representing contracting States may be assisted by technical advisers
who may participate in the meetings but shall have no vote.
(c) A majority of the contracting States is required to constitute a quorum
for the meetings of the Assembly. Unless otherwise provided in this Convention,
decisions of the Assembly shall be taken by a majority of the votes cast.
Article 49
Powers and duties of Assembly
The powers and duties of the Assembly shall be to:
(a) Elect at each meeting its President and other officers;
(b) Elect the contracting State to be represented on the Council, in
accordance with the provisions of Chapter IX;
(c) Examine and take appropriate action on the reports of the Council and
decide on any matter referred to it by the Council;
82
(d) Determine its own rules of procedure and establish such subsidiary
commissions as it may consider to be necessary or desirable;
(e) Vote an annual budget and determine the financial arrangements of the
Organization, in accordance with the provisions of Chapter XII;
[(e) Vote annual budgets and determine the financial arrangements of the
Organization, in accordance with the provisions of Chapter XII;]7
(f) Review expenditures and approve the accounts of the Organization;
(g) Refer, at its discretion, to the Council, to subsidiary commissions, or to
any other body any matter within its sphere of action;
(h) Delegate to the Council the powers and authority necessary or
desirable for the discharge of the duties of the Organization and revoke or modify
the delegations of authority at any time;
(i) Carry out the appropriate provisions of Chapter XIII;
(j) Consider proposals for the modification or amendment of the
provisions of this Convention and, if it approves of the proposals, recommend
them to the contracting States in accordance with the provisions of Chapter XXI;
(k) Deal with any matter within the sphere of action of the Organization
not specifically assigned to the Council.
CHAPTER IX
THE COUNCIL
Article 50
Composition and election of Council
(a) The Council shall be a permanent body responsible to the Assembly. It
shall be composed of twenty-one contracting States elected by the Assembly. An
election shall be held at the first meeting of the Assembly and thereafter every
83
three years, and the members of the Council so elected shall hold office until the
next following election.
[(a) The Council shall be a permanent body responsible to the Assembly. It
shall be composed of twenty-seven contracting States elected by the Assembly.
An election shall be held at the first meeting of the Assembly and thereafter every
three years, and the members of the Council so elected shall hold office until the
next following election.]
[(a) The Council shall be a permanent body responsible to the Assembly.
It shall be composed of thirty contracting States elected by the Assembly. An
election shall be held at the first meeting of the Assembly and thereafter every
three years, and the members of the Council so elected shall hold office until the
next following election.]
[(a) The Council shall be a permanent body responsible to the Assembly. It
shall be composed of thirty-three contracting States elected by the Assembly. An
election shall be held at the first meeting of the Assembly and thereafter every
three years, and the members of the Council so elected shall hold office until the
next following election.]
[(a) The Council shall be a permanent body responsible to the Assembly.
It shall be composed of thirty-six contracting States elected by the Assembly. An
election shall be held at the first meeting of the Assembly and thereafter every
three years, and the members of the Council so elected shall hold office until the
next following election.]
(b) In electing the members of the Council, the Assembly shall give
adequate representation to (1) the States of chief importance in air transport; (2)
the States not otherwise included which make the largest contribution to the
provision of facilities for international civil air navigation; and (3) the States not
otherwise included whose designation will insure that all the major geographic
areas of the world are represented on the Council. Any vacancy on the Council
shall be filled by the Assembly as soon as possible; any contracting State so
84
elected to the Council shall hold office for the unexpired portion of its
predecessor's term of office.
(c) No representative of a contracting State on the Council shall be
actively associated with the operation of an international air service or financially
interested in such a service.
