Deliberazione n.7/01/G REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione del controllo III Collegio nell’adunanza del giorno 10 novembre 2000 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n. 1214 e le successive modificazioni; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive integrazioni e, in particolare, l’art. 3 comma 4; viste le deliberazioni dell’Adunanza plenaria della Sezione del controllo n. 11/99 con la quale, tra l’altro, è stata inserita, nel programma annuale di controllo per l’anno 1999, apposita indagine concernente i canoni delle concessioni aeroportuali e proventi del traffico aereo, con analisi di questi ultimi per fasce, in rapporto al volume ed al loro utilizzo in conformità della legge – Esercizi finanziari 1997 – 1998 e 1999. vista la nota n. 1670/6g del 4 agosto 2000 con la quale il competente consigliere istruttore ha trasmesso la relazione concernente i risultati del controllo svolto;
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Deliberazione n.7/01/G
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione del controllo
III Collegio
nell’adunanza del giorno 10 novembre 2000
* * *
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934,
n. 1214 e le successive modificazioni;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive integrazioni e, in
particolare, l’art. 3 comma 4;
viste le deliberazioni dell’Adunanza plenaria della Sezione del
controllo n. 11/99 con la quale, tra l’altro, è stata inserita, nel programma
annuale di controllo per l’anno 1999, apposita indagine concernente i
canoni delle concessioni aeroportuali e proventi del traffico aereo, con
analisi di questi ultimi per fasce, in rapporto al volume ed al loro utilizzo in
conformità della legge – Esercizi finanziari 1997 – 1998 e 1999.
vista la nota n. 1670/6g del 4 agosto 2000 con la quale il
competente consigliere istruttore ha trasmesso la relazione concernente i
risultati del controllo svolto;
vista l’ordinanza in data 18 ottobre 2000 del Presidente della
Corte dei conti con la quale è stata convocata la Sezione del controllo -
III Collegio - per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione di cui
all’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, ai fini
dell’esame della relazione suddetta;
viste le note n.1308/00 del 12 ottobre 2000 e n. 1388/00 del 25
ottobre 2000 con le quali la Segreteria della Sezione del controllo ha
trasmesso, rispettivamente, copia della relazione e copia dell’ordinanza
presidenziale al Ministero dei trasporti e della navigazione (Gabinetto,
Dipartimento per l’Aviazione civile), all’Ente Nazionale per l’Aviazione
Civile (E.N.A.C.) ed al Ministero del tesoro, bilancio e programmazione
economica (Gabinetto e Dipartimento Ragioneria generale dello Stato -
I.G.F.);
udito il relatore Cons. Ciro VALENTINO;
intervenuto, in rappresentanza dell’Amministrazione, il Dott. Mario
SABATINI - Dirigente dell’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC);
DELIBERA
di approvare, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, l’unita relazione, con le integrazioni richieste dal Collegio,
riguardante le attività e gestioni del Dipartimento per l’Aviazione civile
con riferimento all’accertamento, alla riscossione ed al versamento dei
canoni e dei diritti e tasse aeroportuali per gli anni 1997, 1998 e 1999;
ORDINA
che la presente deliberazione e l’allegata relazione siano trasmesse, ai
sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20:
- alle Presidenze del Senato della Repubblica e della Camera dei
deputati;
- alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
- al Ministero dei trasporti e della navigazione (Gabinetto,
Dipartimento per l’Aviazione civile);
- all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (E.N.A.C.);
- al Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica
(Gabinetto, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e
Dipartimento del tesoro);
- alla Sezione di controllo Enti della Corte dei conti.
IL PRESIDENTE
(dott. Ivo Monfeli)
IL RELATORE
(dott. Ciro Valentino)
SOMMARIO
1. OBIETTIVI DELL’INDAGINE E PARAMETRI DI CONTROLLO.......................................3
2.TIPOLOGIE DI GESTIONE NEGLI AEROPORTI STATALI APERTI AL TRAFFICO CIVILE4
3. SITUAZIONE IN EUROPA ..........................................................................................5
4. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO...................................................................5
4.1 NORMATIVA RIFERITA AI DIRITTI E ALLE TASSE AEROPORTUALI .........................5
4.2 NORMATIVA RIFERITA AI CANONI DEL DEMANIO AERONAUTICO..........................8 4.2.1 Aeroporti affidati in gestione totale ........................................................................8 4.2.2. Aeroporti affidati in gestione parziale ....................................................................8 4.2.3. Aeroporti affidati in gestione parziale precaria ........................................................9 4.2.4. Versamento dei canoni dovuti dai gestori............................................................. 10
Olbia, Perugia, Pescara, Reggio Calabria, Trapani.
