C t CORTE DEI CONTI
PROCURA REGIONALE PER LA TOSCANA
GIUDIZIO DI PARIFICA SUL RENDICONTO GENERALE
DELLA REGIONE TOSCANA
PER L'ESERCIZIO FINANZIARIO 2016
Requisitoria del Procuratore regionale Acheropita Mondera
FIRENZE, UDIENZA DEL 25 LUGLIO 2017
CoRTE nEI coNTI
PROCURA REGIONALE TOSCANA
GIUDIZIO SUL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE TOSCANA
PER L'ESERCIZIO FINANZIARIO 2016
REQUISITORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
ACHEROPITA MONDERA
FIRENZE, 25 LUGLIO 2017
Sig. Presidente della Sezione regionale di controllo, Sig.
Presidente della Regione Toscana, Sig.ri Magistrati, Autorità, Gentili
Ospiti.
Limiterò il mio intervento allo svolgimento di brevi osservazioni
generali sulla contabilità regionale, nonché su alcuni aspetti
specifici della gestione che, a giudizio della Procura, presentano
profili di criticità.
Premessa
Con il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, art. l, comma 5,
convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, il
giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato, previsto
dagli artt. 39-41 del R.D. n. 1214 del 1934, è stato esteso al
rendiconto delle regioni, con la finalità di fornire alle assemblee
legislative regionali elementi di valutazione per l'approvazione del
disegno di legge sul rendiconto di gestione.
Il procedimento, che porta alla decisione della Sezione
regionale di controllo sulla parificazione del rendiconto regionale, si
svolge "con lefonnalità della giurisdizione" (art. 41 del R.D. 12luglio
1934, n. 1214) e prevede, quindi, la presenza del Pubblico ministero.
Tali peculiarità inducono ad attribuire al giudizio di parifica il
valore di cerniera tra l'attività di controllo e quella giurisdizionale,
riportando ad unità la funzione che la Costituzione assegna alla
Corte dei conti.
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In particolare, la partecipazione del Procuratore regionale
garantisce rappresentanza e tutela allo Stato-Comunità, in un
procedimento che è un "giudizio", non solo in senso formale, ma
anche sostanziale, come si rileva dalla circostanza che la decisione
sulla parifica del rendiconto è assunta dalla Sezione regionale di
controllo "In nome del Popolo Italiano".
In detto contesto di natura contenziosa, nel quale l'istruttoria
v1ene condotta direttamente dalla Sezione del controllo, m
contraddittorio con l'Amministrazione regionale, il P.M. contabile
interviene in veste di organo di garanzia dell'Ordinamento al fine del
rafforzamento della tutela della legalità finanziaria.
Tale intervento trova la propria fonte normativa nell'art. 18 del
R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, secondo il quale "nelle udienze
interviene il procuratore generale, o chi legalmente lo rappresenti, ed
è sempre udito nelle sue conclusionz", e nell'art. 72 del R.D. 12 luglio
1934 n. 1214, che dispone che, nei giudizi avanti alla Corte dei conti,
è sempre sentito il Pubblico ministero.
Le norme summenzionate si applicano al presente giudizio,
stante l'espresso riferimento all'art. 40 del T.U. n. 1214 del 1934,
disposto dall'art. 5 del D.L. n. 174 del 2012, che richiama le forme
della giurisdizione contenziosa.
Il Procuratore regionale, pertanto, interviene in qualità di
organo deputato alla tutela dell'ordinamento e degli interessi
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generali ed indifferenziati della collettività, assumendo in questa
sede una posizione di osservatore dei fenomeni di scostamento delle
gestioni pubbliche dai parametri di legalità e di regolarità, nonche
delle criticità e delle patologie dei sistemi economici ed
amministrativi.
Se, dal punto di vista interno, il giudizio di parifica segna il
momento di fusione tra la funzione di controllo e quella
giurisdizionale, dal punto di vista esterno, rappresenta un
importante contributo alla realizzazione dell'obiettivo di sana
gestione delle pubbliche finanze, di rispetto del patto di stabilità, di
riduzione ed ottimizzazione della spesa, di attuazione dei principi
dell'art. 97 della Costituzione e, soprattutto, di osservanza dei limiti
e dei vincoli previsti dalle norme comunitarie.
La ratio della estensione alle regioni delle norme disciplinanti
la parifica del rendiconto dello Stato, è stata esplicitata dallo stesso
legislatore nel citato art. l, comma l, del decreto legge n. 17 4 del
2012 che prevede un "rafforzamento della partecipazione della Corte
dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni",
all'interno del più ampio disegno di consolidamento dell'attività di
coordinamento della finanza pubblica tra i livelli di governo statale
e regionale.
L'esito del giudizio di parifica v1ene trasmesso al Consiglio
regionale, prima dell'approvazione della legge sul rendiconto, a
nprova che la finalità di tale giudizio è quella di consentire il
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controllo politico che il potere legislativo deve esercitare sulla
gestione delle pubbliche risorse, da parte del potere esecutivo.
Costituisce, quindi, un momento di rilievo nel coordinamento
della finanza pubblica, che si realizza anche attraverso una serie di
previsioni che chiamano la Corte dei conti a svolgere molteplici forme
di controllo sulla gestione delle risorse pubbliche, in attuazione
dell'art. 100, comma 2, della Costituzione, nei confronti dei bilanci
di tutti gli enti pubblici e, quindi, anche di quelli degli enti territoriali
che, nel loro insieme, costituiscono il bilancio della finanza pubblica
allargata.
La natura giurisdizionale di tale procedimento è stata
affermata più volte dal Giudice delle leggi, ribadendo il principio che
"la Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione del bilancio, è
legittimata a promuovere questione di legittimità costituzionale
avverso le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione del
bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli
equilibri economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali che
custodiscono la sana gestione finanziaria" (Corte Costituzionale
sentenza 27 aprile 2017 n. 89).
Con la citata sentenza n. 89 del 2017, la Corte è stata
chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle leggi
nn. 2, 3 e 20 del 2013 della Regione Abruzzo e la questione è stata
sollevata proprio nell'ambito di un giudizio di parificazione.
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In particolare, la Corte Costituzionale ha affermato che nel
giudizio di parifica ricorrono tutte le condizioni per sollevare
questioni di legittimità costituzionale, in via incidentale, nell'ambito
dell'attività di controllo di legittimità-regolarità della Corte dei conti
ed ha ritenuto di individuare l'esistenza di dette condizioni
nell'applicazione di parametri normativi, nella giustiziabilità del
provvedimento adottato dalla Sezione del controllo e nel
contraddittorio.
N el procedimento di parifica il quadro normativo di
riferimento, integrante la prima condizione, è costituito dal d.lgs. n.
118 del 2011.
Inoltre, la Corte Costituzionale ha evidenziato come l'esito del
procedimento di parificazione sia dicotomico, in quanto è possibile
ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di
entrata, che compongono il bilancio.
Circa l'elemento della giustiziabilità del provvedimento di
parificazione, si evidenzia che l'art. l, comma 12, del decreto-legge
lO ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213, dispone che, avverso le delibere della Sezione
regionale di controllo della Corte dei conti, "è ammessa
l'impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale
composizione, con le forme ed i termini di cui all'articolo 243-quater,
comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, numero 267".
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Infine, e presente nel giudizio di parifica il contraddittorio con
la Regione, nonché il coinvolgimento del Pubblico ministero, a tutela
dell'interesse generale oggettivo della regolarità della gestione
finanziaria e patrimoniale dell'Ente territoriale (art. 243-quater,
comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 "Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali:'; artt. 53 e seguenti del
regolamento di procedura di cui al regio decreto 13 agosto 1933, n.
l 038 "Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi
alla Corte dei contz", ora sostituiti dagli artt. 172 e seguenti del
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 "Codice di giustizia
contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015,
n. 124').
Si deve, inoltre, evidenziare come le Sezioni Unite della Corte
di Cassazione, con la sentenza n. 22645 del 13 settembre 2016,
hanno riconosciuto che:
la decisione di parifica costituisce momento conclusivo
dell'attività di controllo svolta dalla Sezione regionale di controllo,
integrante un presupposto necessario ed ineludibile per pervenire
all'intangibilità del rendiconto, successivamente e autonomamente
approvato dall'organo legislativo della Regione e si colloca a pieno
titolo nell'alveo della giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica, devoluta alla Corte dei conti dall'articolo 103, comma 2,
della Costituzione;
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la sindacabilità delle decisioni assunte dalla Sezione regionale
del controllo, innanzi alle Sezioni Riunite della Corte dei conti in
speciale composizione, si correla a esigenze di tutela, imponendosi
la giustiziabilità delle decisioni assunte in sede di parificazione dei
rendiconti regionali, anche in assenza di specifiche disposizioni, ove
le stesse si configurino lesive, immediatamente e concretamente, per
l'Ente territoriale interessato.