Article 51
President of Council
The Council shall elect its President for a term of three years. He may be
reelected. He shall have no vote. The Council shall elect from among its members
one or more Vice Presidents who shall retain their right to vote when serving as
acting President. The President need not be selected from among the
representatives of the members of the Council but, if a representative is elected,
his seat shall be deemed vacant and it shall be filled by the State which he
represented. The duties of the President shall be to:
(a) Convene meetings of the Council, the Air Transport Committee, and
the Air Navigation Commission;
(b) Serve as representative of the Council; and
(c) Carry out on behalf of the Council the functions which the Council
assigns to him.
Article 52
Voting in Council
Decisions by the Council shall require approval by a majority of its
members. The Council may delegate authority with respect to any particular
matter to a committee of its members. Decisions of any committee of the Council
may be appealed to the Council by any interested contracting State.
85
Article 53
Participation without a vote
Any contracting State may participate, without a vote, in the consideration
by the Council and by its committees and commissions of any question which
especially affects its interests. No member of the Council shall vote in the
consideration by the Council of a dispute to which it is a party.
Article 54
Mandatory functions of Council
The Council shall:
(a) Submit annual reports to the Assembly;
(b) Carry out the directions of the Assembly and discharge the duties and
obligations which are laid on it by this Convention;
(c) Determine its organization and rules of procedure;
(d) Appoint and define the duties of an Air Transport Committee, which
shall be chosen from among the representatives of the members of the Council,
and which shall be responsible to it;
(e) Establish an Air Navigation Commission, in accordance with the
provisions of Chapter X;
(f) Administer the finances of the Organization in accordance with the
provisions of Chapters XII and XV;
(g) Determine the emoluments of the President of the Council;
(h) Appoint a chief executive officer who shall be called the Secretary
General, and make provision for the appointment of such other personnel as may
be necessary, in accordance with the provisions of Chapter XI;
86
(i) Request, collect, examine and publish information relating to the
advancement of air navigation and the operation of international air services,
including information about the costs of operation and particulars of subsidies
paid to airlines from public funds;
(j) Report to contracting States any infraction of this Convention, as well
as any failure to carry out recommendations or determinations of the Council;
(k) Report to the Assembly any infraction of this Convention where a
contracting State has failed to take appropriate action within a reasonable time
after notice of the infraction;
(l) Adopt, in accordance with the provisions of Chapter VI of this
Convention, international standards and recommended practices; for convenience,
designate them as Annexes to this Convention; and notify all contracting States of
the action taken;
(m) Consider recommendations of the Air Navigation Commission for
amendment of the Annexes and take action in accordance with the provisions of
Chapter XX;
(n) Consider any matter relating to the Convention which any contracting
State refers to it.
Article 55
Permissive functions of Council
The Council may:
(a) Where appropriate and as experience may show to be desirable, create
subordinate air transport commissions on a regional or other basis and define
groups of states or airlines with or through which it may deal to facilitate the
carrying out of the aims of this Convention;
87
(b) Delegate to the Air Navigation Commission duties additional to those
set forth in the Convention and revoke or modify such delegations of authority at
any time;
(c) Conduct research into all aspects of air transport and air navigation
which are of international importance, communicate the results of its research to
the contracting States, and facilitate the exchange of information between
contracting States on air transport and air navigation matters;
(d) Study any matters affecting the organization and operation of
international air transport, including the international ownership and operation of
international air services on trunk routes, and submit to the Assembly plans in
relation thereto;
(e) Investigate, at the request of any contracting State, any situation which
may appear to present avoidable obstacles to the development of international air
navigation; and, after such investigation, issue such reports as may appear to it
desirable.
CHAPTER X
THE AIR NAVIGATION COMMISSION
Article 56
Nomination and appointment of Commission
The Air Navigation Commission shall be composed of twelve members
appointed by the Council from among persons nominated by contracting States.
These persons shall have suitable qualifications and experience in the science and
practice of aeronautics. The Council shall request all contracting States to submit
nominations. The President of the Air Navigation Commission shall be appointed
by the Council.
[The Air Navigation Commission shall be composed of fifteen members
appointed by the Council from among persons nominated by contracting States.
