Deliberazione n. 73/2007/G
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione regionale del controllo
per l’Emilia-Romagna
composta dai Magistrati
dr. Mario Donno Presidente
dr. Carlo Coscioni Consigliere
dr.ssa Rosa Fruguglietti Lomastro Consigliere
dr.ssa Maria Teresa D’Urso Referendario (relatore)
*****
VISTO l’art.100, comma 2, della Costituzione,
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con
R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti approvato con deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni
riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, successivamente
modificato con deliberazione delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003;
VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo
unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni;
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VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3;
VISTO l’art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di
revisione degli enti locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti relazioni apposite in ordine ai bilanci preventivi e ai
rendiconti degli enti;
VISTE le linee-guida predisposte dalla Corte dei conti per la
redazione delle relazioni sui bilanci preventivi 2007, approvate dalla
Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 2/AUT/2007 del 19 marzo
2007;
CONSIDERATO che dette linee-guida ed i questionari relativi ai
bilanci preventivi 2007 sono stati trasmessi ai Sindaci, ai Presidenti delle
Amministrazioni provinciali ed agli Organi di revisione economico-
finanziaria degli enti locali interessati con lettere presidenziali di questa
Sezione regionale di controllo prot. n. 886/Linee Guida/Com. e Prot. n.
887/ Linee Guida /Prov. del 16 aprile 2007;
PRESA visione della relazione inoltrata a questa Sezione regionale
di Controllo della Corte dei Conti predisposta dall’ organo di revisione del
Comune di CATTOLICA (RN);
CONSIDERATE le richieste di chiarimenti istruttori e le risposte
dell’Ente locale e dell’organo di revisione del 15 ottobre 2007 prot. 18442,
19 ottobre 2007 prot. 18606, 30 ottobre 2007 prot. 19493 e 8 novembre
2007 prot. 20125, nonché la documentazione allegata alle medesime ;
VISTA l’ordinanza presidenziale n. 25 del 18 ottobre 2007 con la
quale è stata convocata la Sezione per la Camera di consiglio il 30
ottobre 2007 e l’ordinanza presidenziale n. 26 del 30 ottobre 2007. con la
quale è la Camera di consiglio,già fissata, è stata differita, per esigenze
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istruttorie;
VISTA l’ordinanza presidenziale n. 31 del 30 ottobre 2007 con la
quale è stata convocata la Sezione per la Camera di consiglio il 15
novembre 2007;
UDITO nella Camera di Consiglio del 15 novembre 2007 il
magistrato relatore referendario Maria Teresa D’urso;
FATTO
Dalla relazione dell’organo di revisione è risultato che è stato
previsto nel bilancio preventivo 2007 del Comune di Cattolica uno
stanziamento per il finanziamento di debiti fuori bilancio, riconosciuti ai
sensi dell’art. 194, lett. B) del Tuel, per un importo pari ad euro
1.151.716,43.
L’ Ente ha trasmesso, su richiesta della Sezione, la deliberazione n.
29 del 19.04.2007, avente ad oggetto “Fondazione Regina Maris: parziale
copertura del disavanzo di amministrazione – Riconoscimento del debito
fuori bilancio ex art. 194, lett. B), del D. Lgs. 267/2000”, in cui il
Consiglio Comunale di Cattolica ha così deliberato:
“….Richiamati i seguenti allegati documenti:
- relazione del Presidente del Consiglio di Amministrazione
della Fondazione Regina Maris,….. dalla quale emergono
le ragioni del disavanzo generato nel corso degli anni
dalla gestione, nonché l’impossibilità della fondazione
stessa a provvedere al ripiano dei debiti contratti;
- parere dell’avv. ……………( legale esterno all’Ente ), dal
quale emerge tra l’altro la riconducibilità del caso di
specie all’ipotesi di cui alla lett. B) dell’art. 194 del D.
Lgs. 267/2000;
4
Visto l’art. 194 del D. Lgs. 267/2000 “riconoscimento di legittimità
di debiti fuori bilancio” che al comma 1, lett. B) prevede che con
deliberazione consiliare gli enti locali riconoscono la legittimità dei
debiti fuori bilancio derivanti da “….copertura di disavanzi di
consorzi, aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi
derivanti da statuto convenzione o atti costitutivi, purchè sia
rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed
il disavanzo derivi da fatti di gestione”;….
..Visto il referto del Collegio dei Revisori;….
………DELIBERA
1. di riconoscere, ai sensi dell’art. 194, lett. B) del D. Lgs.