Il giudizio di parificazione si compone di due aspetti, che
attengono a finalità diverse: quello dell'analisi contabile del
rendiconto e quello valutativo e propositivo.
Occorre, quindi, tenere distinto il momento dell'analisi
contabile del rendiconto, oggetto specifico del giudizio di parifica, dal
momento valutativo della complessiva gestione regionale che
costituisce, invece, oggetto della relazione allegata alla decisione.
Gli eventuali motivi che possono indurre a non parificare il
rendiconto attengono esclusivamente all'oggetto proprio del giudizio,
ossia allo specifico ambito contabile, e non possono derivare
dall'analisi valutativa della gestione amministrativa delle entrate e
delle spese, oggetto invece della fase propositiva.
Merita precisare che le osservazioni della Procura contabile in
tale giudizio attengono ad eventuali patologie e criticità di sistema
nel suo complesso, ma non a singoli episodi di illeciti e/ o sprechi di
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nsorse che, mvece, riguardano l'azione di responsabilità
amministrativa.
La presente requisitoria si basa sui dati e sui documenti
acquisiti dalla Sezione regionale di controllo nel corso dell'istruttoria
e trasmessi a questo Ufficio, nonché sulle relative controdeduzioni
rassegnate dalla Regione Toscana nell'adunanza pubblica tenutasi
in data 13luglio 2017, a cui ha presenziato la Procura regionale, nel
corso della quale le stesse sono state esaminate e discusse in
contraddittorio con i rappresentanti dell'Ente.
L'esito della questione di costituzionalità della legge regionale
toscana n. l del 2015
Dopo aver ricordato la genesi e la ratio del giudizio di
parificazione del rendiconto regionale, poiché nella requisitoria
dell'anno scorso la Procura ha fatto riferimento ad una questione di
legittimità costituzionale, riguardante la legge regionale toscana n. l
del 2015, recante disposizioni in materia di programmazione
economica e finanziaria regionale, nonché le relative procedure
contabili, si ritiene opportuno esporre alcune considerazioni
sull'esito di tale ricorso.
La Corte Costituzionale ha definito la questione con la
sentenza n. 184 del 2016.
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Tale sentenza, in sostanza, ha confermato la legittimità della
legge regionale e, quindi, dell'impianto generale che la Regione
Toscana ha adottato con riguardo all'ordinamento contabile, ma
alcune disposizioni sono state dichiarate incostituzionali, m
particolare, l'articolo 18, comma l, e l'articolo 23.
Relativamente al citato articolo 18, la Corte ha osservato che,
nella versione precedente, la norma non prevedeva che la proposta
di legge di bilancio, quella di stabilità e le altre ad esse collegate,
fossero presentate non oltre trenta giorni dalla formulazione del
disegno di legge di bilancio dello Stato.
Infatti, nella versione precedente, l'art. 18, comma l,
disponeva solo che le proposte di legge, relative al bilancio, fossero
presentate entro il 31 ottobre di ogni anno, diversamente da quanto
previsto dal d.lgs. n. 118 del 2011, considerato come norma
interposta.
La Corte ha ritenuto che l'omissione dell'indicazione del fatto
che tali proposte dovessero essere, comunque, presentate non oltre
trenta giorni dalla presentazione del disegno di legge di bilancio dello
Stato, non fosse solo una questione formale, in quanto la norma
interposta, "per effetto delle strette interrelazioni tra i principi
costituzionali coinvolti è servente al coordinamento della finanza
pubblica, dal momento che la sincronia delle procedure di bilancio è
collegata alla programmazione finanziaria statale ed alla redazione
della manovra di stabilità, operazioni che presuppongono da parte
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dello Stato la previa conoscenza di tutti i fattori che incidono sugli
equilibri complessivi e sul rispetto dei vincoli nazionali ed europei'
(Corte Costituzionale sentenza n. 184 del2016).
La Regione Toscana ha recepito quanto disposto dalla Corte
Costituzionale ed ha provveduto a modificare il testo normativa.
Per quanto riguarda, invece, l'art. 23 si rappresenta quanto
segue.
La disposizione in questione, nella formulazione originaria,
prevedeva che, nelle ipotesi di assegnazioni comunitarie e statali con
vincolo di destinazione, la Regione potesse stanziare somme
eccedenti quelle assegnate.
In particolare, nel caso in cui la Regione avesse impegnato in
un esercizio spese eccedenti rispetto a quelle assegnate con vincolo
di destinazione, aveva facoltà di compensare tali maggiori spese con
minori stanziamenti per lo stesso scopo, ne1 due eserciZI
immediatamente successivi.
Nei bilanci relativi a tali esercizi, le assegnazioni statali per
scopi già soddisfatti con i finanziamenti aggiuntivi regionali erano
sottratte alla loro destinazione.
In sostanza, con tale norma la Regione ha creato una forma di
flessibilità nell'utilizzo delle risorse vincolate, prevedendo che, in
caso di impegno di somme superiori, rispetto a quelle assegnate in
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una certa annualità, nei due eserc1z1 successivi le assegnazwm
statali potessero essere utilizzate per altri scopi.
La norma interposta è costituita dall'allegato 4/2, paragrafo
9.2, del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale, fra l'altro, dispone che le
entrate accertate e le corrispondenti economie di bilancio, derivanti
da trasferimenti erogati a favore dell'Ente per una specifica
destinazione, costituiscano quota vincolata del risultato di
amministrazione.
Inoltre, la natura vincolata dei trasferimenti U.E. si estende
alle risorse destinate al cofinanziamento nazionale.
La Corte Costituzionale, reputando evidente il fatto che le due
norme siano confliggenti, ha dichiarato di conseguenza l'illegittimità
della normativa regionale, perché consistente nella creazione di un
meccanismo contabile elusivo del vincolo di legge.
Del resto, tale meccanismo colliderebbe con lo stesso principio
di copertura finanziaria, che costituisce una clausola generale in
grado di operare anche in assenza di norme interposte, grazie alla
forza espansiva dell'art. 81 della Costituzione.
La destinazione di ulteriori somme eccedenti, a copertura di
spese già finanziate da fondi vincolati, si sostanzierebbe, infatti, in
una inammissibile "doppia copertura".
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I risultati
Per quanto riguarda i risultati conseguiti dalla Regione
nell'esercizio 2016, si espone quanto segue.
Il risultato di amministrazione è negativo anche per il 2016,
seppur in miglioramento rispetto al 2015.
Si passa, infatti, da un risultato di -620,72 milioni di euro nel
2015 ad un risultato di -167,08 milioni di euro nel2016.
Tale risultato rappresenta, tuttavia, solo il saldo formale.
Il saldo sostanziale, che tiene conto dell'avanzo vincolato, è
pari a -3.024,76 milioni di euro, in calo rispetto ai -3.503,93 milioni
di euro del2015.
Nonostante un deciso miglioramento rispetto all'anno
precedente, pari a circa il 15%, la situazione richiede un attento
monitoraggio e l'adozione di drastiche azioni di riduzione, in quanto
si registra un disavanzo sostanziale di considerevole consistenza,
superiore a tre miliardi di euro.
Per quanto attiene al pareggio di bilancio, le cui disposizioni
di attuazione sono state introdotte dalla legge n. 243 del 2012, in
riferimento all'art. 81, comma 6, della Costituzione, la legge n. 208
del 2015 prevede che le nuove regole di finanza pubblica s1
applichino a tutti gli enti territoriali, chiamati a contribuire al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.
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Tali enti devono fare in modo che, a decorrere dal 2016, il
saldo tra entrate finali e spese finali sia positivo o, al massimo, pari
a zero.
Per le Regioni, la normativa vigente prevede che sia sufficiente,
per il 2016, che il pareggio di bilancio sia conseguito anche solo a
livello di consuntivo (art. l, comma 710 della legge n. 208 del2015),
mentre non e richiesto che il pareggio sia raggiunto anche a livello
di bilancio preventivo.
Al 31 dicembre 2016, a livello di consuntivo, la Regione
Toscana ha raggiunto l'obiettivo del pareggio.
