22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.
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N. 00421/2012 REG.PROV.COLL.N. 00278/2012 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo
sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 278 del 2012, proposto da:
Alessandro Di Marcoberardino e Giovanna De Amicis, rappresentati e
difesi dall'avv. Maurizio Russi, con domicilio eletto presso Giampiero
Mastrodicasa in Pescara, via Arapietra, 32;
contro
- Comune di Montesilvano, rappresentato e difeso dall'avv. Marina De
Martiis, con domicilio eletto presso Marina De Martiis in Pescara, via
Catania,14;
- Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato, domiciliata in L'Aquila, via Buccio di Ranallo
C/ S.Domenico;
nei confronti di
- Lorenzo Silli, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Nieddu, Giulio
Cerceo e Stefano Corsi, con domicilio eletto presso Giulio Cerceo in
Pescara, via G. D'Annunzio, 142;
Manuel Anelli, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Colletti, con
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domicilio eletto presso Andrea Colletti in Pescara, via Raffaello, 113;
per l'annullamento
dell’atto di proclamazione degli eletti alla carica di consigliere del
Comune di Montesilvano a seguito delle elezioni svoltesi i giorni 6-7 e
20-21 maggio 2012, nella parte in cui sono stati attribuiti alle liste della
maggioranza vincitrice al ballottaggio n. 15 consiglieri, invece che 14 ed
è stato nominato quale consigliere il Sig. Lorenzo Silli della lista “Il
popolo di Montesilvano” e nella parte in cui non è stato proclamato
eletto il ricorrente Alessandro Di Marcoberardino.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Montesilvano, di
Lorenzo Silli, di Manuel Anelli e del Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2012 il dott.
Michele Eliantonio e uditi l'avv. Maurizio Russi per le parti ricorrenti,
l'avv. Marina De Martiis per il Comune resistente, l'avv. distrettuale
dello Stato Massimo Lucci per il Ministero intimato e l'avv. Giulio
Cerceo per il controinteressato Lorenzo Silli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il sig. Alessandro Marcoberardino, candidato della lista “Città nuove”, e
la sig.ra Giovanna De Amicis, elettrice del Comune di Montesilvano,
riferiscono che nei giorni 6-7 e 20-21 maggio 2012 si sono svolte le
elezioni del Sindaco e dei consiglieri comunali nel Comune di
Montesilvano.
Riferiscono, inoltre, che:
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- il turno di ballottaggio del 20-21 Maggio 2012 si era svolto tra i
candidati sindaco Manola Musa (appoggiata al primo turno dalle
seguenti liste: PdL, Lista Civica Arcobaleno, Montesilvano Città Futura,
Città Nuove, La Destra) e Attilio di Mattia (appoggiato al primo turno
dalle seguenti liste: UdC, i Giovani per Montesilvano, Montesilvano
Bene Comune, PD, Essere Montesilvano, Sinistra Unita, IdV);
- a tale turno di ballottaggio si erano apparentate con il candidato
sindaco Manola Musa le liste Api – Alleanza per l’Italia e Democrazia e
Libertà, le quali aveva appoggiato al primo turno il candidato sindaco
Francesco Maragno, mentre si erano apparentate con il candidato
sindaco Attilio Di Mattia le liste Fini – Futuro e Libertà e il Popolo di
Montesilvano, le quali anch’esse al primo turno avevano appoggiato il
candidato sindaco Francesco Maragno;
- al turno di ballottaggio era risultato vincitore il candidato Attilio Di
Mattia;
- la Commissione Elettorale Centrale aveva attribuito alla maggioranza
n. 15 seggi ed alla minoranza n. 9 seggi;
- pertanto, erano stati proclamati quali eletti per la maggioranza, in base
a quanto disposto dall’art. 73, comma 10, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n.
267, oltre al Sindaco Attilio Di Mattia, i consiglieri Feliciano D’Ignazio,
Gabriele Di Stefano, Adriano Chiulli, Enzo Fidanza, Massimiliano
Pavone per la lista Partito Democratico, Anthony Aliano e Stefano Di
Felice per la lista Montesilvano Bene Comune, Lino Ruggero e Pietro
Gabriele per l’UdC, Enea D’Alonzo e Fabio Vacca per l’IdV, Carlo
Tereo De Landerset per Fli, Deborah Comardi per Sinistra Unita,
Federico Di Giovanni per Essere Montesilvano e Lorenzo Silli come 15°
consigliere di maggioranza per la lista Il popolo di Montesilvano;
- per la minoranza erano stati proclamati consiglieri comunali De
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Martinis, Cilli, Di Pasquale, Vittorio Catone per il PdL, Paolo Di Blasio
per la Lista Arcobaleno, Ernesto De Vincentiis per Montesilvano
Futura, e Manola Musa, Francesco Maragno e Manuel Anelli quali
candidati sindaci non eletti;
- il candidato ricorrente si era collocato al 9° posto tra tutti i candidati
della coalizione che aveva appoggiato il Sindaco perdente.