These persons shall have suitable qualifications and experience in the science and
88
practice of aeronautics. The Council shall request all contracting States to submit
nominations. The President of the Air Navigation Commission shall be appointed
by the Council.]
[The Air Navigation Commission shall be composed of nineteen members
appointed by the Council from among persons nominated by contracting States.
These persons shall have suitable qualifications and experience in the science and
practice of aeronautics. The Council shall request all contracting States to submit
nominations. The President of the Air Navigation Commission shall be appointed
by the Council.]
Article 57
Duties of Commission
The Air Navigation Commission shall:
(a) Consider, and recommend to the Council for adoption, modifications
of the Annexes to this Convention;
(b) Establish technical subcommissions on which any contracting State
may be represented, if it so desires;
(c) Advise the Council concerning the collection and communication to
the contracting States of all information which it considers necessary and useful
for the advancement of air navigation.
CHAPTER XI
PERSONNEL
Article 58
Appointment of personnel
Subject to any rules laid down by the Assembly and to the provisions of
this Convention, the Council shall determine the method of appointment and of
termination of appointment, the training, and the salaries, allowances, and
89
conditions of service of the Secretary General and other personnel of the
Organization, and may employ or make use of the services of nationals of any
contracting State.
Article 59
International character of personnel
The President of the Council, the Secretary General, and other personnel
shall not seek or receive instructions in regard to the discharge of their
responsibilities from any authority external to the Organization. Each contracting
State undertakes fully to respect the international character of the responsibilities
of the personnel and not to seek to influence any of its nationals in the discharge
of their responsibilities.
Article 60
Immunities and privileges of personnel
Each contracting State undertakes, so far as possible under its
constitutional procedure, to accord to the President of the Council, the Secretary
General, and the other personnel of the Organization, the immunities and
privileges which are accorded to corresponding personnel of other public
international organizations. If a general international agreement on the immunities
and privileges of international civil servants is arrived at, the immunities and
privileges accorded to the President, the Secretary General, and the other
personnel of the Organization shall be the immunities and privileges accorded
under that general international agreement.
CHAPTER XII
FINANCE
Article 61
Budget and apportionment of expenses
The Council shall submit to the Assembly an annual budget, annual
statements of accounts and estimates of all receipts and expenditures. The
90
Assembly shall vote the budget with whatever modification it sees fit to prescribe,
and, with the exception of assessments under Chapter XV to States consenting
thereto, shall apportion the expenses of the Organization among the contracting
States on the basis which it shall from time to time determine.
[The Council shall submit to the Assembly annual budgets, annual
statements of accounts and estimates of all receipts and expenditures. the
Assembly shall vote the budgets with whatever modification it sees fit to
prescribe and with the exception of assessments under Chapter XV to States
consenting thereto, shall apportion the expenses of the Organization among the
contracting States on the basis which it shall from time to time determine.]
Article 62
Suspension of voting power
The Assembly may suspend the voting power in the Assembly and in the
Council of any contracting State that fails to discharge within a reasonable period
its financial obligations to the Organization.
Article 63
Expenses of delegations and other representatives
Each contracting State shall bear the expenses of its own delegation to the
Assembly and the remuneration, travel, and other expenses of any person whom it
appoints to serve on the Council, and of its nominees or representatives on any
subsidiary committees or commissions of the Organization.
CHAPTER XIII
OTHER INTERNATIONAL ARRANGEMENTS
Article 64
Security arrangements
The Organization may, with respect to air matters within its competence
directly affecting world security, by vote of the Assembly enter into appropriate
91
arrangements with any general organization set up by the nations of the world to
preserve peace.
Article 65
Arrangements with other international bodies
The Council, on behalf of the Organization, may enter into agreements
with other international bodies for the maintenance of common services and for
common arrangements concerning personnel and, with the approval of the
Assembly, may enter into such other arrangements as may facilitate the work of
the Organization.