Infatti, come risulta dai dati del rendiconto, nel corso del2016
la differenza tra le entrate finali e le spese finali, tenendo anche conto
dell'obiettivo di saldo stabilito dalla Conferenza Stato-Regioni per il
2016 (pari, per la Toscana, a 148,53 milioni di euro), ammonta a
80,6 milioni di euro e, quindi, l'obiettivo e stato raggiunto.
Tuttavia, occorre rilevare che, in base ai dati del bilancio
preventivo per il 2016, il pareggio non sarebbe stato conseguito, in
quanto la differenza tra entrate e spese finali era negativo, per un
importo pari a -2.195 milioni di euro.
L'andamento delle entrate e delle spese finali deve, quindi,
essere attentamente monitorato in quanto, a partire dall'esercizio
successivo, l'obiettivo del pareggio dovrà essere raggiunto anche in
occasione della predisposizione del bilancio preventivo.
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L'indebitamento
Dall'analisi dell'andamento del debito della Regione Toscana
s1 rileva che il 2016 è il primo anno in cui si è registrata una
riduzione del debito a carico dell'Ente.
Il valore complessivo del debito è diminuito del 5 % rispetto
all'anno precedente e si è assestato al 31 dicembre 2016 a 1.942,43
milioni di euro, contro un valore di 2.046,47 milioni di euro del2015
e di 2.164,47 milioni di euro del2014.
Nonostante tale dato positivo, appare difficile la sostenibilità
di tale debito da parte dell'Ente regionale.
La spesa per il rimborso dei prestiti nel 2016 è aumentata
rispetto agli anni precedenti a causa anche della presenza, a partire
dal 2014, della quota di rimborso riferita alle anticipazioni di
liquidità.
Il costo complessivo del debito a carico del bilancio regionale,
considerando la somma della quota capitale e della quota interessi,
nel 2016 è pari a circa 179 milioni di euro, valore sostanzialmente
simile a quello dell'anno precedente.
Rappresenta un dato preoccupante la circostanza che tale rata
tende ad avvicinarsi al massimo consentito di spesa annuale, che è
di circa 281 milioni di euro, ponendo pesanti limiti alla futura
assunzione di un nuovo indebitamento.
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Un elemento positivo, che questa Procura ritiene di
sottolineare, è costituito dal fatto che, da oltre un decennio, la
Regione Toscana non utilizza anticipazioni di cassa, nonostante tale
operazione sia regolarmente autorizzata in sede di stanziamento
previsionale.
L'indice di tempestività dei pagamenti
L'indice di tempestività dei pagamenti è un rilevatore di una
gestione virtuosa e lineare.
Esso, come è noto, corrisponde alla somma, per cmscuna
fattura emessa a titolo di corrispettivo di una transazione
commerciale, dei giorni effettivi intercorrenti tra la data di scadenza
della fattura e la data di pagamento ai fornitori, moltiplicata per
l'importo dovuto, rapportata alla somma degli importi pagati nel
periodo di riferimento.
L'indicatore negativo indica il pagamento medio ponderato
anticipato rispetto alla data di scadenza, mentre il valore positivo
indica il pagamento medio ponderato successivo alla stessa.
La suddetta metodologia di calcolo tiene in considerazione,
quale indice di riferimento al denominatore del rapporto, la somma
degli importi pagati nel periodo di riferimento, senza considerare la
presenza di eventuali fatture non pagate nel medesimo periodo.
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Nel 2015 l'indicatore complessivo in giorni per la Regione
Toscana si è attestato a 14,7 giorni, mentre nel 2016 l'indice ha fatto
registrare un miglioramento, passando a -6,95 giorni, per cui il
pagamento medio ponderato risulta anticipato rispetto alla data di
scadenza delle fatture.
Per quanto riguarda, invece, i tempi medi di pagamento delle
aziende sanitarie toscane, al lieve miglioramento fatto registrare nel
2015 (109,6 giorni) rispetto al2014 (165 giorni), dove l'indicatore era
tornato a diminuire, assestandosi tuttavia ad un importo ancora
molto elevato (più di 100 giorni), ha fatto seguito un deciso
peggioramento nel 2016, poiché l'indice si è attestato a 185 giorni,
cioè a più di sei mesi di ritardo rispetto alla scadenza della fattura.
Considerato che in media la scadenza delle fatture é di 60
giorni, intercorre un periodo di circa 8 mesi tra la prestazione del
servizio ed il pagamento dello stesso da parte delle aziende sanitarie.
I derivati finanziari
Numerosi Enti locali hanno fatto ncorso alla stipula di
contratti derivati e, in molti casi, essi rappresentano un fenomeno
di criticità per le finanze pubbliche.
Anche la Regione Toscana ha sottoscritto contratti di tal tipo,
riguardanti quasi 394 milioni di mutui a tasso variabile.
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Nel 2016 tali derivati hanno causato flussi finanziari negativi
per 11,7 milioni di euro, che costituiscono maggiori interessi sui
finanziamenti sottostanti e rappresentano oltre il 18% dei circa 64
milioni di euro di interessi passivi pagati dalla Regione per il servizio
del debito.
La Regione ha stipulato 7 contratti derivati, di cui 3 IRS con
barriera digitale, uno IRS a tasso fisso, due IRS con collar ed uno
IRS strutturato.
Dei tre contratti IRS con barriera digitale, due sono stati
sottoscritti nel 2002, con Deutsche Bank e Merrill Lynch, ed uno nel
2003 con la Banca Nazionale del Lavoro.
I primi due contratti avevano la finalità di proteggere l'Ente dal
rialzo dei tassi di interesse oltre i valori soglia (euribor a 6 mesi), pari
al 7,5% ed 8%, ma poiché questi valori soglia non sono stati mai
superati, la Regione paga interessi del4,95% (su un capitale di 310
milioni di euro), con un differenziale di tassi, tra quanto paga la
Regione e quanto ricevuto dalla controparte, che è cresciuto dal
2002 al 2016 in modo considerevole.
I maggwn interessi pagati complessivamente SU! due
finanziamenti ammontano a 75,9 milioni di euro ed hanno superato
gli interessi del finanziamento sottostante, pari a 70,8 milioni di
euro, per cui gli interessi totali dei due finanziamenti ammontano a
146,7 milioni di euro.
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Il terzo contratto derivato IRS, stipulato con la Banca
Nazionale del Lavoro, che prevedeva un tasso soglia di protezione del
6,25%, con pagamenti da parte della Regione di un tasso del 3,85%,
ha comportato un maggiore costo in termini di interessi, pari a 4,6
milioni di euro, contro i 5,3 milioni di euro del finanziamento
sottostante.
La Regione ha poi stipulato, nel 2006, quando ormai gli
analisti prevedevano che i tassi di interesse sarebbero diminuiti a
seguito del rallentamento dell'economia, un nuovo contratto derivato
IRS con la Banca Monte dei Paschi di Siena a tasso fisso del 4,35%
(su un capitale di 21,6 milioni di euro).
Anche questo derivato ha comportato notevoli perdite dal 2006
al2016, pari a 7,2 milioni di euro.
Nel2001la Regione ha poi stipulato due contratti derivati IRS
con collar con B.N.P. Paribas e con Dexia- Crediop, il cui importo
originario rispetto alle passività sottostanti era rispettivamente di
129,1 milioni e 75,9 milioni di euro.
Gli intervalli di tutela predisposti dai due derivati s1 sono
rilevati non adeguati tanto che il differenziale dei flussi, ossia le
perdite per la Regione dei due derivati dal2006 al2016, ammontano
a 34,2 milioni di euro, con gli interessi cresciuti rispetto a quelli del
finanziamento sottostante del 139,5%.
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Relativamente al contratto IRS strutturato, stipulato dalla
Regione con Societé Generale su un prestito obbligazionario, si rileva
che tale derivato ha causato un flusso differenziale negativo per 27,3
milioni di euro.
Riassumendo, le perdite complessive subite dalla Regione in
conseguenza della stipula di contratti derivati, dalla data di
sottoscrizione fino al 31 dicembre 2016, ammontano alla
considerevole cifra di 149,4 milioni di euro.
Un breve richiamo al fair value, che è il valore che assume in
ogm momento il derivato finanziario e rappresenta anche il
corrispettivo per la eventuale chiusura anticipata del contratto.