Con il ricorso in esame hanno impugnato dinanzi questo Tribunale tale
atto di proclamazione degli eletti, nella parte in cui erano stati attribuiti
alle liste della maggioranza vincitrice al ballottaggio n. 15 consiglieri,
invece che 14 ed era stato nominato quale consigliere eletto il Sig.
Lorenzo Silli della lista “Il popolo di Montesilvano”. Hanno chiesto,
nella sostanza, la correzione di tale atto nel senso che vengano attribuiti
alla minoranza n. 10 seggi e non 9 come disposto con l’atto impugnato.
Hanno dedotto a tal fine due motivi di ricorso:
1) la violazione dell’art. 73, comma 10, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n.
267, che disciplina l’attribuzione del premio di maggioranza,
evidenziando che erroneamente la Commissione Elettorale Centrale
aveva inteso tale norma nel senso che la maggioranza consiliare avrebbe
dovuto raggiungere almeno il 60% dei seggi, per cui qualora avesse
assegnato alla maggioranza 14 consiglieri, la percentuale che questa
avrebbe raggiunto sarebbe stata del 58,33%. In realtà, tale scelta ha
comportato che sono stati assegnati 15 seggi alla maggioranza, così che
questa ha avuto una percentuale del 62,5% del consiglio comunale. Ad
avviso della parte ricorrente, nell’interpretazione di tale norma avrebbe
dovuto essere utilizzato il criterio analogico ed avrebbe dovuto
applicarsi in merito il principio dell’arrotondamento aritmetico previsto
in via generale in materia di elezioni comunali e provinciali dagli artt. 71,
comma 8, e 75, comma 8, del predetto D. Lgs. n. 267. E ad uguali
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conclusioni si sarebbe dovuto pervenire anche considerando la ratio
della norma contenuta nel decimo di tale art. 73, che tende a garantire la
governabilità (criterio del 60%), in quanto non si era considerato che
anche il Sindaco fa parte a tutti gli effetti del Consiglio comunale, per
cui. qualora l’Ufficio Centrale avesse assegnato alla minoranza n. 10
seggi, alla coalizione vincitrice delle elezioni sarebbe stata ugualmente
garantita la maggioranza consiliare, in quanto questa avrebbe potuto
contare su 15 voti (14 consiglieri + 1 il Sindaco) su 25 votanti, cioè sul
60% dei voti. In aggiunta, ha osservato che la sentenza del Consiglio di
Stato n. 2928/20 12, pubblicata lo stesso giorno dei ballottaggio aveva
diversamente risolto il problema interpretativo ed aveva testualmente
affermato che “la norma, come risulta dal dato testuale, fissa nel 60% dei
seggi del consiglio il limite massimo del c.d. premio di maggioranza o di
governabilità” e che “la percentuale del 60% dei seggi esprime il numero
massimo dei seggi attribuibili a titolo di premio di governabilità, sicché
non si può far luogo ad alcun arrotondamento dei decimali all’unità
superiore, non potendo mai essere superata per effetto dei decimali la
percentuale del 60% dei seggi attribuibili alla coalizione collegata al
sindaco vincente”, per cui “l’arrotondamento alla unità superiore
comporterebbe l’attribuzione alla coalizione collegata al sindaco
vincente di un ulteriore seggio con superamento del limite invalicabile
del 60% dei seggi attribuibili a detta coalizione nelle condizioni previste
dalla legge ”.
2) che l’ultimo seggio disponibile attribuito alla minoranza era stato
assegnato al sig. Manuel Anelli, candidato sindaco non eletto della lista
“Movimento 5 Stelle - beppeglillo.it”, che non si era apparentata con
nessuno dei due sindaci ammessi al ballottaggio e che aveva ricevuto 967
voti, mentre tale seggio avrebbe dovuto essere proclamato eletto il
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ricorrente Alessandro Di Marcoberardino, della lista “Città nuove”, che
aveva appoggiato il candidato sindaco sig.ra Musa, la cui coalizione
aveva come la nona cifra elettorale (di 1.018), superiore a quella ottenuta
dal sig. Anelli. Per cui conclusivamente hanno evidenziato che,
prescindendo dall’esito del primo motivo, in ogni caso il risultato
elettorale avrebbe dovuto esser corretto con l’inclusione del ricorrente
tra i consiglieri eletti.
Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio e con memoria
depositata il 21 agosto 2012 si è limitato ad evidenziare il contrasto
giurisprudenziale in materia, evidenziando, peraltro, che avrebbe dovuto
essere preferita l’interpretazione della norma prospettata dalla parte
ricorrente.
Il Comune di Montesilvano si è costituito in giudizio.