La legge 23 maggio 1997, n. 135, ha previsto all’art. 17, che, in attesa
dell’emanazione e conseguente adozione del regolamento di cui all’art. 10, comma 13, della
legge n. 537/93, i soggetti titolari di gestioni parziali precarie, vengano autorizzati, su
richiesta, all’occupazione ed all’uso dei beni demaniali rientranti nel sedime aeroportuale,
non oggetto di concessione, per interventi indifferibili ed urgenti necessari all’attività di
manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture aeroportuali, nonché dell’attività
di gestione aeroportuale; a tal fine deve essere vincolata la destinazione dei diritti
aeroportuali che le società autorizzate andranno aggiuntivamente a percepire.
Risulta che tutte le Società aeroportuali soggette al regime giuridico di gestione
parziale, anche precaria, abbiano fatto richiesta ed ottenuto l’autorizzazione di occupazione
di tutto il sedime aeroportuale con l’obbligo di versare una cauzione mensile pari al 10%
dell’ammontare degli introiti relativi ai diritti e alle tasse aeroportuali.
4.2.4. Versamento dei canoni dovuti dai gestori.
La recente normativa ha riorganizzato le gestioni aeroportuali e ridisciplinato la
materia dei canoni dovuti dai gestori, non solo con riferimento ai futuri ma anche
relativamente a quelli pregressi. La trasformazione introdotta dalla legge n. 537/93 art. 10 e
dalla legge n. 351/95 art. 1 in sintesi ha disposto le seguenti innovazioni:
- la costituzione di apposite società che andranno a gestire gli aeroporti secondo il
modello della gestione totale; l’affidamento in concessione degli aeroporti fino ad un
massimo di 40 anni sulla base degli impegni risultanti dal piano economico-finanziario
presentato dalle stesse società in sede di richiesta di concessione;
- l’obbligo di corresponsione di un canone commisurato al volume di traffico passeggeri
e merci, sia per le società costituite ex art. 10, c. 13 della legge 537/93, sia per le società le
quali già gestiscono gli aeroporti sulla base di leggi speciali;
- la definizione delle pendenze afferenti ai canoni pregressi.
Per il recepimento delle suddette direttive, la legge n. 537/93 demandava al
Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro del tesoro, l’emanazione
di provvedimenti attuativi entro 60 giorni dalla data dell’entrata in vigore della citata legge
n. 537/93; detto termine è stato poi differito al 31 dicembre 1995 ed ancora al 31 dicembre
1996, rispettivamente con la legge di conversione n. 351/95 e con decreto legge n. 443/96
decaduto e non reiterato. Ancora il suddetto termine è stato ulteriormente prorogato al 30
giugno 1997 dall’art. 2, comma 191, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Solo in data 12 novembre 1997 è stato adottato, in conformità al citato art. 10
della legge n. 537/93, dal Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il
Ministro del tesoro, il Regolamento n. 521 che disciplina la gestione degli aeroporti e dei
sistemi aeroportuali aperti al traffico civile, gestiti, anche in parte, dallo Stato e da altri
soggetti in regime di precarietà, definendo le modalità di costituzione delle Società di
capitale per la gestione dei servizi e per la realizzazione delle infrastrutture aeroportuali,
nonché i criteri per l’affidamento delle concessioni totali aeroportuali a dette società di
capitale.
