7/22/2019 sparro_2

1/14

Appalti e innovazione:Appalti e innovazione:

gli appaltigli appalti prepre--commercialicommerciali

SSPA, Bologna, giugno 2013

Marco Sparromarco.sparro@consip.it

Research & Development

Consip Spa

7/22/2019 sparro_2

2/14

Un semplice modello del public procurement

Max: Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo

sotto i vincoli:

bisogni minimi dellacquirente

budget (prezzo massimo)

assetto normativo

costi amministrativi

tempi

raccolta informazioni

rischio di dispute legali

costi amministrativi

tempi

raccolta informazioni

rischio di dispute legali

Nel caso del procurement pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo,

ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:

Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorsePolitiche di bilancio

Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMIMercato interno UE

Effetti sulla struttura dimercato

Impatto ambientaleImpatto sociale

Sostenibilit

Innovazione nella PAInnovazione nel mercato

Innovazione

7/22/2019 sparro_2

3/14

Procurement e innovazione: ambiti di intervento

Innovazione nel mercato

Ricerca e sviluppo di nuove soluzioni e tecnologiefunzionali a specifici bisogni della PA

Procurement

diinnovazione

3

Aggiornamento continuo e diffuso delle tecnologiee dei processi in uso nella PA

Innovazione nel procurement

Innovazione degli strumenti, dei processi e dellestrategie di approvvigionamento della PA

Procurement

perlinnovazione

Innovazione nelprocurement

7/22/2019 sparro_2

4/14

Un anello mancante nel ciclo europeo dellinnovazione?

"Public Procurement for research and innovation", relazione del gruppo Wilkinson

di esperti indipendenti, 2005;

"Pre-commercial Procurement: a missing link in the European Innovation cycle,

rapporto presentato alla CE da una commissione di esperti indipendenti nel 2006;

Contesto: lorigine della proposta

complessivo per gli appalti (49 miliardi di dollari) stato speso per gli appalti diR&S: Il 90,6% dalle agenzie della difesa/spaziali e il 9,4% da altre agenzie non

legate alla difesa. Nel 2004 meno dell1,5% del totale del bilancio europeo per gli

appalti pubblici (2,5 miliardi di euro) stato speso per appalti di R&S: il 49% nel

settore della difesa e della ricerca spaziale.

Comunicazione della CE fa proprie le conclusioni dei documenti precedenti:

Appalti pre-commerciali: promuovere linnovazione per garantire servizi

pubblici sostenibili e di elevata qualit in Europa COM(2007) 799 e SEC(2007)

1668.

7/22/2019 sparro_2

5/14

Prospettive e obiettivi Pubblica Amministrazione come acquirente intelligente

Duplice prospettiva: politiche per linnovazione e necessit di approvvigionamento

ed erogazione dei servizi

Ambiti di intervento

obiettivi strategici Europa 2020

per perseguire obiettivi di tutela ambientale, trasporti, telecomunicazioni,tecnologie al servizio dellageing, energia, sicurezza

Ruolo PMI

Integrazione mercati a livello EU

Possibilit per la PA di puntare alla soluzione di problemi condivisi, ponendo in

competizione pi proposte alternative senza vincolarsi ad una scelta esclusiva

7/22/2019 sparro_2

6/14

Il contesto normativo: possibili ostacoli Acquisti pubblici di innovazione esclusi dalla direttiva

Sono esclusi dallambito delle direttive sugli appalti appalti di servizi di R&S

diverso da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente allamministrazione

aggiudicatrice perch li usi nellesercizio della sua attivit, a condizione che la

prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione (art.

16 Dir. 2004/18/CE.

Scarsa chiarezza normativa

Limiti dellapproccio dello sviluppo esclusivo (frammentazione del mercato,ostacoli finanziari, riduzione incentivi per gli innovatori, perdita di

opportunit)

Focus sul potenziamento di R&D in Europa problema di compatibilit con accordi

internazionali WTO

Rischio di incorrere in aiuti di stato

7/22/2019 sparro_2

7/14

Gli approcci allinnovazione: PPI vs PCPNon detto che il PCP sia necessariamente il miglior approccio. Lo strumento non va

confuso con il fine.

Identificazione del problema da risolvere: necessaria consultazione con gli

stakeholder interni ( policymaker, PA e utilizzatori finali) e creazione del

consenso

Identificazione dellofferta di mercato e dunque del livello di innovativit

richiesto: necessaria consultazione con il mercato della fornitura

Scelta dello modello: appalto ordinario vs Procurement of Innovation (PPI) vs Pre-Commercial Procurement

Scelta dello strumento: concorso di idee vs gara ordinaria vs dialogo competitivo vs

PCP

7/22/2019 sparro_2

8/14

Il modello proposto: i principi di base del PCP Approccio allinnovazione: da market push a market pull

Appalto pre-commerciale. Appalto di servizi di R&D: dalla ricerca, allelaborazione

di soluzioni, alla messa a punto di prototipi fino allo sviluppo iniziale di quantitlimitate di primi prodotti o servizi in forma di serie sperimentali, o una fornitura

limitate aventi lo scopo di incorporare i risultati delle prove sul campo.