267/2000 e per le motivazioni meglio esplicitate nelle
premesse, la legittimità del debito fuori bilancio derivante
dalla parziale copertura del disavanzo di amministrazione
della Fondazione Regina Maris, maturato negli anni dal 1998
al 200, come emerge dai bilanci economici e stato
patrimoniale agli atti depositati, con particolare riferimento
all’importo di euro 1.150.000,00, cifra necessaria per
concludere la transazione con la cassa di risparmio in
Bologna S.P.A. (CARISBO), i cui contenuti principali
richiamati nelle premesse, sono indicati nell’allegata
comunicazione pervenuta dalla stessa CARISBO in data
29.03.2007 prot. N. 4978;
A seguito di ulteriori richieste di chiarimenti, tutte prontamente
ottemperate, il Comune di Cattolica ha inviato copiosa documentazione e
chiarimenti.
In sintesi vengono, qui di seguito, riportate le complesse vicende
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gestionali succedutesi negli anni.
In data 16 ottobre 1997 la Conferenza dei Sindaci della
Provincia di Rimini e la consulta Provinciale per la Sanità, a seguito
dell’approvazione del nuovo “Piano attuativo Locale” per la Sanità1, e
delle proposte tecniche formulate dall’Azienda U.S.L. di Rimini e dal
comune di Cattolica, si faceva promotrice della stipula di un accordo di
programma tra la Regione Emilia Romagna, l’azienda U.S.L. di Rimini
ed il comune di Cattolica, funzionale ad un progetto di
“sperimentazione gestionale”2, ai sensi dell’art. 9 bis del D. Lgs.
1 Il documento di “Rimodulazione della rete ospedaliera nell’A.U.S.L. di Rimini” prevedeva, in
un ottica di razionalizzazione dell’offerta ospedaliera, una riduzione dei posti letto
dell’Ospedale Cervesi di Cattolica, il rafforzamento delle caratteristiche di presidio
ospedaliero di base ed il mantenimento della funzione di pronto intervento.
2 L’istituto della sperimentazione gestionale in materia sanitaria, introdotto dall’articolo 4,
comma 6, della legge 30.12.1991 n. 412, poi modificato dall’articolo 9 bis del D. Lgs.
30.12.1992 n. 502, che nel testo in vigore al momento dell’accordo di programma così
disponeva “ Sperimentazioni Gestionali. 1. Le sperimentazioni gestionali previste dall’art. 4,
comma 6, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 sono attuate attraverso convenzioni con
organismi pubblici e privati per lo svolgimento in forma integrata sia di opere che di servizi,
motivando le ragioni di convenienza, di miglioramento della qualità dell’assistenza e gli
elementi di garanzia che supportano le convenzioni medesime. A tal fine la Regione può dar
vita a società miste a capitale pubblico o privato. In sede di prima attuazione, la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome individua nove
aziende unità sanitarie locali e/o ospedaliere , equamente ripartite nelle circoscrizioni nelle
circoscrizioni del Nord, Centro e Sud Italia, in cui effettuare le predette sperimentazioni. La
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome verifica
annualmente i risultati conseguiti sia sul piano economico che su quello della qualità dei
servizi. Al termine del primo triennio di sperimentazione, sulla base dei risultati conseguiti, il
Governo e le Regioni adottano i provvedimenti conseguenti.”.
La Regione Emilia Romagna ha provveduto a dotarsi di una specifica disciplina in
materia con l’articolo 51 della Legge Regionale n. 20.12.1994 n. 50 che, nel testo in vigore
al momento dell’accordo di programma, prevedeva quanto segue: “Partecipazioni gestionali.
Nell’ambito di quanto previsto dall’art. 9 bis del D. Lgs. 502/92 e successive modificazioni la
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30.12.1992 n. 502 e dell’art. 51 della L. R. 20.12.1994 n. 50, da
attuare mediante l’affidamento ad una fondazione , costituenda dal
comune di Cattolica, la gestione delle strutture sanitarie esistenti
nell’ambito del territorio comunale (Ospedale Cervesi), nonché del
compito di realizzare e gestire nuove strutture socio sanitarie (R.S.A.)
ad integrazione del servizio ospedaliero.
Tale fondazione, riconosciuta con decreto n. 233 del 9.6.1998
del Presidente della regione Emilia Romagna ai sensi dell’articolo 12
del Codice Civile, acquistava personalità giuridica.
Quindi, la fondazione “Regina Maris” stipulava, in data 13 agosto
1998, con l’azienda AUSL di Rimini un contratto di affitto novennale di
un ramo della stessa azienda AUSL di Rimini, denominato “Ospedale
Cervesi” di Cattolica; a titolo di corrispettivo si obbligava al pagamento
di un importo annuo di 150 milioni di lire, a garantire lo svolgimento di
alcune delle attività previste dal “Piano attuativo locale” sanitario in
regime di accreditamento e di convenzionamento, ed a realizzare una
serie di interventi di straordinaria manutenzione e di ristrutturazione
della struttura ospedaliera. La gestione sanitaria veniva affidata dalla
fondazione, con un contratto a titolo oneroso, all’Istituto San Raffaele
di Milano.