Con la circolare n. 12479/AC del 20 ottobre 1999, il Ministro dei trasporti e della
navigazione ha predisposto gli schemi dei “disciplinari tipo” per l’affidamento della gestione
totale aeroportuale alle società richiedenti, costituite secondo quanto previsto all’art. 3 del
citato Regolamento.1[1]
Prima della suddetta data è intervenuto il decreto legge 23 marzo 1997 n. 67,
convertito dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, il cui articolo 17 ha demandato al Ministro
dei trasporti e della navigazione la facoltà di autorizzare, su richiesta, i titolari di gestione
parziale aeroportuale anche in regime precario, all’occupazione e all’uso dei beni demaniali
1[1] La circolare n. 13775/AC del 16.10.98, di pari oggetto, già pubblicata sulla G.U. del 29.10.98, è stata annullata a seguito di rilievo da parte del competente Ufficio di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
del sedime aeroportuale, per l’esecuzione degli interventi indifferibili e urgenti necessari alle
attività di manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture aeroportuali ed a tal
fine viene vincolata la destinazione dei diritti aeroportuali che i soggetti autorizzati andranno
a percepire.
Di fatto, dell’art. 10 della legge n. 537/93 sono state attuate solo alcune
disposizioni, quali la destinazione dei maggiori introiti per investimenti in opere e servizi
aeroportuali, nonché la soppressione del Cap. 7501, richiesto dal Ministero dei trasporti con
l’aggiornamento dei capitoli e dei relativi stanziamenti del nuovo stato di previsione, in data
6.11.1998.
Con decreto interdirigenziale n. 55592 del 22.12.1998 Finanze-Trasporti, sono
stati concretamente determinati i canoni dovuti per il quadriennio 1997-2000 dalle Società
costituite ai sensi dell’art. 10 della legge 537/1993 e dalle Società che provvedono alla
gestione totale degli aeroporti sulla base di leggi speciali.
La citata legge n. 662/96 ha indicato i nuovi parametri per il calcolo del canone di
concessione per ciascun aeroporto. In particolare l’art. 2, comma 188, della legge
23/12/1996, n. 662, ha disposto che le società di gestione aeroportuale, comprese quelle
che già operano in forza di leggi speciali, sono tenute a corrispondere un canone
determinato periodicamente dal Ministero delle finanze di concerto con il Ministero dei
trasporti e della navigazione, con riferimento, per il periodo preso in considerazione, al
“volume di traffico passeggeri e merci”.
Con successivo decreto del 22/12/1998, emanato in attuazione della sopra citata
disposizione legislativa, sono stati fissati criteri e modalità per la determinazione ed il
versamento del canone dovuto dalle società che provvedono alla gestione totale degli
aeroporti per il quadriennio 1997 - 2000; detto canone, determinato in misura pari al 10%
dell’importo complessivo delle entrate derivanti dai diritti per l’uso degli aeroporti, di cui alla
legge 5/5/1976, n. 324 e successive modificazioni ed integrazioni, nonché delle tasse di
sbarco ed imbarco merci, di cui al decreto legge 28/2/1974, n. 47, convertito con
modificazioni dalla legge 16/4/1974, n. 117, da determinare su base semestrale, deve
essere corrisposto all’E.N.A.C. entro il 31 luglio (semestre 1 gennaio - 30 giugno) ed il 31
gennaio di ogni anno (semestre 1 luglio - 31 dicembre).
Infine, il decreto ministeriale (ministero delle Finanze) del 5.3.1999 n. 86 ha
regolamentato la definizione delle pendenze afferenti i canoni pregressi dovuti dagli enti
gestori sino al 31.12.1996.
I canoni del demanio aeroportuale confluiscono sul capitolo 2618, del Ministero
delle finanze, appositamente istituito con D.P.R. 15 novembre 1982, n. 1085, sulla base di
quanto disposto dall’art. 7 della legge 22/8/1985, n. 449, per la successiva riassegnazione
(come previsto dallo stesso articolo) al capitolo di spesa del Ministero dei trasporti (capitolo
7510) per la manutenzione straordinaria, l’adeguamento e lo sviluppo degli aeroporti aperti
al traffico civile.
In questa fase di trasformazione è intervenuta l’attuazione del decreto legislativo
25.7.1997, n. 250 con il quale è stato istituito l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, cui
sono state attribuite le funzioni amministrative e tecniche già di competenza della Direzione
Generale dell’Aviazione Civile, del Registro Aeronautico Italiano e dell’Ente Nazionale della
gente dell’aria (ENGA).
Detto Ente, ai sensi dell’art. 14 del citato decreto legislativo, è divenuto operante
dal 18 novembre 1998, data in cui, a completamento del processo costitutivo, è avvenuto
l’insediamento effettivo del Consiglio di amministrazione.