Dai dati rilevati dalla Sezione di controllo risulta che il valore
del fair value, calcolato dalle controparti per ogni derivato attivo al
31 dicembre 2016, ammonta per tutti i derivati a -40,5 milioni di
euro.
Le società partecipate
Il fenomeno delle società partecipate da Enti pubblici
rappresenta una problematica attuale e di grande rilievo, oggetto di
numerosi interventi da parte del legislatore, anche sulla spinta dei
principi comunitari.
Il decreto legislativo n. 175 del19 agosto 2016 costituisce un
tentativo di mettere ordine in materia, disciplinando la costituzione,
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il mantenimento e la gestione di società partecipate, totalmente o
parzialmente, da Pubbliche Amministrazioni, secondo criteri
piuttosto restrittivi, proseguendo il processo di razionalizzazione
delle partecipazioni societarie possedute da Enti Pubblici.
Con il citato decreto legislativo n. 175 del 2016 si conferma e
si consolida il ruolo di controllo e monitoraggio attribuito alla Corte
dei conti in materia di società partecipate da Enti locali.
In particolare, sono previsti numerosi obblighi informativi alla
locale Sezione regionale di controllo, da parte degli Enti operanti sul
territorio, che inizia con l'invio dell'atto deliberativo di costituzione
di una società o partecipazione, diretta o indiretta, e continua con il
piano di razionalizzazione e gli ulteriori e successivi provvedimenti
attinenti le società pubbliche.
Le società partecipate direttamente dalla Regione sono 20, ed
operano in vari settori dell'attività economica: finanziario-creditizio
(Fidi Toscana S.p.A., Banca Popolare Etica Scarl); fieristico
espositivo-congressuale (Internazionale Marmi e Macchine S.p.A.,
Firenze Fiera S.p.A., Arezzo Fiere e Congressi S.p.A.); termale (Terme
di Casciana S.p.A., Terme di Chianciano Immobiliare S.p.A., Terme
di Montecatini S.p.A.); ricerca-innovazione-tecnologia (Etruria
Innovazione, Consorzio Ricerche, ARRR S.p.A., Consorzio Energia
Toscana s.c.r.l., Logistica Toscana s.c.a.r.l.); infrastrutture-trasporti
(Interporto Toscana Centrale S.p.A., Interporto Toscana A. Vespucci
S.p.A., Ala Toscana S.p.A., S.E.A.M. S.p.A. - Società Esercizio
20
Aeroporto della Maremma, Toscana Aeroporti S.p.A.); sviluppo
economico (Sviluppo Toscana S.p.A., Italcertifer S.p.A.).
La Regione Toscana detiene anche numerose (circa cinquanta)
partecipazioni indirette, sta attraverso società dalla stessa
partecipate, sia tramite Enti regionali.
Il portafoglio azionario più consistente riguarda il settore dei
trasporti e delle infrastrutture mentre la maggiore partecipazione si
registra nel settore termale, con una partecipazione azionaria della
Regione del 70%.
Al31 dicembre 2016, il valore delle partecipazioni azionarie e
societarie della Regione Toscana, nel conto del patrimonio, è
risultato pari a 270 milioni di euro.
Nell'anno in esame la Regione ha effettuato trasferimenti a
favore delle proprie società partecipate per complessivi 55 milioni di
euro.
Occorre evidenziare che il risultato economico complessivo di
tutte le società partecipate, calcolato quale somma algebrica degli
utili e delle perdite delle società, moltiplicato per la quota di
partecipazione, risulta negativo.
Si espongono di seguito brevi osservazwm sulle principali
società partecipate.
La società Fidi Toscana S.p.A., operante nel settore
finanziario e creditizio, nel 2016 ha concluso con un utile di 0,2
21
milioni di euro, ma il bilancio del 2015 ha rilevato una perdita di
13,9 milioni di euro.
Da anni la società consegue un risultato negativo e le perdite
derivanti dai bilanci 2012-2015 ammontano a 25,9 milioni di euro.
A causa delle perdite, il patrimonio netto della società è
passato dai 166,9 milioni di euro del 2014, ai 155,2 milioni di euro
del2015 e si è attestato a 149,5 milioni di euro nel2016.
Ad avviso di questa Procura, non sembra che siano state
superate tutte le criticità evidenziate dalla Sezione di controllo nelle
precedenti relazioni, relativamente alla rappresentazione di alcune
poste contabili esplicative dei rapporti tra la Regione e la società.
Le voci di bilancio, riguardanti i rapporti diretti con il socio
Regione, che necessitano di ulteriori specificazioni, attengono
soprattutto alle modalità di contabilizzazione delle prestazioni
amministrative maturate sul prestito subordinato, che incidono in
maniera rilevante sul risultato di amministrazione della società.
E' opportuno evidenziare che tra i ricavi diversi (voce 160 del
bilancio) vengono contabilizzati ben 13,69 milioni di euro, relativi a
garanzie escusse, ossia a perdite liquidate su garanzie rilasciate sui
prestiti subordinati e che, in base a clausole contrattuali, saranno
poste a carico della Regione Toscana a valere sui prestiti soci.
22
Se tale andamento dovesse continuare, il fondo di garanzia
(pari a 102 milioni di euro), costituito con risorse regionali, potrebbe
rischiare di essere consumato.
La reale situazione patrimoniale della società presenta profili
di incertezza, in quanto l'utile conseguito nel2016 è conseguente ad
operazioni straordinarie e non è frutto di una reale inversione di
tendenza dei risultati dell'attività caratteristica.
Infatti, la cessione di attività finanziarie redditizie, quali la
cessione di titoli governativi detenuti in portafoglio, ha determinato
plusvalenze per 5, 7 milioni di euro (voce 90 del CE utile da cessione
o riacquisto di attività finanziare).
Al riguardo, si sottolinea che l'effetto positivo, registrato nel
bilancio 2016 (5,7 milioni di euro) e 2015 (5,2 milioni di euro),
derivante dagli utili (plusvalenze) da cessione di attività finanziarie
redditizie, si tradurrà in futuro in una ulteriore riduzione dei tassi
di interessi attivi, poiché tali politiche di gestione del portafoglio,
orientate a monetizzare le plusvalenze, incideranno negativamente
sui risultati degli esercizi futuri e gli effetti di tali misure si stanno
già concretizzando negli ultimi bilanci.
Per esempio, nel 2015 il margine di interesse, ammontava a
5,8 milioni di euro, in diminuzione del 18% rispetto al 2014, e ciò è
dipeso dal significativo calo degli interessi attivi.
23
La causa di tale riduzione è riconducibile proprio alla cessione
dei titoli ad elevato rendimento ed alla loro sostituzione nel
portafoglio con altri titoli con rendimenti più bassi.
Nel 2016 il margine di interesse si è attestato a 3,7 milioni di
euro, in diminuzione del35,6% rispetto al2015 e del47,3% rispetto
al2014, quando si è attestato ad un valore di 7,1 milioni di euro.
In tale quadro è da rilevare che nel 2016 le spese per il
personale sono risultate pari a 5,3 milioni di euro, con una
percentuale in aumento pari all'8% rispetto al 2015.
Tenuto conto che la Regione Toscana ha la maggioranza
relativa nel capitale sociale di Fidi Toscana S.p.A., con il 46,28%, e
che altri Enti locali-soci hanno chiesto la dismissione della propria
partecipazione, la Regione dovrà fare particolare attenzione e
vigilare, in qualità di principale azionista, affinché tali quote vengano
liquidate al valore reale del patrimonio della società.
Passando alle altre società partecipate, si osserva che Arezzo
Fiere e Congressi s.r.l., operante nel settore fieristico-espositivo
congressuale, partecipata dalla Regione al 39,89%, nel 2016 ha
realizzato perdite per 0,2 milioni di euro e nel triennio 2013-2015 ha
fatto registrare perdite per 3,8 milioni di euro.
Ad oggi non risulta depositato il bilancio 2016.
Si osserva che la struttura fieristica e congressuale non è
completamente fruibile a causa di difformità e carenze progettuali,
24
in merito alle quali pende un contenzioso con la ditta esecutrice dei
lavori e con i progettisti dell'opera.
In merito al Fondo rischi si osserva che le somme accantonate
a tale fine, pari a 0,5 milioni di euro, appaiono non adeguate
considerato che la società, oltre al predetto contenzioso con la ditta
costruttrice ed i progettisti, aveva in essere anche una controversia
con il Comune di Arezzo per l'assoggettabilità ad ICI ed IMU
dell'immobile, per un valore di 1,5 milioni di euro, conclusasi nel
2015 con la sentenza n. 8773 del 30 aprile 2015 della Suprema
Corte di Cassazione, in senso favorevole al Comune.