Giunta regionale, sentita l’Agenzia sanitaria regionale di cui all’articolo 39, può
autorizzare ed approvare specifici progetti di sperimentazione gestionale presentati dalle
Aziende, autorizzando, nel contempo, la eventuale costituzione o partecipazione delle
Aziende o società di capitali, fondazioni o consorzi, se ed in quanto previste e funzionali al
progetto gestionale approvato. 2. A tali società possono partecipare gli enti locali, soggetti
privati, nei limiti e con le modalità disciplinate dalla presente legge. 3. La costituzione o
partecipazione a società è consentita a condizione che, sulla base di uno specifico piano
economico, sia dimostrata la convenienza economica e la migliore qualità dei servizi. 4.Al
termine degli specifici progetti di cui al comma 1, a seguito di verifica della necessità di
mantenimento delle attività sviluppate, su autorizzazione regionale , le società costituite
possono essere mantenute a regime…”.
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Nel breve periodo di due anni, la Fondazione, per finanziare
l’attività di ristrutturazione dell’ “ospedale Cervesi”, accumulava
ingenti perdite e richiedeva più interventi al Comune di Cattolica,
affinché quest’ultimo prestasse garanzie fideiussorie a garanzia dei
finanziamenti richiesti ad Istituti di credito privati.
In particolare, con riferimento al debito che qui interessa, con
deliberazione del Consiglio comunale n. 40 del 29.06.2001 il Comune
di Cattolica, “..ritenuto che la fondazione potesse essere intesa quale
azienda..” deliberava di prestare, ai sensi dell’articolo 207 del TUEL,
garanzia fideiussoria a favore della Fondazione “Regina Maris” per euro
3.098.741,39, fideiussione poi accesa con l’Istituto di credito Cassa di
risparmio in Bologna S.P.A. (CARISBO), con clausola “a prima
richiesta”.
La sperimentazione gestionale veniva dichiarata conclusa al 30
giugno 2003 con un protocollo d’intesa con cui le parti, Fondazione
“Regina Maris”, Comune di Cattolica, Regione Emilia Romagna, AUSL
di Rimini e la conferenza sanitaria territoriale, si impegnavano a
risolvere consensualmente la convenzione novennale di cui sopra, al
fine di consentire il reintegro del ramo di azienda nell’ambito
dell’AUSL.
Infine, il 27.05.2006 veniva notificato decreto ingiuntivo con
clausola di provvisoria esecuzione al comune di Cattolica, quale
condebitore in solido in relazione al debito della fondazione “Regina
Maris”, per euro 1.569.395,98, oltre interessi di mora, spese,
competenze ed onorari di giudizio.
Il comune di Cattolica deliberava di proporre opposizione
avverso il citato decreto ingiuntivo, chiedendone la revoca, tra l’altro,
per nullità della fideiussione, concessa in violazione dell’ art. 207
TUEL; richiedeva, altresì, la sospensione della provvisoria esecuzione,
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richiesta che il Tribunale di Bologna rigettava sulla base dell’
esistenza del “periculum in mora” per la realizzabilità del credito da
parte dell’Istituto bancario.
Nelle more del giudizio di merito, il comune di Cattolica addiveniva
al riconoscimento del debito di cui trattasi e, successivamente, alla
stipula di un contratto di transazione con la CARISBO e la fondazione
“Regina Maris”.
Questi i fatti.
Venendo alla contestazione mossa da in sede istruttoria circa la
violazione dell’elencazione tassativa dell’articolo 194, lett. B, TUEL,
che non prevede la riconoscibilità, da parte dei Comuni, di debiti di
persone giuridiche private, quali le Fondazioni, l’Ente ed il Collegio dei
Revisori, ricostruendo nella comunicazione del 8 novembre 2007 le
vicende costitutive e gestionali della Fondazione medesima, hanno così
concluso: “… Si ritiene, in definitiva, che la funzionalità della costituita
fondazione rispetto al progetto di sperimentazione gestionale
approvato degli Enti competenti in materia sanitaria pervada e connoti
la natura stessa di tale organismo, attraendola nell’ambito della sfera
pubblicistica, con ciò giustificando ed anzi imponendo il successivo
intervento ripianatore del Comune” .
Il Magistrato istruttore non ha ritenuto tali argomentazioni
sufficienti a superare la contestazione formulata, per cui il Presidente,
con propria ordinanza, ha convocato l’odierna Camera di consiglio.