Si è costituito in giudizio anche il sig. Lorenzo Sulli, candidato eletto
nella minoranza, che con memorie depositate il 27 luglio ed il 25
settembre 2012, dopo aver eccepito l’inammissibilità del ricorso in
relazione alla mancata impugnativa della circolare del Ministero
dell’Interno n. 8 del 2012, che aveva analiticamente disciplinato le
modalità di calcolo del predetto premio di maggioranza, ha evidenziato
che nella specie era stato correttamente calcolato detto premio e che non
avrebbe potuto applicarsi il principio dell’arrotondamento aritmetico,
previsto da altre norme (artt. 71, comma 8, e 75, comma 8, del predetto
D. Lgs. n. 269), non applicabili alla fattispecie.
Si è, infine, costituito in giudizio anche il consigliere Manuel Anelli, che
con memoria depositata il 27 luglio 2012 ha in via pregiudiziale
evidenziato la nullità del gravame perché non era chiaro l’oggetto della
domanda e perché i motivi non erano stati specificati; nel merito, ha poi
contestato il fondamento della censura dedotta con il secondo motivo.
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Alla pubblica udienza dell’11 ottobre 2012 la causa è stata trattenuta a
decisione
.
DIRITTO
1. - Con il ricorso in esame, come sopra esposto, gli attuali ricorrenti
hanno impugnato l’atto di proclamazione degli eletti alla carica di
consigliere del Comune di Montesilvano a seguito delle elezioni svoltesi
i giorni 6-7 e 20-21 maggio 2012, relativamente a due diversi aspetti:
a) nella parte in cui sono stati attribuiti alle liste della maggioranza
vincitrice al ballottaggio 15 consiglieri, invece che 14 ed è stato
nominato quale consigliere il Sig. Lorenzo Silli della lista “Il popolo di
Montesilvano”;
b) nella parte in cui l’ultimo seggio disponibile attribuito alla minoranza
era stato assegnato al sig. Manuel Anelli, candidato sindaco non eletto
della lista “Movimento 5 Stelle - beppegrillo.it”, che non si era
apparentata con nessuno dei due sindaci ammessi al ballottaggio e che
aveva ricevuto 967 voti; mentre, a loro avviso, avrebbe dovuto essere
proclamato eletto il ricorrente Alessandro Di Marcoberardino, della lista
“Città nuove”, che aveva appoggiato il candidato sindaco sig.ra Musa, la
cui coalizione aveva come la nona cifra elettorale (di 1.018), superiore a
quella ottenuta dal sig. Anelli. Per cui conclusivamente hanno
evidenziato che il risultato elettorale avrebbe dovuto esser corretto con
l’inclusione del ricorrente tra i consiglieri eletti.
Il ricorso è fondato solo relativamente alla richiesta sopra riassunta alla
lettera a), mentre è privo di pregio per la parte sopra riassunta alla lettera
b).
2. - Quanto alla prima richiesta, va ricordato che l’art. 73, comma 10, del
D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ha previsto l’attribuzione di un premio di
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maggioranza a favore della lista o del gruppo di liste collegate al Sindaco
eletto; in particolare, tale normativa ha disposto che a tali liste venga
assegnato “il 60 per cento dei seggi” e che “i restanti seggi vengono
assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate”. Essendo di trenta il
numero dei consiglieri del Comune di Montesilvano, nelle precedenti
elezioni erano stati assegnati alla maggioranza 18 seggi ed
all’opposizione 12 seggi.
Con l’art. 1, comma 1, del D.L. 25 gennaio 2010, n. 2 (convertito, con
modificazioni, dalla L. 26 marzo 2010, n. 42), sono stati modificati i
commi 184 e 186, dell’art. 2 della L. 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2010), nel senso che è stato ridotto del 20% il numero dei
consiglieri comunali e dei consiglieri provinciali, a decorrere (come
previsto dal successivo secondo comma di tale art. 1 del D.L. n. 2/2010)
dalle elezioni del 2011.
In applicazione di tali disposizioni il numero dei consiglieri comunali
del Comune di Montesilvano è stato ridotto da 30 a 24, con la
conseguenza però che il computo del 60% di tali seggi, ai fini del della
determinazione del premio di maggioranza, dà come risultato questa
volta un numero decimale: 14,4.
Con l’atto impugnato sono stati assegnati 15 seggi alla maggioranza e 9
seggi alla minoranza, per cui alla maggioranza è stato assegnato, nella
sostanza, il 62,50% dei seggi, in luogo del 60%, mentre, secondo la parte
ricorrente, in mancanza di esplicite previsioni in merito, il numero
complessivo dei seggi da attribuire alla maggioranza andava arrotondato
a 14, cioè all’unità inferiore.
Come è noto, relativamente all’interpretazione della norma in questione
la giurisprudenza amministrativa non ha assunto un atteggiamento
unico; sono state al riguardo prospettate tre diverse opzioni
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interpretative in ordine al modo di procedere all’arrotondamento della
cifra decimale risultante dall’attribuzione del premio di maggioranza:
a) secondo un primo orientamento (Cons. St, sez. V, 1° marzo 2012, n.