Oggetto degli appalti. R&D di soluzioni per prodotti/servizi:

- non ancora esistenti sul mercato- che rispondano ad esigenze irrisolte della PA

Non include lacquisto del prodotto/servizio finale. Lappalto commerciale

rappresenta una fase distinta, che ricade nuovamente nella Direttiva.

Condivisione di rischi e benefici. Superamento dello sviluppo esclusivo perabbassare i costi per la PA e offrire migliori incentivi alle imprese.

Appalti competitivi. Garantendo concorrenza, trasparenza e apertura, si

garantisce di ottenere le migliori possibili condizioni di mercato, scongiurando al

contempo il rischio di qualificare la spesa in pre-commercial procurement comeaiuto di stato.

7/22/2019 sparro_2

9/14

Il modello proposto: uno schema di riferimento

7/22/2019 sparro_2

10/14

Il modello proposto: gli elementi di disegno Processo multi-stadio per garantire la competizione in tutte le fasi

Modello di remunerazione:

- fixed price vs OEPV?

- remunerare solo le proposte vincenti? E quante?

Condivisione rischi e benefici: DPI e possibilit di sfruttamento commerciale

- asc a a e mprese o con v s

- stabilito ex-ante o oggetto di valutazione?

- come viene incorporata tale informazione nella valutazione dei prezzi offerti?

Complessit della valutazione:

- Rispondenza ad esigenze espresse nel bando- Innovativit

- Attenzione ad aspetti sociali e ambientali

- Potenzialit di sfruttamento commerciale

Gestione, scambio, propriet delle informazioni nel corso dellintero processo

7/22/2019 sparro_2

11/14

Il modello proposto: criticit Nuovo ruolo per la PA quali competenze? Si parla di valutare il potenziale

commerciale di progetti alla frontiera dellinnovazione

Dal punto di vista di chi si occupa di acquisti, percezione di un rischio di aumentodi costi

Necessit di far cooperare insieme settori di acquisti e innovazione

per fare innovazione?- Nel primo caso, rischio di perdere di vista opportunit gi presenti sul mercato

- Nel secondo caso, rischio di utilizzare un nuovo strumento per tornare alla

vecchia logica dei sussidi

- Solo la collaborazione e la condivisione di competenze tra PA e imprese per ilperseguimento di obiettivi comuni pu portare a risultati positivi!

Aggregazione della domanda per raggiungere massa critica

7/22/2019 sparro_2

12/14

Prime esperienze in EUMolti paesi hanno avviato progetti, che risultano in diverso stato di avanzamento, ma

pochi sono gi alla fase di commercializzazione

Best practice riconosciuta il modello delle Fiandre. Molteplici aree tematiche,costruzione di piattaforme di innovazione

Iniziatica comune dei paesi nordici, con progetti concentrati su assistenza ad

anziani e disabili e sul settore della sanit

In UK, focus sulla sanit. Progetti interessanti soprattutto per il modello dicostruzione del consenso (Wouldn't it be Great If...). FInalizzati a migliorare i

servizi offerti dal servizio sanitario nazionale, per ogni progetto pubblicata anche

la stima dei risparmi ottenuti grazie al guadagno di effficienza

Diffusi anche modelli di SBIR (Small Business Innovation Research), il cui approccio

tuttavia non esattamente in linea con quello del PCP, in quanto le idee innovative

partono dalle imprese

7/22/2019 sparro_2

13/14

Prime esperienze in Italia Il PCP stato inserito tra le politiche per linnovazione dal governo Monti

(iniziativa comune tra MIUR e MISE), allinterno del decreto sullAgenda Digitale

(D.L. 179/2012) ma, a oggi, liniziativa non partita. Le Linee Guida ufficiali non

sono state pubblicate.

Nel complesso, sembra che il PCP sia portato avanti pi dal settore innovazione

che dal settore appalti.

Le iniziative pi rilevanti sono nate a livello regionale, anche a seguito di un tavolo

di lavoro tra le regioni promosso dallAgenzia per lInnovazione. Le iniziative hanno

tuttavia pi il carattere sperimentale di progetti pilota che di azioni intraprese

allinterno di un programma chiaro e definito.

Valle dAosta: 1,3M su mobilit intelligente ed energie intelligenti

Regione Puglia: 2,3M su assistenza e inclusione di persone non

autosufficienti, sicurezza & sanit

Lombardia: 750K nel settore sanitario

7/22/2019 sparro_2

14/14

Materiale Edler, J., and Georghiou, L. (2007). Public procurement and innovation

Resurrecting the demand side. In Research Policy 36, no. 7, pp. 949-963.

European Commission (2007a). Pre-Commercial Procurement: Driving innovation toensure sustainable high quality public services in Europe. Communication to the

European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee,

and the Committee of Regions. COM(2007) 799 final.

European Commission (2007b). Pre-Commercial Procurement: Driving innovation to

ensure sustainable high quality public services in Europe. Commission Staff Working

Document. SEC(2007) 1668.

Agenzia per l'Innovazione/MISE-DPS (2012). Linee Guida in Materia di Appalti Pre-

Commerciali per il Finanziamento dell'Innovazione nelle Regioni.

Linee guida nellambito dellAgenda Digitale (prossima pubblicazione).

Bonaccorsi, Cappiello, Molinari (2012). The Challenges of Bringing Innovation

through Public Procurement at Regional Level. Early Experiments in Italy.