DIRITTO
Ai sensi delle disposizioni introdotte dalla legge 23 dicembre 2006
n. 266 (art.1, commi 166 e seguenti), gli organi di revisione degli enti
locali devono trasmettere alla Corte dei Conti apposite relazioni sui bilanci
preventivi e rendiconti degli enti stessi; le Sezioni regionali di controllo
della Corte, qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione
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finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di
stabilità interno, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da
parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive.
Le pronunce rese dalle Sezioni regionali di Controllo ai sensi della
citata legge finanziaria 2006, ispirate alla natura collaborativa dell’attività
esercitata, così come ampiamente delineata dalla nota sentenza della
Corte costituzionale n. 29 del 27 gennaio 1995, tendono a sollecitare
provvedimenti di autocorrezione degli Enti interessati rispetto ai
comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o al mancato
rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, rilevati anche
sulla base dell’esame delle relazioni predisposte dagli organi di revisione
economico-finanziaria degli Enti locali.
Deve, altresì, rappresentarsi che il Comune di Cattolica è stato
oggetto di verifica contabile amministrativa, eseguita (dal 24.10.2005 al
11.11.2005) dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento
della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza -
del 22.03.2006 Prot. N. 43920.
E’ agli atti una comunicazione dello stesso Ispettorato del
6.3.2007 , dalla quale si rileva che “.. in relazione alla problematica
connessa alla costituzione della Fondazione “Regina Maris”, sulla quale
codesto Comune ha confermato la legittimità dei propri atti, si prende atto
che è tuttora pendente una vertenza innanzi alla Magistratura
Contabile...”.
La Sezione, pertanto, pur prendendo atto dell’esistenza, presso Procura
regionale della Corte dei conti per l’Emilia Romagna, di una vertenza
avente ad oggetto la legittimità della costituzione della Fondazione
“Regina Maris” non ritiene che con la presente pronuncia, emessa ai sensi
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dell’articolo 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2006 n. 266, e tesa a
verificare gli equilibri di bilancio e la sana gestione finanziaria dell’Ente,
possa sussistere il rischio di interferenza con le altre funzioni intestate
alla Corte.
Oggetto della presente deliberazione è costituito dalla disamina
della legittimità del riconoscimento di debito operato dal Consiglio
comunale di Cattolica con la deliberazione n. 29 del 19.04.2007, sopra
riportata.
E’ appena il caso di premettere che l’articolo 194 del T.U.E.L. indica
le ipotesi in cui gli Enti locali possono riconoscere la legittimità dei cd.
“debiti fuori bilancio”, elencando una serie di fattispecie eterogenee,
accomunate esclusivamente dalla circostanza di rappresentare
obbligazioni dell’Ente sorte senza il rispetto delle regole giuridiche
contabili .
La competenza ad operare il riconoscimento è affidata dal
legislatore all’organo consiliare, che deve, non solo, ricondurre al “sistema
bilancio” l’obbligazione sorta in modo, per così dire, patologico,
vagliandone la legittimità, ma, soprattutto, verificare che il riconoscimento
non pregiudichi gli equilibri del bilancio dell’Ente ed, ove ciò si verifichi,
approntare tutti gli strumenti a difesa.
La ratio della norma, che contiene una elencazione tassativa di
debiti riconoscibili, deve individuarsi nel principio dell’obbligo di copertura
finanziaria nei procedimenti di spesa, posto a garanzia degli equilibri di
bilancio, principio affermato, prima ancora che dagli articoli 191 e 193 del
T.U.E.L., dall’articolo 81, 4 comma , della Carta costituzionale.
In particolare, l’articolo 194 lettera b) TUEL prevede la
riconoscibilità per gli enti locali di debiti fuori bilancio derivanti da
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copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di
istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti
costitutivi, purchè sia rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio, di cui
all’art. 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione.
L’inequivoco dato letterale , da un canto, ed il carattere tassativo
ed inderogabile della norma in esame, dall’altro, consentono di rilevare,
prima facie, la non riconoscibilità del debito di cui trattasi, in quanto
debito di una persona giuridica privata non prevista dall’art. 194, lett.b,
TUEL.
Tuttavia, l’Ente sostiene che la riconducibilità del caso di specie
all’ipotesi di cui alla lett. B) dell’art. 194 TUEL sarebbe giustificata dalla
funzionalità della fondazione, che, per tale natura, avrebbe mutato
natura rientrando nella sfera pubblicistica,”.. con ciò giustificando ed anzi
imponendo il successivo intervento ripianatore del Comune..”.
Tale affermazione non è, a giudizio di questo Collegio, condivisibile.