1197, e 18 aprile 2012, n. 2260) deve essere sempre effettuato un
arrotondamento per eccesso all’unità superiore, in quanto alla
maggioranza va garantito almeno il 60% dei seggi, al fine di garantire la
governabilità dell’ente locale, attraverso la precostituzione, in favore del
Sindaco eletto, di una larga maggioranza in consiglio comunale, che gli
consenta di portare agevolmente a termine il mandato; secondo tale tesi,
in definitiva, l’eventuale arrotondamento per difetto «non
corrisponderebbe né alla “ratio” della norma, né alla volontà del
legislatore, rivolta a perseguire il fine fondamentale della migliore
governabilità dei medi e grandi comuni»;
b) secondo un secondo orientamento (Cons. St. sez. V, 21 maggio 2012,
n. 2928, e da ultimo Tar Abruzzo, sede L’Aquila, 3 ottobre 2012, n. 500)
l’arrotondamento va sempre effettuato per difetto all’unità inferiore, dal
momento che il 60% rappresentata il massimo dei seggi attribuibile alla
maggioranza; secondo tale opzione interpretativa il limite del 60%
rappresenta, in definitiva, «il punto di equilibrio individuato dal
legislatore tra i contrapposti valori della governabilità dell’ente locale e
della tutela delle minoranze che permea la disciplina del sistema
elettorale nei comuni con più di 15.000 abitanti». Un equilibrio che non
potrebbe essere alterato mediante l’arrotondamento della cifra decimale
all’unità superiore, perché tale arrotondamento, comportando
l’attribuzione alla coalizione collegata al sindaco vincente di un ulteriore
seggio, pregiudicherebbe in modo ingiustificato il principio
rappresentativo, già sacrificato dalla previsione di un correttivo
maggioritario alla ripartizione proporzionale dei seggi;
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c) secondo un terzo orientamento (al quale ha già aderito questo
Tribunale con le sentenze 29 luglio 2011, n. 490, e 20 ottobre 2011, n.
572) va effettuato l’arrotondamento per eccesso della cifra decimale, se
superiore a 50 centesimi, e per difetto in caso contrario, in analogia con
la disciplina contenuta negli artt. 75 e 71 dello stesso T.U., relative alle
elezioni provinciali ed alle elezioni nei comuni con meno di 15.000
abitanti. Va, invero, ricordato che la questione oggi all’esame è oggetto
di espressa e chiara disciplina per le elezioni dei consigli comunali di
comuni con meno di 15.000 abitanti nonché per le elezioni dei consigli
provinciali: quanto alle prime, l’art. 71, comma 8, del t.u.e.l. stabilisce che
«alla lista collegata al candidato alla carica di sindaco che ha riportato il
maggior numero di voti sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati al
consiglio, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei
consiglieri da assegnare alla lista contenga una cifra decimale superiore a
50 centesimi»; mentre per le seconde, il medesimo criterio di
arrotondamento è previsto dall’art. 75, comma 8, dello stesso testo
unico, secondo il quale «qualora il gruppo o i gruppi di candidati
collegati al candidato proclamato eletto presidente della provincia non
abbiano conseguito almeno il 60 per cento dei seggi assegnati al
consiglio provinciale, a tale gruppo o gruppi di candidati viene assegnato
il 60 per cento dei seggi, con arrotondamento all’unità superiore qualora
il numero dei consiglieri da attribuire al gruppo o ai gruppi contenga
una cifra decimale superiore a 50 centesimi». Non essendovi per i
comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti alcuna previsione
espressa, secondo tale orientamento andrebbe applicata per analogia tale
modalità dell’arrotondamento nel caso di decimali, che - secondo alcuni
giudici (TAR Emilia-Romagna, sede Bologna, sez. II, 16 dicembre 2011,
n. 841) - sarebbe “un principio generale pregiuridico comune a tutti i
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settori dell’ordinamento e non derogabile per implicito”.
3. - Il primo orientamento, va ulteriormente ricordato, è stato recepito
dalla circolare n. 8/2012 della Direzione centrale dei servizi elettorali del
Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero
dell’Interno, trasmessa ai Prefetti in vista delle elezioni comunali del 6 e
7 maggio 2012, nella quale si è testualmente chiarito che «la percentuale
del 60% da assegnare in virtù del premio di maggioranza deve essere
determinata sempre attraverso l’arrotondamento per eccesso, anche nei
casi in cui il numero dei consiglieri da attribuire alla lista o al gruppo di
liste collegate al sindaco vincente contenga una cifra decimale inferiore
ai 50 centesimi» e tale circolare è stata puntualmente applicata nel caso di
specie.
Tale circolare, che non è stata impugnata con il ricorso in questione, non
può però ritenersi rilevante - così come eccepito dal controinteressato -
ai fini della soluzione della questione dedotta in giudizio.