Article 66
Functions relating to other agreements
(a) The Organization shall also carry out the functions placed upon it by
the International Air Services Transit Agreement and by the International Air
Transport Agreement drawn up at Chicago on December 7, 1944, in accordance
with the terms and conditions therein set forth.
(b) Members of the Assembly and the Council who have not accepted the
International Air Services Transit Agreement or the International Air Transport
Agreement drawn up at Chicago on December 7, 1944 shall not have the right to
vote on any questions referred to the Assembly or Council under the provisions of
the relevant Agreement.
PART III
INTERNATIONAL AIR TRANSPORT
CHAPTER XIV
INFORMATION AND REPORTS
Article 67
File reports with Council
92
Each contracting State undertakes that its international airlines shall, in
accordance with requirements laid down by the Council, file with the Council
traffic reports, cost statistics and financial statements showing among other things
all receipts and the sources thereof.
CHAPTER XV
AIRPORTS AND OTHER AIR NAVIGATION FACILITIES
Article 68
Designation of routes and airports
Each contracting State may, subject to the provisions of this Convention,
designate the route to be followed within its territory by any international air
service and the airports which any such service may use.
Article 69
Improvement of air navigation facilities
If the Council is of the opinion that the airports or other air navigation
facilities, including radio and meteorological services, of a contracting State are
not reasonably adequate for the safe, regular, efficient, and economical operation
of international air services, present or contemplated, the Council shall consult
with the State directly concerned, and other States affected, with a view to finding
means by which the situation may be remedied, and may make recommendations
for that purpose. No contracting State shall be guilty of an infraction of this
Convention if it fails to carry out these recommendations.
Article 70
Financing of air navigation facilities
A contracting State, in the circumstances arising under the provisions of
Article 69, may conclude an arrangement with the Council for giving effect to
such recommendations. The State may elect to bear all of the costs involved in
any such arrangement. If the State does not so elect, the Council may agree, at the
request of the State, to provide for all or a portion of the costs.
93
Article 71
Provision and maintenance of facilities by Council
If a contracting State so requests, the Council may agree to provide, man,
maintain, and administer any or all of the airports and other air navigation
facilities, including radio and meteorological services, required in its territory for
the safe, regular, efficient and economical operation of the international air
services of the other contracting States, and may specify just and reasonable
charges for the use of the facilities provided.
Article 72
Acquisition or use of land
Where land is needed for facilities financed in whole or in part by the
Council at the request of a contracting State, that State shall either provide the
land itself, retaining title if it wishes, or facilitate the use of the land by the
Council on just and reasonable terms and in accordance with the laws of the State
concerned.
Article 73
Expenditure and assessment of funds
Within the limit of the funds which may be made available to it by the
Assembly under Chapter XII, the Council may make current expenditures for the
purposes of this Chapter from the general funds of the Organization. The Council
shall assess the capital funds required for the purposes of this Chapter in
previously agreed proportions over a reasonable period of time to the contracting
States consenting thereto whose airlines use the facilities. The Council may also
assess to States that consent any working funds that are required.
Article 74
Technical assistance and utilization of revenues
When the Council, at the request of a contracting State, advances funds or
provides airports or other facilities in whole or in part, the arrangement may
94
provide, with the consent of that State, for technical assistance in the supervision
and operation of the airports and other facilities, and for the payment, from the
revenues derived from the operation of the airports and other facilities, of the
operating expenses of the airports and the other facilities, and of interest and
amortization charges.
Article 75
Taking over of facilities from Council
A contracting State may at any time discharge any obligation into which it
has entered under Article 70, and take over airports and other facilities which the
Council has provided in its territory pursuant to the provisions of Articles 71 and
72, by paying to the Council an amount which in the opinion of the Council is
reasonable in the circumstances. If the State considers that the amount fixed by
the Council is unreasonable it may appeal to the Assembly against the decision of
the Council and the Assembly may confirm or amend the decision of the Council.