In primo luogo,con riferimento all’iter procedimentale seguito
(ricostruito in base alla copiosa documentazione prodotta) deve escludersi
che il comune di Cattolica, con la costituzione della fondazione “Regina
Maris”, abbia inteso creare un ente di diversa natura rispetto alla figura
giuridica normativamente prevista dagli artt. 14 e ss. del codice civile.
Dalla delibera del Consiglio Comunale n. 78 del 24.11.1997, con
cui è stata approvata la costituzione della fondazione in oggetto ed il
relativo statuto, emerge con chiarezza un espresso richiamo al potere del
Comune che “… nell’esercizio della sua capacità negoziale può
legittimamente promuovere e costituire una fondazione che persegua uno
scopo di pubblica utilità”.
Al contrario, la fondazione di cui trattasi è stata, ed è una
. 11
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fondazione nel senso proprio del termine, tant’è che, negli anni, tutte le
modifiche all’atto costitutivo sono state apportate in conformità a quanto
prescritto per le persone giuridiche private dal Codice Civile, e,
contestualmente al riconoscimento del debito fuori bilancio, il Comune di
Cattolica ha deliberato “.. di proporre istanza alla regione Emilia Romagna
ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 10/2/2000 n. 361, affinché l’ente
competente accerti, ai sensi dell’art. 27 del Codice Civile l’avvenuto
raggiungimento dello scopo della fondazione Regina Maris e pertanto la
sussistenza di una causa di estinzione della stessa…”.
Nè può fondatamente ritenersi che si sia verificata una
trasformazione in senso proprio.
Come è noto, il concetto di trasformazione della persona giuridica,
ampiamente disciplinato in materia societaria, è previsto anche per
l’istituto della fondazione.
In tale ambito, la trasformazione, da inquadrarsi nel più generale
principio di conservazione della persona giuridica, significa continuazione
dell’Ente con uno scopo diverso, ma analogo, rispetto a quello inizialmente
previsto nel negozio di costituzione e deve essere determinato con
provvedimento formale dell’autorità governativa per le sole ipotesi in cui
lo scopo è esaurito, o divenuto impossibile o di scarsa utilità o il
patrimonio è divenuto insufficiente. Il D. Lgs. n. 6/2003 ha, poi,
introdotto, con l’articolo 2500 octies Cod. Civ., l’ipotesi di trasformazione
cd. eterogenea, che consente anche alle fondazioni di trasformarsi in
società di capitali , attraverso, però, la modifica dell’atto costitutivo
dell’Ente ed il mutamento dello scopo, così optando per una veste
giuridica radicalmente differente rispetto a quella originariamente
prevista.
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Nemmeno appare sostenibile, nel caso di specie, una sorta di
tacita trasformazione della fondazione in ente strumentale del Comune
(azienda speciale o istituzione), così come esplicitamente indicato nel
parere giuridico richiesto dal comune di Cattolica ad un legale esterno
all’Ente e richiamato nelle premesse della già riportata delibera di
riconoscimento come elemento fondante per la legittimità della
riconoscibilità ( pag. 1: “…in sostanza non è difficile argomentare che nel
modulo organizzativo Regione- Comune – AUSL – la Fondazione (per
quanto attiene alla gestione dell’Ospedale Cervese) è sostanzialmente
assimilabile ad una Azienda..”; pag. 3 : “…La fattispecie è, invece, nella
sostanza, riconducibile alla necessità di coprire un disavanzo di un
organismo che, come si è detto, è assimilabile ad una azienda o
istituzione locale..”).
Al contrario, a giudizio della Sezione, non sussiste contrasto tra la
veste giuridica della fondazione e la reale natura dell’Ente di cui trattasi.
Ciò in quanto non sono stati riscontrati, allo stato degli atti ed in
base ai chiarimenti istruttori ed alla documentazione fornita dal Comune,
elementi che, in concreto, possano legittimamente far ritenere
sussistente, nel caso di specie, una “deviazione” della persona giuridica
privata in oggetto nell’alveo pubblico, rendendo assimilabile la “Regina
Maris” ad una azienda speciale ex art. 114 TUEL.
La figura dell’azienda speciale è una delle forme di gestione dei servizi
pubblici locali, sorta dall’azienda municipale, che si caratterizza per essere
ente strumentale dell’ente locale, avente personalità giuridica; per essa è
prevista una specifica disciplina.