E’ noto, infatti, che le circolari, pur quando sono formalmente dirette
agli organi periferici dell’amministrazione, hanno una indubbia rilevanza
esterna solo però quando non sono espressione di una mera attività
interpretativa, in quanto in tale ipotesi le circolari sono suscettibili di
"disapplicazione" da parte del giudice (Cons. St., Ad. plen., 14 novembre
2011, n. 19). Le circolari amministrative, invero, sono atti diretti agli
organi ed uffici periferici e non hanno di per sé valore normativo o
provvedimentale o, comunque, vincolante per i soggetti estranei
all'Amministrazione, con la conseguenza che i soggetti destinatari degli
atti applicativi di esse non hanno alcun onere di impugnativa, ma
possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere
che sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che
avrebbe dovuto essere disapplicata; dal che discende, a fortori, che una
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circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche
d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa
applicazione; mentre, per gli organi destinatari sono vincolanti solo se
legittime, potendo peraltro essere disapplicate qualora siano “contra
legem” (Cons. St., sez. VI, 9 dicembre 2010, n. 8637).
4. - Così risolta l’eccezione di rito proposta dal controinteressato e così
sommariamente riassunte le diverse soluzioni interpretative proposte
dalla giurisprudenza, va meglio ricordato che l’attuale sistema elettorale
è stato introdotto nel nostro ordinamento con la L. 25 marzo 1993, n.
81, che è stato trasfuso dapprima nella L. 8 giugno 1990, n. 142, ed oggi
nel D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
Tale sistema si fonda su due principi basilari:
- il garantire la reale rappresentanza politico-amministrativa
(determinando il numero di consiglieri da eleggere in proporzione ai
voti ricevuti dalle singole liste e scegliendo i quozienti più alti);
- l’assicurare la governabilità dell’ente locale, garantendo dopo il
ballottaggio una maggioranza del 60% dei seggi in Consiglio comunale
(artt. artt. 71, 73 e 75).
La normativa di dettaglio contenuta in tale normativa individua degli
specifici punti di equilibrio tra tali due principi della rappresentanza e
della governabilità, dando la preferenza al primo nelle ipotesi in cui le
liste collegate al sindaco non eletto abbiano superato al primo turno il
50% dei voti (c.d. anatra zoppa) e dando la preferenza al secondo, con
l’attribuzione del premio di maggioranza, nel caso in cui non si sia
verificata la predetta evenienza.
Quanto, poi, alla determinazione del numero dei seggi di attribuire, si è
anche in tale ipotesi (solo, però, relativamente alle Province ed ai comuni
con popolazione inferiore a 15.000) raggiunta una posizione di
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compromesso, prevedendo espressamente (agli artt. 71 e 75) che alla lista
collegata al candidato alla carica di sindaco o di presidente della
Provincia che ha riportato il maggior numero di voti sono attribuiti i
due terzi o il 60% dei seggi assegnati al consiglio “con arrotondamento
all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla
lista contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi”. Con tali
disposizioni il legislatore ha cioè ritenuto che, computando i decimali,
tale premio possa comportare l’attribuzione di un numero di seggi alla
maggioranza anche superiore ai due terzi o al 60%, dando cosi una
soluzione diversa da quella ipotizzata con le due tesi sopra indicate alle
lettere a) e b), secondo le quali - come già detto - alla maggioranza
dovrebbe essere sempre garantito un congruo numero di seggi (60%) o,
al contrario, non potrebbe mai essere garantito un numero di seggi
superiore quello previsto dalla norma per consentire la governabilità.
L’art. 73, che disciplina l’elezione per i comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti, contiene al n. 10 una previsione identica a
quella contenuta nei predetti artt. 71 e 75, con la sola eliminazione
dell’inciso sopra ricordato, relativo all’arrotondamento “all’unità
superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla lista
contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi”.
Tale omissione, ad avviso del Collegio, non è dovuta ad una precisa
scelta del legislatore volta ad introdurre una disciplina diversa in
relazione alle modalità di elezione dei componenti i consigli in
questione, ma deriva dal fatto che il numero dei consiglieri previsto
dall’art. 37 dello stesso T.U. per i comuni in questione non presenta
particolari problemi per i calcolo del 60% dei seggi: il numero dei seggi
che risulta applicando tale percentuale relativamente alle diverse
tipologie previste non da, infatti, come risultato dei numeri decimali
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(con la sola esclusione del Comuni con popolazione superiore a 250.000
abitanti, nei quali il quoziente è superiore al 50%). Deve perciò ritenersi
che il legislatore, nel disciplinare le fattispecie in parola utilizzando,
peraltro, espressioni letterali identiche, abbia omesso all’art. 73 l’inciso in
questione in quanto la fattispecie disciplinata (cioè l’evenienza di una
cifra decimale inferiore a 50 centesimi risultante dal conteggio della
percentuale del 60%) non avrebbe potuto verificarsi per i comuni con
popolazione superiore a 15.000 abitanti.