Attualmente, fino all’istituzione dell’apposito capitolo da iscriversi nel bilancio
dell’E.N.A.C., le somme dovute dai gestori per canoni sono riaccreditate, a cura del
Ministero delle finanze, in favore dell’E.N.A.C..
A seguito della soppressione del capitolo 2618, a decorrere dal 1 gennaio 1999, le
somme versate (canoni addebitati nel 1999 e dovuti per annualità 1997, 1998 e 1999, con
esclusione delle somme già versate dai gestori, per i periodi in riferimento, sul capitolo 2618
e portate a scomputo dell’addebito) sono confluite sul nuovo capitolo 3563, per la
successiva riassegnazione all’E.N.A.C..
Considerata l’approvazione da parte del Consiglio di Amministrazione dell’E.N.A.C.
del bilancio di previsione per l’esercizio 2000, con istituzione di un apposito capitolo di
entrata per gli introiti derivanti dall’art. 7 della legge 449/1985, l’Amministrazione ha già
diramato ai gestori disposizioni per il versamento dei canoni sul conto corrente intestato
all’Ente stesso.
Relativamente al pagamento del canone, si rappresenta che le somme dovute
sono versate dai concessionari secondo le specifiche modalità previste nel decreto del
22/12/1998, utilizzando il modello approvato dalle strutture del Ministero delle finanze;
copie delle relative quietanze vengono trasmesse all’ufficio competente del Dipartimento per
l’aviazione civile ed al competente ufficio del territorio del Ministero delle finanze.
5. RISULTATI DELL’ATTIVITÀ ISTRUTTORIA
5.1. TIPOLOGIA DELLE ENTRATE
5.1.2. Entrate relative ai canoni demaniali. (tab. “A”).2[2]
Il capitolo di bilancio relativo alle entrate dei canoni demaniali aeroportuali è il cap.
2618 (art. 7, punto 1 della legge n. 449/65). Detto capitolo, come già precedentemente
illustrato, è stato sostituito, dal 1° gennaio 1999, dal cap. 3563 del bilancio statale in attesa
dell’istituzione di un apposito capitolo del bilancio dell’ENAC, a cui la legge n. 250/97 ha
trasferito tutte le competenze dell’ex Direzione generale dell’Aviazione civile, del Registro
aeronautico italiano (R.A.I.) e dell’Ente nazionale della gente dell’aria (E.N.G.A.).3[3]
Per gli anni 1997 e 1998 L’E.N.A.C. - struttura Direzione generale aviazione civile
ha provveduto, con singole note di addebito, ad invitare le società di gestione aeroportuale
a corrispondere i canoni dovuti in base alla novella normativa, con versamento della somma
presso un istituto bancario, mediante utilizzazione del mod. F23 del Ministero delle finanze,
come previsto dall’art. 5, comma 2, del decreto interdirigenziale del 22/12/1998.
Per la determinazione dell’importo da corrispondere l’Amministrazione ha
proceduto nel modo seguente:
1) negli aeroporti a gestione totale, conformemente a quanto previsto dall’art. 5, comma
3 dello stesso decreto, la società di gestione, che introita la totalità dei diritti aeroportuali
sui quali deve essere commisurata la percentuale del 10% corrispondente al canone dovuto,
è stata invitata a calcolare direttamente l’importo da corrispondere;
2) negli aeroporti in gestione parziale, nei quali parte dei diritti aeroportuali (approdo,
partenza, ricovero e sosta) è introitata dall’Amministrazione e parte (imbarco passeggeri,
imbarco e sbarco merci) è introitata dalla società di gestione, e negli aeroporti a gestione
parziale precaria, nei quali la totalità dei diritti è introitata dall’Amministrazione, la Direzione
generale dell’aviazione civile ha provveduto ad acquisire, tramite le Direzioni di
circoscrizione aeroportuali, la somma complessiva dei diritti aeroportuali introitati
nell’aeroporto. Su tale somma è stato calcolato il canone dovuto dalla società di gestione e,
quindi, il relativo importo è stato indicato nella nota di addebito.