E' evidente che, se la società avesse incrementato il Fondo
rischi per imposte comunali, le perdite della stessa sarebbero
aumentate di un importo pari all'incremento del Fondo rischi.
In merito all1nterporto Toscano A. Vespucci S.p.A. di
Livorno - Guasticce, si precisa che nella Relazione tecnica al Piano
di Razionalizzazione delle società partecipate, allegato al "Documento
di economia e finanza regionale 20 16'', approvato dal Consiglio
regionale, detta società è qualificata come strategica, in relazione al
ruolo che le infrastrutture logistiche giocano per lo sviluppo
economico della Regione.
Ad oggi l'Interporto Toscano A. Vespucci S.p.A. non ha
depositato il bilancio 2016 ma, dall'esame dei dati relativi agli ultimi
esercizi, emergono serie difficoltà finanziarie ed economiche.
25
L'andamento della società, partecipata dalla Regione al
23,56%, è negativo, con perdite consistenti pari, nel periodo 2011-
2015, a 10,3 milioni di euro.
Un elemento degno di rilievo è rappresentato dal fatto che la
Regione Toscana ha sottoscritto una fidejussione per un
finanziamento concesso alla società per 18 milioni di euro, valida
fino al 31 dicembre 2022.
L 'Internazionale Marmi e Macchine - Carrara S.p.A.
(I.M.M.), è una società partecipata dalla Regione al 36,4%, operante
nel settore fieristico-espositivo.
La società versa in una situazione di grave criticità e nel 2016
ha segnato perdite per 0,9 milioni di euro, continuando un trend
negativo (il 2015 si è chiuso con perdite per l, 9 milioni di euro e nei
precedenti esercizi la società ha realizzato perdite per 3,38 milioni di
euro).
I risultati della società !.M.M. dipendono esclusivamente dai
risultati della società di gestione del polo fieristico, Carrarafiere s.r.l.,
partecipata al 100% che, negli esercizi 2013-2016, ha accumulato
perdite per 4,8 milioni di euro.
A fronte della grave situazione finanziaria, econom1ca e
patrimoniale, che mette a rischio la stessa continuità aziendale, il
Consiglio di Amministrazione della Controllante !.M.M. ha deliberato
di rinunciare al credito verso la società Carrarafiere s.r.l. per
26
complessivi 1.393.800 euro, realizzando, di fatto, una
ricapitalizzazione della predetta società.
Nonostante questa variazione positiva, tenendo conto del
risultato di esercizio 2016 che segna perdite per -0,9 milioni di euro,
il patrimonio netto di Carrarafiere s.r.l. al 31 dicembre 2016 è pari
a soli 0,6 milioni di euro.
La società I.M.M. ha deciso di non valutare il valore della
partecipazione della società Carrarafiere s.r.l., iscritta a bilancio alla
voce "immobilizzazioni finanziarie'', con il criterio prudenziale del
valore del patrimonio netto.
Se avesse seguito questo metodo, la società I.M.M. avrebbe
dovuto effettuare svalutazioni ben più consistenti di quelle realizzate
nel 2015 (-1,76 milioni di euro) e 2016 (-0,88 milioni di euro) e, di
conseguenza, le perdite di esercizio per la controllante sarebbero
state decisamente più elevate.
La scelta di I.M.M. di non valutare il valore della partecipata
Carrarafiere s.r.l. secondo il metodo del patrimonio netto comporta,
come hanno dichiarato gli stessi Amministratori della società, che la
"partecipazione risulta comunque iscritta in bilancio ad un valore
superiore rispetto al patrimonio contabile della stessa al 31 dicembre
2016, tale maggior valore è motivato e sostenuto dal maggior valore
economico attribuibile ai marchi di impresa della società partecipata
27
rispetto alloro valore di iscrizione in bilancio" (relazione sulla gestione
-bilancio al 31/12/2016, pag. 17).
Tale metodo potrebbe comportare una sovrastima del valore
della partecipazione ed una sottostima delle perdite effettive della
società controllante !.M.M. negli ultimi esercizi.
Si segnala che la società !.M.M., nonostante le consistenti
perdite realizzate, nel 2016 ha incrementato i costi del personale in
misura dell'So/o, rispetto al 2015.
Inoltre, si sottolinea che la società ha più amministratori (n.
7) che dipendenti (n. 5).
Una delle tre società partecipate operanti nel settore termale è
la Terme di Montecatini S.p.A., partecipata dalla Regione al67, l%.
La società ancora non ha depositato il bilancio 2016.
Il bilancio relativo all'esercizio 2015 ha segnato perdite per 3
milioni di euro, contro una perdita di 0,7 milioni di euro del2014.
Il valore della produzione ha subito un calo evidente (-14,6%)
passando da 5,4 a 4,6 milioni di euro, e ciò è stato determinato
principalmente dal calo dei ricavi dell'attività termale, mentre i c,osti
di produzione sono aumentati del 10%, passando da 6,9 a 7,7
milioni di euro, per effetto soprattutto degli incrementi negli
accantonamenti necessari per fronteggiare i numerosi rischi
connessi a vari contenziosi che gravano sulla società.
28
Negli anni la gestione caratteristica della società ha fatto
registrare costi di produzione sistematicamente superiori ai valori
della produzione, infatti, la differenza tra valore della produzione e
costi della stessa è sempre stata negativa ed addirittura nel2015 ha
superato i 3 milioni di euro, mentre nel 2014 la differenza era pari a
1,56 milioni di euro.
La situazione finanziaria della società è molto critica per la
presenza di rilevanti debiti che potrebbero compromettere la
continuità aziendale, in assenza di nuove garanzie alle banche
creditrici, da parte dei soci.
La società Terme di Casciana S.p.A., è una società
partecipata direttamente dalla Regione, con partecipazione azionaria
pari al 75,67%.
La Terme di Casciana S.p.A., che ad oggi non ha depositato il
bilancio 2016, ha chiuso il bilancio 2015 con perdite per 0,3 milioni
di euro.
Tali perdite sono state determinate dalla svalutazione del
valore della partecipazione della società controllata Bagni di
Casciana s.r.l. (partecipata al 100%), che gestisce il complesso
termale.
La società Bagni di Casciana s.r.l. negli ultimi tre esercizi ha
realizzato perdite di bilancio (0,2 milioni di euro nel2014, 0,3 milioni
di euro nel2015 e 0,1 milioni di euro nel2016).
29
La situazione finanziaria della società appare molto
problematica e dal bilancio 2016 si evince che le passività sono pari
a 2, 7 milioni di euro mentre i crediti e le attività liquide sono pan
solo a 1,8 milioni di euro.
Da un punto di vista economico-patrimoniale la società Terme
di Casciana S.p.A. potrebbe risentire a breve della problematica
situazione della controllata, considerato che quest'ultima risulta
fortemente indebitata ed i soli debiti verso le banche superano i 4
milioni di euro.
La società Terme di Chianciano Immobiliare S.p.A.
(partecipata dalla Regione al 73,81%), pur non avendo fatto
registrare perdite nel 2015, presenta un contesto economico
finanziario non positivo, poiché la gestione é fortemente
condizionata dalle vicende della società partecipata (al 32%) di
gestione, Terme di Chianciano S.p.A. che, nell'ultimo quinquennio,
ha fatto registrare consistenti perdite.
Tale situazione critica ha indotto il Consiglio di
Amministrazione nel 2016 a deliberare un nuovo aumento di
capitale sociale ma, in assenza di un risanamento effettivo della
società, il rischio di insolvenza é concreto ed elevato.
30
L'attività contrattuale
Anche per l'attività contrattuale, l'intervento della Procura si
limita alla esposizione di alcuni profili critici, o comunque
problematici, desumibili dall'approfondito lavoro di analisi effettuato
dalla Sezione.
Al riguardo, st ritiene opportuno espnmere alcune
considerazioni sulla capacità della Regione di programmare l'attività
contrattuale, illustrando un caso specifico, concernente un progetto
posto in essere dalla A.R.D.S.U. (Azienda Regionale Diritto allo
Studio Universitario), e cioè sul project financing denominato "I
Praticellt.