Ritiene, pertanto, la Sezione di dover confermare quanto già deciso con
le predette sentenze 29 luglio 2011, n. 490, e 20 ottobre 2011, n. 572, nel
senso che il problema interpretativo sorto solo in seguito ad una
modifica della composizione dei consigli comunale successiva alla
creazione della norma (che ha comportato la riduzione del numero dei
consiglieri) vada risolto nel senso che deve effettuarsi l’arrotondamento
per eccesso della cifra decimale, se superiore a 50 centesimi, e per difetto
in caso contrario, in analogia con la disciplina contenuta nei predetti
artt. 75 e 71 dello stesso T.U., data l’evidente rapporto di somiglianza
e/o affinità tra gli elementi della fattispecie regolata da tali articoli e gli
elementi di quella non regolata e data l’identità della ratio delle predette
disposizioni, ravvisabile nell’individuazione un punto di equilibrio tra i
predetti principi della governabilità e della rappresentatività.
Né può ritenersi che, trattandosi di norme eccezioni (art. 14 disp. prel.),
non sarebbe possibile il ricorso all’analogia o che le fattispecie
disciplinate attengano a vicende totalmente diverse.
Quanto alla prima, va invero evidenziato che le norme in questione sono
qualificabili, di certo, come norme speciali (per le quali è ammissibile il
ricorso all’analogia) e non come norme eccezionali, in quanto non
escludono per le fattispecie disciplinate l’applicazione delle regole
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generali in materia; inoltre, va anche evidenziato che tale principio
dell’arrotondamento costituisce un principio generale nell’ambito della
materia elettorale così come disciplinata dal predetto testo unico.
Quanto alla seconda, se è pur vero che per i comuni inferiori a 15.000
abitanti e per il Consiglio provinciale non opera il voto disgiunto, tale
circostanza non può ritenersi di ostacolo all’applicazione analogica di
tali disposizioni anche per l’elezione del Consiglio comunale con
abitanti superiore a 15.000 abitanti, essendo l’arrotondamento frazionale
finalizzato alla ragionevole soluzione del contrasto tra i predetti principi
di governabilità e di rappresentatività, che non può non operare, data
l’evidente analogia tra le fattispecie disciplinate e tra quella non
disciplinata.
Il voto disgiunto, infatti, è previsto unicamente per la scelta ad personam
del Sindaco, ma confluisce pur sempre nel complessivo dei voti validi ed
è del tutto impensabile che il legislatore abbia voluto lasciare carente di
disciplina solo l’ipotesi in discussione, dopo aver disciplinato con
l’arrotondamento le altre operazioni elettorali; è più plausibile che abbia
ritenuto superfluo ripetere la stessa metodologia già indicata per
l’elezioni comunali, di cui nell’art. 71 cit., per poi confermarla per
l’elezione del Consiglio provinciale (art. 75 cit.).
Sul piano concreto e nello specifico, il sistema dell’arrotondamento,
oltre ad essere una necessità, nulla toglie alla governabilità dell’Ente,
potendo la maggioranza contare sempre su un sostanzioso margine
numerico (14 consiglieri ed il Sindaco, contro 10 consiglieri di
minoranza), senza ignorare che trattasi di un “premio di maggioranza”,
dato a scapito della rappresentatività politico-amministrativa della
minoranza, che deve sempre avere una sua capacità operativa e contro-
bilanciante.
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Né può attribuirsi alcuno specifico rilievo alla circostanza che la norma
in questione abbia inteso assicurare “almeno” il 60% dei seggi, in quanto
tale avverbio è utilizzato anche nei predetti artt. 71 e 75. Giova, infine,
precisare che anche alla luce di una interpretazione costituzionalmente
orientata, non può non considerarsi che una diversa soluzione della
questione interpretativa porterebbe a vedere disciplinate diversamente
fattispecie sostanzialmente identiche, con la conseguenza che tale
disciplina potrebbe in astratto porsi in contrasto con i principi
costituzionali in materia, in quanto in alcuni enti - con peraltro un
numero di consiglieri anche ridotto - la governabilità, considerando i
predetti arrotondamenti per difetto, sarebbe meno garantita rispetto ai
comuni come quello ora all’esame nei quali la minoranza vedrebbe
sempre sacrificata la sua rappresentatività.
Alla luce delle suesposte considerazioni deve, conseguentemente, essere
accolta la richiesta sopra riassunta alla lettera a) nel senso che alle liste
della maggioranza vincitrice al ballottaggio avrebbero dovuto essere
attribuiti n. 14 seggi, invece di 15 seggi, dal momento che avrebbe
dovuto essere effettuata un arrotondamento per difetto nel calcolo dei
seggi da attribuire alla maggioranza (il 60% di 24 ha come risultato il
numero decimale 14,4 inferiore a 0,50).