Article 76
Return of funds
Funds obtained by the Council through reimbursement under Article 75
and from receipts of interest and amortization payments under Article 74 shall, in
the case of advances originally financed by States under Article 73, be returned to
the States which were originally assessed in the proportion of their assessments,
as determined by the Council.
CHAPTER XVI
JOINT OPERATING ORGANIZATIONS
AND POOLED SERVICES
Article 77
Joint operating organizations permitted
Nothing in this Convention shall prevent two or more contracting States
from constituting joint air transport operating organizations or international
95
operating agencies and from pooling their air services on any routes or in any
regions, but such organizations or agencies and such pooled services shall be
subject to all the provisions of this Convention, including those relating to the
registration of agreements with the Council. The Council shall determine in what
manner the provisions of this Convention relating to nationality of aircraft shall
apply to aircraft operated by international operating agencies.
Article 78
Function of Council
The Council may suggest to contracting States concerned that they form
joint organizations to operate air services on any routes or in any regions.
Article 79
Participation in operating organizations
A State may participate in joint operating organizations or in pooling
arrangements, either through its government or through an airline company or
companies designated by its government. The companies may, at the sole
discretion of the State concerned, be state-owned or partly state-owned or
privately owned.
PART IV
FINAL PROVISIONS
CHAPTER XVII
OTHER AERONAUTICAL
AGREEMENTS AND ARRANGEMENTS
Article 80
Paris and Habana Conventions
Each contracting State undertakes, immediately upon the coming into
force of this Convention, to give notice of denunciation of the Convention relating
to the Regulation of Aerial Navigation signed at Paris on October 13, 1919 or the
96
Convention on Commercial Aviation signed at Habana on February 20, 1928, if it
is a party to either. As between contracting States, this Convention supersedes the
Conventions of Paris and Habana previously referred to.
Article 81
Registration of existing agreements
All aeronautical agreements which are in existence on the coming into
force of this Convention, and which are between a contracting State and any other
State or between an airline of a contracting State and any other State or the airline
of any other State, shall be forthwith registered with the Council.
Article 82
Abrogation of inconsistent arrangements
The contracting States accept this Convention as abrogating all obligations
and understandings between them which are inconsistent with its terms, and
undertake not to enter into any such obligations and understandings. A contracting
State which, before becoming a member of the Organization has undertaken any
obligations toward a non-contracting State or a national of a contracting State or
of a non-contracting State inconsistent with the terms of this Convention, shall
take immediate steps to procure its release from the obligations. If an airline of
any contracting State has entered into any such inconsistent obligations, the State
of which it is a national shall use its best efforts to secure their termination
forthwith and shall in any event cause them to be terminated as soon as such
action can lawfully be taken after the coming into force of this Convention.
Article 8315
Registration of new arrangements
Subject to the provisions of the preceding Article, any contracting State
may make arrangements not inconsistent with the provisions of this Convention.
Any such arrangement shall be forthwith registered with the Council, which shall
make it public as soon as possible.
97
Article 83 bis
Transfer of certain functions and duties
(a) Notwithstanding the provisions of Articles 12, 30, 31 and 32(a), when
an aircraft registered in a contracting State is operated pursuant to an agreement
for the lease, charter or interchange of the aircraft or any similar arrangement by
an operator who has his principal place of business or, if he has no such place of
business, his permanent residence in another contracting State, the State of
registry may, by agreement with such other State, transfer to it all or part of its
functions and duties as State of registry in respect of that aircraft under Articles
12, 30, 31 and 32(a). The State of registry shall be relieved of responsibility in
respect of the functions and duties transferred.
(b) The transfer shall not have effect in respect of other contracting States
before either the agreement between States in which it is embodied has been
registered with the Council and made public pursuant to Article 83 or the
existence and scope of the agreement have been directly communicated to the
authorities of the other contracting State or States concerned by a State party to
the agreement.
(c) The provisions of paragraphs (a) and (b) above shall also be applicable
to cases covered by Article 77.