In merito alla programmazione dei lavori, che si estende su un
arco di tempo triennale, esaminando la rimodulazione delle risorse
relative all'annualità 2016, si rileva che, a fronte di un importo
iniziale pari a € 8.528.108,33 (determinato nel2013), si arriva ad un
importo pari a € 4.113.986,99 (determinato nel 2015), con una
riduzione di importi di oltre il 50%, rispetto alla previsione iniziale.
Tale andamento evidenzia un deficit di programmazione, in
quanto, in circa due anni, la Regione ha ridotto la spesa prevista per
lavori per un importo di € 4.414.523,74.
Esaminando le fonti di finanziamento, emerge che, tra le cause
principali che hanno determinato questa pesante rimodulazione, vi
è la necessità di ridurre la contrazione di debito, a sua volta
31
determinata dal superamento normativa, nell'anno 2016, della
possibilità di far ricorso ai c.d. mutui a pareggio.
Si rileva, infatti, che a fronte di finanziamenti derivanti da
mutui, previsti per un importo di € 7.864.460,00, si è pervenuti al
modesto importo di € 500.000,00.
Nello stesso lasso di tempo, il finanziamento dei lavori, tramite
stanziamenti di bilancio, è aumentato, passando da € 422.000,00
ad € 3.043.162, 13.
Tale aumento non è stato però m grado di far fronte alla
mmore capacita di indebitamento e da ciò è derivata la netta
riduzione sopra evidenziata.
Tuttavia, indipendentemente dalle cause che hanno
determinato la rimodulazione, è evidente che una contrazione di
oltre il 50% appare eccessiva e lascia trasparire una certa difficoltà
nell'effettuare una corretta programmazione.
Anche per quanto riguarda le forniture e dei servizi la
situazione evidenzia problematiche analoghe.
Infatti, rispetto al programma annuale per il 2016 (effettuato
nel 2015), l'aggiornamento del 2016 ha introdotto ben 80 nuovi
contratti, portando il totale da 140 a 220, con un incremento del
57%.
Un altro profilo critico, relativo all'attività contrattuale, attiene
alla capacita della Regione di monitorare i lavori pubblici. 32
Di fronte ad una specifica richiesta della Sezione, la Regione
ha ammesso di non aver effettuato valutazioni né analisi sul
raffronto tra costi e tempi iniziali e costi e tempi finali dei lavori
conclusi nell'ultimo triennio.
Tale valutazione potrebbe, invece, essere in grado di fornire
utili informazioni ai livelli decisionali, in quanto darebbe conto sia
della reale capacità di programmazione, sia della sostenibilità
effettiva di certi progetti per i quali, allo stato attuale, non si è in
grado di definire il costo complessivo.
Detta attività potrebbe, inoltre, consentire di attivare
strumenti in grado di prevenire la lievitazione dei costi, che sembra
caratterizzare certe opere pubbliche, come nel caso, di seguito
esaminato, relativo al progetto denominato "I Praticellz".
Il projectfinancing "I Praticelli"
Si tratta di un progetto posto in essere dalla A.R.D.S.U. e la
cui iniziativa risale al 2001, allorché il R.T.I., formato da Consorzio
Etruria Scarl e COTREP Scarl, si era fatto promotore per la
realizzazione di un Campus Universitario a Pisa, in località Praticelli,
tramite un project financing.
La tecnica del project financing prevede una serie di contratti
collegati, mediante i quali viene finanziata la realizzazione di un
33
-'"~-----------
progetto, la cui gestione genera flussi finanziari m grado di
remunerare il capitale investito.
Si realizza, quindi, un'opera pubblica tramite un
finanziamento (totalmente o parzialmente) privato, la cm
remunerazione avviene attraverso la gestione dell'opera.
A tal fine, il soggetto privato crea normalmente una apposita
società che, nel caso di specie, è la società "I Fraticelli S.p.A.".
La realizzazione di un'opera rientra nell'istituto del project
Jinancing solo se presenta certe caratteristiche.
In primo luogo, il contributo finanziario della Pubblica
Amministrazione deve essere limitato.
A tal fine, la P.A. può erogare un contributo in conto lavori o
un canone annuale (o entrambi).
L'importo del contributo, anche secondo le direttive impartite
da EUROSTAT, non può essere superiore al 50% del valore degli
investimenti.
Una volta realizzata l'opera, a seconda dell'utilizzo della
stessa, si possono avere opere c.d. "calde", in cui il privato ha la
facoltà di ricorrere al mercato per lo sfruttamento economico
dell'opera e l'atterrimento dei relativi proventi, e opere c.d. "fredde'',
nelle quali l'utente è la stessa Pubblica Amministrazione, che eroga
un canone al privato.
34
In secondo luogo, è necessaria una ripartizione del rischio tra
l'Amministrazione pubblica ed il soggetto privato, il quale deve in
ogni caso assumere il rischio di costruzione, nonché almeno uno tra
il rischio di disponibilità ed il rischio di domanda.
Nessuna di queste caratteristiche sembra essere presente nel
progetto analizzato, per le seguenti ragioni.
Secondo gli accordi iniziali, la A.R.D.S.U. avrebbe dovuto
corrispondere un prezzo iniziale pari ad € 3. 770.135,36, nonché
richiedere al M.I.U.R. un finanziamento pari ad € 6.448.723,00,
finalizzato ad ottenere, per tutta la durata del progetto, il diritto di
utilizzare a titolo gratuito 160 posti letto ed a titolo oneroso un
ulteriore numero di posti letto disponibili, da un minimo di l/ 8 fino
a un massimo di 1/2.
La A.R.D.S.U. si Impegnava, altresì, a conferire al soggetto
privato, gratuitamente e per tutta la durata del progetto, il diritto di
superficie sui terreni di sua proprietà interessati dall'intervento.
La concessione di tale diritto non è stata quantificata, m
termine di valore contrattuale.
In seguito, in data 6 febbraio 2008, la società privata ha
rinunciato, a favore dell'Azienda, ad una quota di tale diritto, pari al
39,74%, per compensare il contributo ricevuto dal M.I.U.R ..
In data 24 aprile 2008, inoltre, a seguito del certificato di
collaudo tecnico-amministrativo, sono stati riconosciuti costi
35
aggiuntivi, a favore della società, per un importo pan ad
€ 5.187.124,77, per maggiori oneri derivanti da varianti necessarie
per adeguare il progetto originario agli standard imposti dalla legge
n. 338 del 2000 per l'ottenimento dei contributi dal M.I.U.R.;
prescnzwm urbanistiche imposte dal Comune di San Giuliano
Terme; maggiore costo dei materiali.
A parte la circostanza di ritenere non prevedibili i maggwn
oneri derivanti dalle varianti necessarie al rispetto degli standard
imposti da una legge (n. 338 del 2000) già in vigore quando il
progetto è iniziato ed indipendentemente dalla circostanza che i costi
aggiuntivi fossero o meno dovuti in base alle pattuizioni contrattuali
tra le parti, resta in ogni caso il fatto che, complessivamente, sono
stati traslati i rischi di costruzione dal soggetto privato al soggetto
pubblico, per un importo rilevante.
Inoltre, suscita dubbi la rinuncia, da parte della società, ad
una "quota" del diritto di superficie, a fronte del finanziamento
concesso dal M.I.U.R..
Non si comprende come s1a stata calcolata esattamente la
percentuale di "rinuncia", visto che inizialmente il valore del diritto
di superficie non era stato quantificato e non è chiaro in cosa
consista effettivamente tale rinuncia posto che, comunque, i terreni
su cui insiste l'immobile non appaiono commercialmente sfruttabili
in modo indipendente rispetto alla struttura.
36
Ciò posto, deve rilevarsi che il finanziamento del M.I.U.R.
doveva essere adoperato per consentire l'utilizzo a titolo gratuito di
160 posti letto per i quali, invece, l'Azienda eroga € 180,00 mensili.
La dimostrazione che i rischi del progetto siano ricaduti
esclusivamente sull'A.R.D.S.U. emerge dall'esame del costo
complessivo dell'immobile e della ripartizione dello stesso tra le
parti.
Secondo i calcoli della Sezione, effettuati in base ai dati forniti
direttamente dall'A.R.D.S.U., risulta che il costo iniziale dell'opera
fosse stimato in € 26.406.183,04, di cui € 10.258.408,36 a carico di
A.R.D.S.U. ed € 16.147.774,68 a carico della società.
Alla fine, a seguito di tutte le varianti, il costo finale
complessivo è risultato essere pari ad € 33.103.876,25, di cui
€ 16.192.278,98 a carico di A.R.D.S.U. ed € 16.911.597,26 a carico
della società.