In particolare, il comma 4 dell’articolo 114 TUEL prescrive che
l’azienda e l’istituzione informano la loro attività a criteri di efficacia,
efficienza ed economicità ed hanno l’obbligo del pareggio del bilancio da
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perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e dei ricavi, compresi i
trasferimenti; il comma 6 prevede che l’ente locale, tra l’altro, approva gli
atti fondamentali, espressamente indicati dal comma 8 ( piano
programma, comprendente un programma di servizio che disciplini i
rapporti tra ente locale ed azienda speciale; i bilanci economici di
previsione pluriennale ed annuale; il conto consuntivo; il bilancio di
esercizio), esercita la vigilanza e verifica i risultati della gestione; inoltre,
provvede alla copertura dei costi sociali derivanti dalla gestione del
servizio pubblico, che costituiscono il corrispettivo degli oneri o obblighi di
servizio pubblico e non possono mai costituire la fonte principale di
finanziamento del servizio.
Allo stato degli atti, non risulta che mai, negli anni, sia stata svolta
tale attività da parte del Comune di Cattolica nei confronti della
fondazione, né, tanto meno, che i citati criteri di efficienza, economicità
e pareggio del bilancio siano mai stati perseguiti dalla fondazione,il cui l’
ultimo bilancio d’esercizio risale al 2005.
Al contrario, la natura privatistica della fondazione Regina Maris è
stata affermata e sostenuta proprio dal comune di Cattolica in più
occasioni.
Innanzitutto, nella relazione del 25 agosto 2006, in merito al rilievo
n. 10 mosso dalla Ragioneria generale dello Stato con riferimento proprio
al “mancato esercizio di controllo tramite i componenti del C.d.S. e del
Collegio dei Revisori”, il Comune di Cattolica, evidenzia la natura
privatistica della fondazione “Regina Maris” e la conseguente legittima
mancanza di controllo gestionale sulla stessa da parte del Comune: “
…non è dato comprendere appieno il soggetto verso il quale è diretta la
censura, considerato che è lo stesso Ispettorato a rilevare che le
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Fondazioni, in dipendenza della loro tipica configurazione giuridica
sono “potenzialmente destinate a sottrarsi al controllo gestionale
stringente dell’ente locale”……...Invero, come è noto, la Fondazione è per
definizione un ente morale con personalità giuridica, dotato di un
patrimonio proprio per il perseguimento di uno scopo non lucrativo. Al
patrimonio provvede il fondatore (nel caso di specie il comune di
Cattolica), che conferisce alla fondazione i mezzi necessari occorrenti alla
sua attività: una volta conferito il patrimonio in dotazione della
Fondazione, ovvero ad un soggetto divenuto del tutto autonomo, rispetto
al suo fondatore, questi perde definitivamente la disponibilità di quel
patrimonio, destinato al perseguimento dello scopo statutario…”
Ed ancora, proprio l’avvocatura interna del comune di Cattolica,
nell’atto di citazione in opposizione al decreto ingiuntivo proposto dalla
CARISBO per il pagamento delle somme dovute dalla fondazione,
evidenzia che quest’ultima è una persona giuridica privata, che in nulla si
differenzia dallo schema tipico della fondazione di impronta civilistica:
“...Detta natura corrisponde non soltanto alle effettive intenzioni dei
soggetti coinvolti nel progetto, ma altresì ad un dato oggettivo, costituito
dalla assoluta assenza di una posizione e di un regime giuridico
differenziato rispetto a quelli propri dei soggetti di diritto comune, nonché
dalla contemporanea assenza di norme di legge (statale o regionale) che
consentissero di attrarre la fondazione “Regina Maris” nell’ambito
pubblicistico. Quanto poi al tipo di attività esercitata dalla fondazione
“Regina Maris”, fermo restando il perseguimento di uno scopo altruistico
di pubblica e generale utilità (tipico dell’ente morale) non può negarsi che
essa fosse, pur con alcune peculiarità sul piano operativo, sussumibile
nell’ampia categoria del tipo “economico” ed “imprenditoriale” , se è vero
che la stessa Fondazione era destinata a rilevare un ramo di azienda
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dell’A.U.S.L. di Rimini, proponendosi poi di gestire (direttamente o
indirettamente) i servizi sanitari in regime di convenzionamento con
quest’ultima.”.
Per completezza d’analisi si precisa che, nell’ambito della funzione
consultiva di cui dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n.
131, la Sezione di Controllo della Sardegna, nel parere n. 9/ 2007,ha
affrontato una questione parzialmente analoga.
Deve tuttavia precisarsi che, nel caso da ultimo citato, si verteva
sull’ammissibilità dell’affidamento “in house” da parte del Comune per la
gestione di servizio pubblico locale ex art. 113 TUEL, consistente in
attività socio-assistenziale ( casa di riposo per anziani), ad una
fondazione, di cui il Comune stesso era unico fondatore.