5. - Una volta pervenuti a tale conclusione ed una volta acclarato che 10
seggi avrebbero dovuto essere attribuiti alla minoranza, va esaminata
l’ulteriore richiesta sopra riassunta alla lettera b), con la quale i ricorrenti
hanno dedotto che l’ultimo seggio disponibile attribuito alla minoranza
era stato erroneamente assegnato al sig. Manuel Anelli, candidato
sindaco non eletto della lista “Movimento 5 Stelle - beppegrillo.it”, che
non si era apparentata con nessuno dei due sindaci ammessi al
ballottaggio e che aveva ricevuto 967 voti, mentre avrebbe dovuto essere
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proclamato eletto il ricorrente Alessandro Di Marcoberardino, della lista
“Città nuove”, che aveva appoggiato il candidato sindaco sig.ra Musa, la
cui coalizione aveva la nona cifra elettorale (di 1.018), superiore a quella
ottenuta dal sig. Anelli.
Tale doglianza, sia pur parzialmente fondata in relazione alla graduatoria
dei quozienti relativi all’assegnazione dei seggi, non può però
comportare l’elezione del candidato Di Marcoberdino, in quanto in
realtà il nono seggio (1.018) della coalizione collegata al candidato
sindaco Muso avrebbe dovuto essere assegnato al candidato Daverio,
mentre il decimo seggio avrebbe dovuto essere assegnato al candidato
sindaco non eletto Anelli della lista “Movimento 5 Stelle -
beppegrillo.it” (967).
Ai fini del decidere deve partirsi dal rilievo che l’art. 73 del testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, che disciplina in modo
analitico l’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti e le modalità di assegnazione dei seggi,
dispone, per la parte che qui interessa, che:
- “l’attribuzione dei seggi alle liste è effettuata successivamente alla
proclamazione dell’elezione del sindaco al termine del primo o del
secondo turno” (n. 4).
- “per l’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a
ciascun gruppo di liste collegate, nel turno di elezione del sindaco, con i
rispettivi candidati alla carica di sindaco si divide la cifra elettorale di
ciascuna lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ...
sino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere e quindi si
scelgono, fra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a
quello dei consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria
decrescente. Ciascuna lista o gruppo di liste avrà tanti rappresentanti
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quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi nella graduatoria”
(n. 8);
- “nell’ambito di ciascun gruppo di liste collegate la cifra elettorale di
ciascuna di esse, corrispondente ai voti riportati nel primo turno, è
divisa per 1, 2, 3, 4, ..... sino a concorrenza del numero dei seggi spettanti
al gruppo di liste. Si determinano in tal modo i quozienti più alti e,
quindi, il numero dei seggi spettanti ad ogni lista” (n. 9);
- “una volta determinato il numero dei seggi spettanti a ciascuna lista o
gruppo di liste collegate, sono in primo luogo proclamati eletti alla
carica di consigliere i candidati alla carica di sindaco, non risultati eletti,
collegati a ciascuna lista che abbia ottenuto almeno un seggio. In caso di
collegamento di più liste al medesimo candidato alla carica di sindaco
risultato non eletto, il seggio spettante a quest'ultimo è detratto dai seggi
complessivamente attribuiti al gruppo di liste collegate” (n. 11).
In base a tale normativa, ai fini dell’individuazione dei candidati da
eleggere, debbono essere effettuati i seguenti passaggi:
a) innanzi tutto si procede all’attribuzione dei seggi alle liste
“successivamente alla proclamazione dell’elezione del sindaco al termine
del primo o del secondo turno”;
b) poi si procede all’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna
lista o a ciascun gruppo di liste collegate, dividendo la cifra elettorale di
ciascuna lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ...
sino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere, scegliendo, fra
i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei
consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente;
c) infine, nell’ambito di ciascun gruppo delle liste collegate si
determinano i quozienti più alti e, quindi, il numero dei seggi spettanti
ad ogni singola lista.
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In particolare, in base a quanto previsto dai predetti nn. 4 ed 8, innanzi
tutto l’attribuzione dei seggi alle liste va effettuata successivamente alla
proclamazione dell’elezione del sindaco al termine del primo o del
secondo turno. In quanto il turno di ballottaggio è stato previsto non
solo come modalità per l’elezione diretta del Sindaco, ma anche come
metodo per la composizione dei Consigli comunali, atteso che il gruppo
di liste collegate al candidato vincente beneficia del premio di
maggioranza, mentre il gruppo perdente beneficia di quella relativa
compattezza che gli viene utile per esercitare il proprio ruolo di
opposizione e di controllo sulla maggioranza (Cons. St., sez. V, 5 marzo
2012, n. 1255, 26 ottobre 2011, n. 5721, e 28 febbraio 2011, n. 1269).
Inoltre, per l’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a
ciascun gruppo di liste collegate si “divide la cifra elettorale di ciascuna
lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ... sino a
concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere e quindi si scelgono,
fra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei
consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente”,
con la conseguenza che ciascuna lista o gruppo di liste avrà tanti
rappresentanti quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi
nella graduatoria” (n. 8). Dopo aver compiuto questa prima operazione
si individua il numero dei seggi da attribuire alle singole liste (n. 9).