Come è evidente, la percentuale a canco di A.R.D.S.U. è
inferiore al 50% e, quindi, entro il limite ritenuto congruo per poter
configurare propriamente un projectfinancing.
E' altrettanto evidente, però, che il rischio di costruzione è
stato sopportato esclusivamente dall'Amministrazione Pubblica,
poiché il costo per il soggetto privato è rimasto sostanzialmente
invariato.
37
Per quanto riguarda la gestione dell'immobile, si rileva quanto
segue.
A partire dal 2009, con la chiusura di una diversa residenza
universitaria di Pisa, che garantiva oltre 500 posti, la A.R.D.S.U. ha
utilizzato la totalità dei posti disponibili nella nuova residenza.
A seguito delle nuove esigenze, il rischio di domanda non è
stato sopportato dalla società, in quanto essa non ha più dovuto
farsi carico di collocare sul mercato i posti letto non utilizzati dalla
A.R.D.S.U., al fine di trarne una remunerazione e, quindi, anche il
rischio di disponibilità non è stato posto in capo alla società.
Secondo gli accordi intercorsi tra le parti, infatti,
l'Amministrazione si è impegnata ad effettuare il pagamento di un
canone per la gestione della residenza.
Tale canone, in base ai dati forniti dalla A.R.D.S.U., a parte i
primi due anni, è stato pari a circa 3 milioni di euro per gli anni
2010-2013 e solo negli ultimi anni ha cominciato a decrescere,
attestandosi per il2016 ad un importo pari ad € 2.725.878,13.
A parte il valore assoluto, è interessante notare che il costo
medio per posto letto nella Residenza "I Praticellz" è sensibilmente
superiore rispetto allo stesso dato rilevato per la sede di Pisa.
I dati a raffronto sono risultati i seguenti: nel2012 € 3.928,17
contro € 3.500,62; nel2013 € 4.024,04 contro € 3.663,31; nel2014
38
€ 3.887,02 contro € 3.564,58 e nel 2015 € 3.659,00 contro
€ 3.335,92.
Probabilmente, alla base di tali superiori costi c'è anche il
metodo di rimborso dei costi di gestione, previsti in misura
forfettaria mensile, anzichè in base alla effettiva presenza degli
studenti negli alloggi e, quindi, agli effettivi consumi.
Di fronte ad una tale modalità di rimborso, anche il rischio di
disponibilità non grava sulla società.
In considerazione di quanto sopra illustrato, in merito
all'opera in esame, questa Procura ritiene di poter affermare che
l'operazione è solo formalmente di project financing, ma in realtà non
sono presenti i requisiti fondamentali e sembra, invece, un normale
finanziamento, che avrebbe dovuto essere soggetto ai consueti
vincoli di finanza pubblica.
La politica sanitaria
Si illustrano brevemente alcuni aspetti relativi al settore
sanitario della Regione Toscana.
In merito alle spese per investimenti, la Regione Toscana ha
utilizzato il project financing per la realizzazione di quattro nuov1
ospedali a Massa Carrara, a Lucca, a Prato ed a Pistoia.
39
N ella esecuzione di tali opere si sono verificati ritardi nell'avvio
dei lavori ed il costo delle opere ha subito un incremento notevole,
pari a +21% del costo previsto.
Considerata la percentuale della spesa sostenuta dalle aziende
sanitarie per tali investimenti, risulta che la parte pubblica si è fatta
carico dell'SO% dei costi per la costruzione, pari a 300 milioni su 379
milioni di euro.
Questa situazione dimostra che il partenariato pubblico
privato risulta sbilanciato, in quanto finora l'esecuzione dei lavori si
è realizzata soprattutto con il contributo pubblico.
Un altro aspetto della sanità toscana che merita attenzione e
valutazione attiene agli effetti sul sistema dalla istituzione
dell'E.S.T.A.R., l'Ente di Supporto Tecnico -. Amministrativo
Regionale.
L'Ente, costituito nel 2014, deriva dalla unificazione dei
preesistenti tre ESTAV-Enti di Supporto Tecnico-Amministrativo di
Area Vasta, con il compito di svolgere funzioni tecniche,
amministrative e di supporto alle aziende sanitarie, agli enti del
servizio sanitario regionale ed alla società della salute.
Con la creazione di una centrale unica per gli acquisti e una
razionalizzazione dei servizi comuni delle strutture sanitarie
regionali, il legislatore regionale ha inteso perseguire l'obiettivo di
una riduzione dei costi ed un risparmio di spesa.
40
Dall'analisi effettuata dalla Sezione di controllo sul conto
economico dell'E.S.T.A.R. emerge che gli auspicati risparmi di spesa
non sembra ad oggi verificati; viceversa si è in presenza di
duplicazioni di funzioni amministrative rispetto alle aziende
sanitarie e ciò richiede una attenta riflessione da parte della Regione
sulla efficacia, efficienza ed economicità di tale struttura.
Inoltre, dalla valutazione dell'attività contrattuale posta m
essere da E.S.T.A.R., emerge una difficoltà di programmazione.
Risulta, infatti, che dei 203 contratti in proroga presenti a fine
2015, erano ancora in essere 175 a dicembre 2016 e 136 a marzo
2017.
Il trend è indubbiamente positivo, ma di questi 136 contratti
in regime di proroga, risulta che solo per 5 di essi siano in corso le
procedure di aggiudicazione, mentre per i restanti 131 si è solo alla
fase dell'indizione o, addirittura, di istruttoria o di programmazione.
Tale situazione non si concilia con un rapido ed auspicabile
riassorbimento delle proroghe.
Infine, un cenno alla spesa per i farmaci nell'anno in esame.
Nel 2016, la spesa per i farmaci in Toscana è aumentata del
16,19%, ed è pari a 953 milioni di euro.
Una parte consistente della spesa è relativa ai farmaci
oncologici ed m farmaci antimicrobici che costituiscono,
rispettivamente, il36% ed il31% della spesa farmaceutica regionale. 41
Servizi conto terzi
Quest'anno l'indagine sulla rappresentatività dei dati di
rendiconto, condotta dalla Sezione regionale di controllo, ha
riguardato, fra l'altro, le spese per servizi in conto terzi e partite di
giro.
In particolare, è venuta in rilievo la contabilizzazione dei flussi
finanziari inerenti i progetti CERT-ENT e T-NET (per il cui dettaglio,
si rimanda alla relazione predisposta dalla Sezione).
Si tratta, in entrambi i casi, di finanziamenti comunitari
erogati dalla Regione in qualità di capofila.
I requisiti delle operazioni, ai fini della loro iscrizione tra le
partite di giro e non m contabilità ordinaria, sono previsti dal
paragrafo 7 dell'allegato 4/2 (Principio contabile applicato
concernente la contabilità finanziaria) del d.lgs. n. 118 del 2011.
In particolare, nella versione attualmente vigente, il par. 7.1
definisce i servizi per conto terzi e le partite di giro come "le
transazioni poste in essere per conto di altri soggetti in assenza di
qualsiasi discrezionalità ed autonomia decisionale da parte dell'ente".
Ai fini dell'individuazione delle operazioni per conto terzi, il
medesimo paragrafo prevede che "l'autonomia decisionale sussiste
quando l'ente concorre alla definizione di almeno uno dei seguenti
elementi della transazione: ammontare, tempi e destinatari della
spesd'.
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Rientrano tra tali operazioni "le operazioni svolte dall'ente come
"capofila", solo come mero esecutore della spesa, nei casi in cui l'ente
riceva risorse da trasferire a soggetti già individuati, sulla base di
tempi e di importi predefiniti:'.
Diversamente, non sono compresi in tale casistica "i
finanziamenti comunitari, anche se destinati ad essere spes1
coinvolgendo altri enti, nei casi in cui non risultino predefiniti tempi,
importi e destinatari dei successivi trasferimenti".
Ai fini della contabilizzazione o meno dei finanziamenti
comunitari tra le partite di giro, viene in rilievo anche il par. 7.2, il
quale espressamente dispone che "Le Amministrazioni regionali e
locali, in qualità di Beneficiari nell'ambito dei programmi operativi
finanziati dai fondi strutturali per l'obiettivo "Investimenti in favore
della crescita e dell'occupazione" o in qualità di Beneficiari capofila
(lead partner) nell'ambito dei programmi operativi finanziati dai fondi
strutturali per l'obiettivo "Cooperazione Territoriale Europea",
definiscono e presentano i progetti nel rispetto dei bandi e delle regole
definite dall'Amministrazione titolare del programma comunitario,
individuano i propri partner, suddividono il progetto e la spesa tra i
partner, ed assumono la responsabilità di garantire la realizzazione
dell'intera operazione, secondo le modalità del progetto presentato.