Al contrario, la fondazione “Regina Maris” di Cattolica ha stipulato
con l’azienda AUSL di Rimini un contratto di affitto novennale di ramo
della stessa azienda AUSL, denominato “Ospedale Cervesi” di Cattolica,
utilizzando, quindi, in proprio uno strumento contrattuale privatistico,
senza alcuna mediazione dell’Ente locale, anche perché, a tacer d’altro,
dubbia appare la compatibilità tra il disposto dell’art. 112 TUEL ( Gli Enti
Locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione
dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività
rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e
civile delle comunità locali) e l’attività di assistenza sanitaria ed
ospedaliera, che il D. Lgs. 502/1992 riserva alle Regioni ed alle ASL.
E comunque, richiesta, in particolare, circa l’ obbligatorietà, per il
Comune, di ripianare eventuali perdite della fondazione affidataria di un
servizio pubblico locale, la Sezione di controllo della Sardegna ha
correttamente escluso che l’Ente locale possa far ricorso alla procedura di
riconoscimento di debito ai sensi dell’articolo 194 TUEL : “…la fondazione
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è regolata in tutti i suoi aspetti dal diritto privato, anche quando,
come nel caso in esame, la “partecipazione” dell’ente locale è totalitaria
…. Non sussiste, ai sensi della normativa attualmente vigente, un obbligo
per l’ente locale di ripianare eventuali perdite della fondazione. Ciò non
toglie che, di fronte ad una situazione di perdita della fondazione il
Comune si trovi di fronte all’alternativa tra aumentare l’entità dei
contribuiti ordinari erogati (ovvero l’entità di quanto corrisposto a titolo di
remunerazione del servizio, se dato in appalto), erogare un contributo
straordinario, ovvero permettere che la fondazione eroda
progressivamente il proprio patrimonio..”.
Tanto premesso, la Sezione deve, pertanto, concludere che non
rientra tra i debiti riconoscibili, ai sensi dell’articolo 194 TUEL, l’ipotesi di
cui alla deliberazione n. 29 del 19.04.2007 del Consiglio comunale di
CATTOLICA, e, conseguentemente, dichiarare che, ai sensi dell'art.1,
comma 168 della l. 23 dicembre 2005 n.266, dall’esame della relazione
inviata dall’organo di revisione del Comune di CATTOLICA e dall’attività
istruttoria svolta è stato accertato un comportamento difforme dalla sana
gestione finanziaria.
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D E L I B E R A
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di riferire al Consiglio Comunale di CATTOLICA (RN) nei termini di
cui in premessa, invitando l’Ente all’adozione delle opportune misure
correttive, dandone tempestiva comunicazione a questa Sezione, per
quanto di ulteriore competenza.
Ritenuto, peraltro, che la natura collaborativa del controllo
esercitato rende doveroso, da parte della Sezione, segnalare la presenza
di aspetti di criticità e/o di irregolarità, con riserva di valutazione in sede
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di esame del conto consuntivo relativo all’anno 2007:
con riferimento agli strumenti di finanza innovativa
In sede di relazione sul bilancio preventivo 2007 inoltrata a questa
Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti è stato segnalato dall’
organo di revisione quanto segue: “ Si precisa, in relazione a quanto
previsto al punto n. 5 del prospetto 4.3, che sono in atto n.3 contratti di
swap risalenti alle annualità 2003-2004. Nel frattempo l’amministrazione
con il bilancio di previsione 2007, ha deciso una ristrutturazione del
debito di € 32.000.000,00 circa, parte dei quali supportavano le
operazioni swap sopra citate. L’amministrazione pertanto, nell’ambito
della suddetta ristrutturazione, procederà alla rinegoziazione e/o
estinzione dei mutui sottostanti le operazioni swap in essere, che
dovranno quindi essere estinte o modulate diversamente”.
Il Comune di Cattolica ha chiarito che il Consiglio, con atto n. 70/2006
e n. 88/2006, ha emanato alcune linee di indirizzo per procedere alla
ristrutturazione del debito, al fine di ridurre l’esposizione al tasso rischi e
liberare risorse per meglio fronteggiare le necessità di finanziamento di
spese correnti. In adempimento di tali direttive, il Comune ha aderito alla
convenzione per la negoziazione unitaria delle condizioni di emissione di
prestiti obbligazionari e per le altre operazioni di gestione associata del
ricorso all’indebitamento, gestita dal comune di Reggio Emilia quale ente
capofila.
Con le delibere n. 59 e n. 60 del 26 luglio 2007, il Consiglio comunale ha
approvato un progetto di ristrutturazione del debito negoziabile pari ad
euro 30.681.162,96 alla data del 30 giugno 2007, che comporta, in
sintesi, un allungamento del periodo di ammortamento di circa 5 anni e
un miglioramento nelle condizioni di tasso, mentre, in considerazione delle
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condizioni di mercato e dei precedenti contratti di swap, ha ritenuto di
rinviare la conversione di parte del debito da tasso variabile a tasso fisso
“stante il sostanziale equilibrio dei flussi generati dai contratti in questione
fino ad oggi”.