CHAPTER XVIII
DISPUTES AND DEFAULT
Article 84
Settlement of disputes
If any disagreement between two or more contracting States relating to the
interpretation or application of this Convention and its Annexes cannot be settled
by negotiation, it shall, on the application of any State concerned in the
disagreement, be decided by the Council. No member of the Council shall vote in
the consideration by the Council of any dispute to which it is a party. Any
98
contracting State may, subject to Article 85, appeal from the decision of the
Council to an ad hoc arbitral tribunal agreed upon with the other parties to the
dispute or to the Permanent Court of International Justice. Any such appeal shall
be notified to the Council within sixty days of receipt of notification of the
decision of the Council.
Article 85
Arbitration procedure
If any contracting State party to a dispute in which the decision of the
Council is under appeal has not accepted the Statute of the Permanent Court of
International Justice and the contracting States parties to the dispute cannot agree
on the choice of the arbitral tribunal, each of the contracting States parties to the
dispute shall name a single arbitrator who shall name an umpire. If either
contracting State party to the dispute fails to name an arbitrator within a period of
three months from the date of the appeal, an arbitrator shall be named on behalf of
that State by the President of the Council from a list of qualified and available
persons maintained by the Council. If, within thirty days, the arbitrators cannot
agree on an umpire, the President of the Council shall designate an umpire from
the list previously referred to. The arbitrators and the umpire shall then jointly
constitute an arbitral tribunal. Any arbitral tribunal established under this or the
preceding Article shall settle its own procedure and give its decisions by majority
vote, provided that the Council may determine procedural questions in the event
of any delay which in the opinion of the Council is excessive.
Article 86
Appeals
Unless the Council decides otherwise any decision by the Council on
whether an international airline is operating in conformity with the provisions of
this Convention shall remain in effect unless reversed on appeal. On any other
matter, decisions of the Council shall, if appealed from, be suspended until the
appeal is decided. The decisions of the Permanent Court of International Justice
and of an arbitral tribunal shall be final and binding.
99
Article 87
Penalty for non-conformity of airline
Each contracting State undertakes not to allow the operation of an airline
of a contracting State through the airspace above its territory if the Council has
decided that the airline concerned is not conforming to a final decision rendered
in accordance with the previous Article.
Article 88
Penalty for non-conformity by State
The Assembly shall suspend the voting power in the Assembly and in the
Council of any contracting State that is found in default under the provisions of
this Chapter.
CHAPTER XIX
WAR
Article 89
War and emergency conditions
In case of war, the provisions of this Convention shall not affect the
freedom of action of any of the contracting States affected, whether as
belligerents or as neutrals. The same principle shall apply in the case of any
contracting State which declares a state of national emergency and notifies the
fact to the Council.
CHAPTER XX
ANNEXES
Article 90
Adoption and amendment of Annexes
(a) The adoption by the Council of the Annexes described in Article 54,
subparagraph (l), shall require the vote of two-thirds of the Council at a meeting
100
called for that purpose and shall then be submitted by the Council to each
contracting State. Any such Annex or any amendment of an Annex shall become
effective within three months after its submission to the contracting States or at
the end of such longer period of time as the Council may prescribe, unless in the
meantime a majority of the contracting States register their disapproval with the
Council.
(b) The Council shall immediately notify all contracting States of the
coming into force of any Annex or amendment thereto.
CHAPTER XXI
RATIFICATIONS, ADHERENCES,
AMENDMENTS, AND DENUNCIATIONS
Article 91
Ratification of Convention
(a) This Convention shall be subject to ratification by the signatory States.
The instruments of ratification shall be deposited in the archives of the
Government of the United States of America, which shall give notice of the date
of the deposit to each of the signatory and adhering States.
(b) As soon as this Convention has been ratified or adhered to by twenty-
six States it shall come into force between them on the thirtieth day after deposit
of the twenty-sixth instrument. It shall come into force for each State ratifying
thereafter on the thirtieth day after the deposit of its instrument of ratification.