Tale attività, e la conseguente attività di erogazione della spesa, non
può essere considerata come attività effettuata in assenza di
discrezionalità. Pertanto, 1 beneficiari delle risorse erogate dalle
43
Amministrazioni titolari di programmi comunitari, compresi quelli che
svolgono il ruolo di capofila (lead partner), contabilizzano i flussi
finanziari tra i Contributi, e non tra le partite di giro".
Fino all'entrata in vigore del d.lgs. n. 118 del 2011, la Regione
Toscana aveva contabilizzato i flussi finanziari relativi ai progetti
indicati nell'ambito dei titoli di entrata e di spesa del bilancio,
anziché tra le partite di giro.
Solo a seguito dell'introduzione della contabilità armonizzata
anche per le regioni, la Regione Toscana ha provveduto a modificare
la propria impostazione ed a registrare tali flussi tra le partite di giro.
Secondo la Regione, tale diverso orientamento deriva dal fatto
che, in precedenza, e cioè nella vigenza della normativa regionale, di
cui alla legge regionale n. 36 del 2001, mancavano disposizioni
specifiche che definissero espressamente le partite per conto terzi e
la Regione si era orientata in senso diverso, mentre ora, la
contabilizzazione tra le partite di giro è sembrata quella più
corrispondente alla nuova normativa.
Infatti, sempre secondo la Regione, nella gestione delle risorse
dei progetti in questione essa ha assunto esclusivamente un ruolo
tecnico, non avendo discrezionalità né in ordine all'ammontare, né
in ordine ai tempi, né in ordine ai beneficiari del finanziamento.
Tale impostazione non appare corretta.
44
In primis si osserva che il decreto legislativo n. 118 del 2011
non ha recato innovazioni in materia di servizi per conto terzi e
partite di giro, limitandosi a recepire gli orientamenti contabili
consolidati in materia, e fornendo solo ulteriori precisazioni ed
esemplificazioni. Il mutamento del tipo di contabilizzazione
effettuato dalla Regione appare, quindi, ingiustificato.
Nel merito non può essere condivisa l'affermazione della
Regione secondo cui essa non avrebbe alcuna discrezionalità in
ordine all'ammontare, ai tempi o ai beneficiari dei finanziamenti in
questione.
Limitandosi al progetto CERT-ENT, si osserva che la Regione
ha effettuato, nell'esercizio 2016, impegni per un importo pari ad
€ 52.390,59, e nessun accertamento.
Ciò si spiega, secondo la Regione, col fatto che, delle somme
impegnate, l'importo di € 19.523,91 è coperto dall'applicazione
dell'avanzo di amministrazione vincolato, mentre l'importo di
€ 32.866,68 non è stato accertato in quanto la Commissione ha
disconosciuto una parte della rendicontazione relativa ad alcuni
partner esteri e la Regione ha per essi provveduto all'emanazione di
tre decreti di recupero.
Da quanto espressamente affermato dalla Regione, è evidente
che, almeno per quanto riguarda i tempi, è presente una certa
45
discrezionalità, non spiegandosi, altrimenti, come sta possibile
effettuare degli impegni in assenza dei relativi accertamenti.
Inoltre, lo stesso par. 7.2 dell'allegato 4/2, sopra richiamato,
dispone espressamente che l'attività relativa a certi finanziamenti
comunitari non possa essere considerata come attività effettuata in
assenza di discrezionalità e, quindi, non possa essere contabilizzata
tra le partite di giro.
Indipendentemente dal fatto che i finanziamenti comunitari in
questione rientrino esattamente tra quelli previsti dal par. 7.2 è,
infatti, evidente che le loro caratteristiche sono le stesse, pertanto
ad essi deve essere applicato lo stesso principio.
Si tratta di finanziamenti di cui la Regione Toscana è
beneficiaria-capofila e per i quali l'amministrazione regionale
definisce e presenta i progetti nel rispetto del bando, individuando i
partner.
Né g10va, m senso contrario, richiamare quanto dispone il
paragrafo 7 .l, laddove si fanno rientrare tra le operazioni per conto
terzi quelle svolte come "capofila".
Come specificato nello stesso paragrafo 7 .l, in quel caso si
tratta di operazioni in cui il capofila interviene come mero esecutore
della spesa, nei casi in cui l'Ente riceve risorse da trasferire a soggetti
già individuati, sulla base di tempi e importi predefiniti.
Tali circostanze non si rinvengono al caso di specie.
46
Infine, si osserva che, in ogni caso, anche laddove le
considerazioni sopra esposte non dovessero essere corrette e, quindi,
si dovesse ritenere che i finanziamenti in questione debbano essere
registrati tra le partite di giro, la contabilizzazione sarebbe stata
effettuata in modo errato.
Infatti, il paragrafo 7.2 più volte richiamato, prevede
espressamente che la contabilizzazione delle partite di giro e dei
servizi per conto terzi sia effettuata in modo da garantire
l'equivalenza tra gli accertamenti e gli impegni e, a tal fine, dispone
perfino una deroga al principio generale n. 16 della competenza
finanziaria, disponendo che le obbligazioni che danno luogo ad
entrate e spese riguardanti tali partite siano registrate ed imputate
all'esercizio in cui l'obbligazione è perfezionata, e non all'esercizio in
cui l'obbligazione è esigibile.
Poiché, nel caso in esame, non è riscontrabile questa
equivalenza, è evidente che la contabilizzazione è comunque errata,
anche laddove, in ipotesi, si dovesse ritenere corretta la registrazione
tra le partite di giro.
In definitiva, quindi, si ritiene che le poste contabili relative ai
progetti CERT-ENT e T-NET, dettagliatamente indicate nella
relazione della Sezione, non possano essere parificate, pur
ammettendo che, rispetto al movimento contabile generato dalla
Regione Toscana, si tratta di importi modesti.
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CONCLUSIONI
Sulla base delle risultanze contabili sopra esposte, nonché
delle valutazioni espresse, con riserva di eventuali ulteriori
osservazioni e richieste, in sede di intervento orale
IL PROCURATORE REGIONALE
Visti gli articoli 97, 100, comma 2, e 103, comma 2, della
Costituzione della Repubblica italiana;
Visti gli artt. 40 e 72 del Testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Visto l'art. l, comma 5, del decreto legge 10 ottobre 2012,
n.174, convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 190 del codice di procedura civile;
Visti gli artt. 4 e 26 del R.D. 13 agosto 1933, n.l038;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e la legge 20 dicembre
1996, n. 639;
Visto lo Statuto della Regione Toscana e, in particolare, l'art.
49 relativo al bilancio ed al rendiconto generale;
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Vista la deliberazione del Consiglio regionale della Regione
Toscana 21 dicembre 2015, n. 89, con cui è stato approvato il
Documento di Economia e Finanza Regionale per l'anno 2016;
Vista la legge regionale 28 dicembre 2015, n. 81, recante la
Legge di stabilità della Regione Toscana per l'esercizio 20 16;
Vista la legge regionale 28 dicembre 2015, n. 83, recante il
bilancio di previsione della Regione Toscana per l'anno finanziario
2016 e pluriennale 2016-2018;
Viste le leggi regionali 5 agosto 2016 n. 54, 26 maggio 2016 n.
34, 4 ottobre 2016 n. 69 recanti, rispettivamente, l'assestamento, la
prima variazione e la seconda variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2016;
Visto il disegno di legge 16 gmgno 2017, n. 192, sul
Rendiconto per l'esercizio finanziario 2016;
Esaminata la relazione, contenente le osservazioni sulla
legittimità e regolarità della gestione della Regione Toscana per
l'esercizio 2016, redatta dalla Sezione regionale di controllo,
CHIEDE
alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la
Toscana, ai sensi dell'articolo 40 del T. U. n. 1214 del 1934, di voler
emettere la pronuncia di parificazione del Rendiconto generale della
Regione Toscana, relativo all'esercizio finanziario 2016, nelle
componenti del Conto del bilancio, dello Stato patrimoniale e del
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Conto economico, ad ecceziOne delle poste relative alla
contabilizzazione in conto terzi dei progetti Cert-Ent e T-Net.
Il Procuratore regionale
Acheropita Mondera
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