In realtà, il citato margine di equilibrio appare assai limitato:
sommando gli up front riscossi (in relazione ai contratti stipulati ed alle
rimodulazioni degli stessi) ed i differenziali positivi , tutti relativi agli anni
2003 e 2004, si perviene ad un totale di euro 452.039,61, mentre i
differenziali sui tassi pagati dal Comune, relativi alle annualità 2005, 2006
e 2007, sono pari ad euro 462.467,64 ed un andamento negativo pare
potersi prevedere, in base alla documentazione prodotta, anche per il
futuro.
Pertanto, si invita il Comune a voler, in sede di bilancio di previsione,
stimare il potenziale valore dei contratti di swap in essere, prevedendo
appositi stanziamenti in uscita da imputare al Titolo I – spese correnti, se
si prevedono differenziali negativi ed in entrata - se si prevedono
differenziali positivi - al Tit. IV ( vedi deliberazione della Sezione di
controllo della Lombardia n. 596/2007).
Si precisa, infine, che la stessa verifica contabile amministrativa già
riportata ha rilevato l’esistenza, negli anni, di una erronea strategia
finanziaria del Comune di cattolica (rilievo n. 8: “Non corretta
predisposizione di consistenti operazioni in strumenti derivati. Errato
utilizzo delle somme introitati quali front up per spese correnti”), in
quanto articolate in plurime rimodulazioni funzionali ad ottenere
consistenti front up da destinare agli equilibri di parte corrente.
Nella citata ispezione viene espressamente riportato quanto la Corte dei
Conti, nell’Audizione sul tema “Analisi sul fenomeno dell’indebitamento di
un campione di enti locali” presso la Commissione Programmazione
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economica e Bilancio del Senato del novembre 2004 ha rilevato: “…
L’aspetto che a partire da oggi maggiormente interessa è quello di
corretto inquadramento e di esatta qualificazione dello strumento. Il
premio di liquidità si risolve in un anticipato versamento di fondi che
sconta l’attualizzazione sui relativi tassi contrattuali a carico della
controparte o si ripercuote sullo spread. Sostanzialmente, seppure
incorporata in uno swap si tratta di una operazione analoga alla
contrazione di un mutuo laddove la sua concessione comporta un tasso o
uno spread che attualizza il premio corrisposto in via anticipata dalla
banca all’ente……”. Nella specie ricorre, perciò, una di quelle “..forme di
mercato finanziario previste dall’art. 199, lett. G), del T.U. 267/2000 a
sostegno degli investimenti, la quale richiede il rispetto delle medesime
condizioni e vincoli stabiliti per ogni forma di ricorso ad indebitamento. Da
escludere perciò la sua destinazione a spesa corrente”.
Si richiama l’attenzione su tale corretta impostazione contabile, che in
questa sede si ribadisce, ove l’amministrazione decida di addivenire in
futuro a rimodulazioni dei contratti in essere.
con riferimento alle spese per il personale
l’articolo 1, comma 557, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007)
impone agli enti sottoposti al patto di stabilità interno, l’obbligo di
assicurare “la riduzione delle spese di personale, garantendo il
contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, anche attraverso
la razionalizzazione delle strutture burocratico-amministrative”.
La riduzione di cui trattasi, funzionale al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica connessi con il Patto di stabilità interno, deve
essere rapportata alla voce di spesa dell’anno 2006, che rappresenta il
dato contabile da assumere come parametro da migliorare, quest’ultimo
da calcolarsi con le modalità di cui all’articolo 1, comma 198 della legge
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finanziaria 2006. Ove l’Ente non abbia rispettato quest’ultimo tetto
di spesa, il parametro di riferimento per la riduzione per l’anno 2007 è,
comunque, rappresentato dall’obiettivo programmatico dell’anno 2006.
Tale mancata riduzione, se confermata a consuntivo, configura,
una irregolarità contabile, che la Sezione si riserva di valutare alla luce del
criterio di sana gestione finanziaria .
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D I S P O N E
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che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio
Comunale, al Sindaco e, per conoscenza, all’Organo di revisione del
Comune di CATTOLICA (RN).
Così deliberato in Bologna, nella Camera di consiglio del 15
novembre 2007.
IL PRESIDENTE
(f.to Mario Donno )
IL RELATORE
(f.to Maria Teresa D’Urso)
Depositata in segreteria il 22 novembre 2007.
Il Direttore di segreteria
(f.to dr.ssa Rossella Broccoli )