Infine, si procede alla proclamazione degli eletti alla carica di consigliere,
innanzi tutto dei candidati alla carica di sindaco, non risultati eletti,
collegati a ciascuna lista “che abbia ottenuto almeno un seggio” e
qualora, poi, siano collegate più liste al medesimo candidato alla carica
di sindaco risultato non eletto, il seggio spettante a quest’ultimo è
“detratto” dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste ad
esso collegate.
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In altri termini, nelle ipotesi in cui il Sindaco venga eletto al ballottaggio
è ai collegamenti (eventualmente) sorti in tale fase che ci si dovrà far
riferimento per l’attribuzione dei seggi spettanti ed i voti da sommare
sono quelli di tutte le liste che appartengono al raggruppamento formato
per l’elezione del Sindaco. Mentre, nell’attribuzione dei seggi, in primo
luogo avviene la c.d. “prededuzione” dei candidati sindaci non eletti,
“collegati a ciascuna lista che abbia ottenuto almeno un seggio” e tali
seggi sono sottratti dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di
liste collegate ai vari candidati sindaci non eletti.
Ciò detto, sembra al Collegio che debba oggi nella sostanza ritenersi
corretta l’attribuzione del seggio spettante alla lista “Movimento 5 Stelle
- beppegrillo.it”, anche se la Commissione elettorale non ha
correttamente applicato il predetto disposto normativo.
Una volta acclarato, infatti, che 10 seggi avrebbero dovuto essere
attribuiti alla minoranza, dall’esame degli atti si rileva che la cifra
elettorale delle liste collegate al candidato sindaco Musa era 9.162,
mentre la cifra elettorale della lista collegata al candidato sindaco Anelli
non eletto era di 967; per cui una volta divisa la cifra elettorale di tali
liste successivamente per 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10, si rileva che il nono
quoziente più alto era 1018 (da attribuire al PDL con il quoziente di cui
al predetto n. 9 di 805,8), il decimo quoziente più alto così ottenuto era
appunto di 967, mentre solo undicesimo era il quoziente di 916,2 (da
attribuire, in ipotesi, a “Città Nuove” con il quoziente di 774).
Per cui deve ritenersi che nove seggi andavano assegnati alle liste
collegate al candidato sindaco non eletto Musa: in particolare, uno al
sindaco non eletto Musa, cinque al Popolo delle Libertà, uno alla Lista
Arcobaleno, uno a Montesilvano Futura ed uno alla lista Democrazia e
Libertà (con prededuzione di quest’ultimo a favore del candidato
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sindaco Maragno); mentre il decimo seggio avrebbe dovuto essere
attribuito al candidato sindaco Anelli (con il quoziente 967), che non era
risultato eletto e che non si era apparentato con nessuno dei due
candidati sindaci ammessi al ballottaggio.
Il quoziente 916, inferiore a quello della lista “Movimento 5 Stelle -
beppegrillo.it”, in quanto undicesimo non dava e non da diritto
all’assegnazione di alcun seggio.
6. - In relazione a quanto sopra esposto deve conclusivamente ritenersi
quanto segue:
- che non avrebbe dovuto essere proclamato eletto il candidato Lorenzo
Silli della lista “Il popolo di Montesilvano”, in quanto la maggioranza
aveva diritto a 14 seggi e non a 15 seggi;
- che avrebbe dovuto essere proclamato eletto il candidato Claudio
Daventura, visto che la lista “Il popolo delle libertà” aveva il nono
quoziente utile (1.018);
- che la lista “Movimento 5 Stelle - beppegrillo.it”, con il decimo
quoziente utile (967), ha oggi diritto all’assegnazione di un seggio, per
cui deve oggi ritenersi che correttamente sia stato proclamato eletto il
candidato sindaco non eletto Anelli.
Sussistono, per concludere, in relazione alla complessità della normativa
applicabile alla fattispecie e delle questioni interpretative che tale
normativa pone, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra
le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di
Pescara (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo
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accoglie e, per l’effetto, rettifica l’atto di proclamazione degli eletti alla
carica di consigliere del Comune di Montesilvano a seguito delle elezioni
svoltesi i giorni 6-7 e 20-21 maggio 2012, nella parte in cui sono stati
attribuiti alle liste della maggioranza vincitrice al ballottaggio n. 15
consiglieri, invece che 14 ed è stato nominato quale consigliere il Sig.
Lorenzo Silli della lista “Il popolo di Montesilvano”, invece del sig.
Claudio Daventura.
Spese compensate.
Dispone che copia della presente sentenza sia immediatamente trasmessa
dalla segreteria al Prefetto della Provincia di Pescara ed al Sindaco del
Comune di Montesilvano.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre
2012 con l'intervento dei magistrati:
Michele Eliantonio, Presidente, Estensore
Dino Nazzaro, Consigliere
Pietro De Berardinis, Primo Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/10/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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