(c) It shall be the duty of the Government of the United States of America
to notify the government of each of the signatory and adhering States of the date
on which this Convention comes into force.
Article 92
Adherence to Convention
101
(a) This Convention shall be open for adherence by members of the United
Nations and States associated with them, and States which remained neutral
during the present world conflict.
(b) Adherence shall be effected by a notification addressed to the
Government of the United States of America and shall take effect as from the
thirtieth day from the receipt of the notification by the Government of the United
States of America, which shall notify all the contracting States.
Article 93
Admission of other States
States other than those provided for in Articles 91 and 92 (a) may, subject
to approval by any general international organization set up by the nations of the
world to preserve peace, be admitted to participation in this Convention by means
of a four-fifths vote of the Assembly and on such conditions as the Assembly may
prescribe: provided that in each case the assent of any State invaded or attacked
during the present war by the State seeking admission shall be necessary.
Article 93 bis
(a) Notwithstanding the provisions of Articles 91, 92 and 93 above:
(1) A State whose government the General Assembly of the United
Nations has recommended be debarred from membership in international
agencies established by or brought into relationship with the United Nations shall
automatically cease to be a member of the International Civil Aviation
Organization;
(2) A State which has been expelled from membership in the United
Nations shall automatically cease to be a member of the International Civil
Aviation Organization unless the General Assembly of the United Nations
attaches to its act of expulsion a recommendation to the contrary.
102
(b) A State which ceases to be a member of the International Civil
Aviation Organization as a result of the provisions of paragraph (a) above may,
after approval by the General Assembly of the United Nations, be readmitted to
the International Civil Aviation Organization upon application and upon approval
by a majority of the Council.
(c) Members of the Organization which are suspended from the exercise
of the rights and privileges of membership in the United Nations shall, upon the
request of the latter, be suspended from the rights and privileges of membership in
this Organization.
Article 94
Amendment of Convention
(a) Any proposed amendment to this Convention must be approved by a
two-thirds vote of the Assembly and shall then come into force in respect of
States which have ratified such amendment when ratified by the number of
contracting States specified by the Assembly. The number so specified shall not
be less than two-thirds of the total number of contracting States.
(b) If in its opinion the amendment is of such a nature as to justify this
course, the Assembly in its resolution recommending adoption may provide that
any State which has not ratified within a specified period after the amendment has
come into force shall thereupon cease to be a member of the Organization and a
party to the Convention.
Article 95
Denunciation of Convention
(a) Any contracting State may give notice of denunciation of this
Convention three years after its coming into effect by notification addressed to the
Government of the United States of America, which shall at once inform each of
the contracting States.
103
(b) Denunciation shall take effect one year from the date of the receipt of
the notification and shall operate only as regards the State effecting the
denunciation.
CHAPTER XXII
DEFINITIONS
Article 96
For the purpose of this Convention the expression:
(a) “Air service” means any scheduled air service performed by aircraft
for the public transport of passengers, mail or cargo.
(b) “International air service” means an air service which passes through
the air space over the territory of more than one State.
(c) “Airline” means any air transport enterprise offering or operating an
international air service.
(d) “Stop for non-traffic purposes” means a landing for any purpose other
than taking on or discharging passengers, cargo or mail.
SIGNATURE OF CONVENTION
In WITNESS WHEREOF, the undersigned plenipotentiaries, having been
duly authorized, sign this Convention on behalf of their respective governments
on the dates appearing opposite their signatures.
DONE at Chicago the seventh day of December 1944, in the English
language. A text drawn up in the English, French, and Spanish languages, each of
which shall be of equal authenticity, shall be opened for signature at Washington,
D.C. Both texts shall be deposited in the archives of the Government of the
United States of America, and certified copies shall be transmitted by that
Government to the govenments of all the States which may sign or adhere to this
Convention.
104
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