Per l’anno 1999, ferme restando le modalità di versamento da parte dei gestori
totali, in quanto fissate dal decreto stesso, è stato demandato alle Direzioni aeroportuali di
provvedere, semestralmente, previe opportune verifiche, a quantificare l’ammontare
2[2] Fonte: relazione del Dipartimento per l’aviazione civile datata marzo 2000. 3[3] Con la “seconda nota di variazione” dello stato di previsione del bilancio per l’anno finanziario 2000 sono stati istituiti i capitoli di spesa 1405 e 7185 su cui confluiscono le somme da trasferire all’ENAC.
complessivo dei diritti e delle tasse aeroportuali complessivamente introitati, notificando
direttamente alle società di gestione la somma da versare a titolo di canone.
Le somme versate tramite mod. F23 (relative alle annualità 1997 - 1998 - 1999)
sono confluite, in attesa dell’istituzione di un apposito capitolo nel bilancio dell’ENAC, nel
capitolo 3563 del bilancio statale (che ha sostituito a decorrere dal 1 gennaio 1999 il
capitolo 2618 del Ministero delle finanze), per essere riaccreditate, a cura del Ministero delle
finanze, all’ENAC (art. 5, comma 1, del decreto del 22/12/1998).
Per l’anno 2000, considerata l’avvenuta approvazione da parte del Consiglio di
amministrazione dell’ENAC del bilancio di previsione per l’esercizio 2000, con istituzione di
un apposito capitolo di entrata per gli introiti derivanti dall’art. 7 della legge 449/1985
(introiti che costituiscono entrate proprie dell’Ente come previsto dal decreto legislativo
istitutivo dell’Ente, 25 luglio 1997, n. 250), sono state diramate ai gestori disposizioni per il
versamento diretto dei canoni dovuti sul conto corrente intestato all’Ente stesso.
Contestualmente l’Amministrazione ha richiesto al Ministero delle finanze ed al
Ministero del tesoro di attivare le iniziative di competenza per il riaccredito delle somme
versate a titolo di canoni concessori sul cap. 3563.
Come si evince dalle tabelle allegate non risultano essere state riscosse:
- le somme dovute per le annualità 1997 e 1998 dalla SOGAS s.p.a., ente gestore parziale
precario dell’aeroporto di Reggio Calabria, che in data 13/10/1999 ha chiesto agli organi
finanziari periferici la rateizzazione dell’importo addebitato;
- i canoni dovuti per le annualità 1997 e 1998 e per il 1° semestre 1999 dalla Società
Aeroporto Friuli Venezia Giulia, ente gestore parziale dell’aeroporto di Ronchi dei
Legionari, che in data 29/4/1999 ha presentato ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica avverso l’applicabilità, in vigenza di convenzione, della recente normativa di
determinazione dei canoni stessi. L’Amministrazione ha richiesto agli organi finanziari
competenti l’attivazione della procedura di riscossione coattiva.
La Società SEA, gestore totale degli aeroporti di Linate e Malpensa, ha proposto in
data 1/2/1999 ricorso al TAR del Lazio avverso i provvedimenti di determinazione dei
canoni, contestando non la metodologia individuata bensì la non applicabilità della stessa ad
un sistema aeroportuale con qualifica privata; ha effettuato tuttavia i versamenti richiesti
con riserva di restituzione del versato all’esito del giudizio.
La Società di gestione degli aeroporti di Roma Fiumicino e Roma Ciampino, a causa
del contenzioso ha versato nel 1998 i canoni riferiti agli esercizi 1997 e 1998, pertanto sulla
tabella “A”, in corrispondenza dell’esercizio 1998, è stato riportato l’ammontare complessivo
dei canoni dovuti.
L’Amministrazione sottolinea che il criterio di determinazione dei canoni di
gestione individuato dalla legge 662/1996 si è rilevato, nella fase di concreta attuazione, di
facile rilevazione e di semplice applicazione. Il parametro individuato, correlato al volume di
traffico dell’aeroporto, costituisce un elemento certo ed oggettivo, difficilmente contestabile,
della effettiva potenzialità dello scalo; un criterio ancorato alla estensione ed al valore dei
beni in concessione, peraltro di difficile individuazione, favorirebbe l’insorgere di un nuovo e
diffuso contenzioso.
La movimentazione dei passeggeri e delle merci di un aeroporto è l’elemento certo
che determina le entrate dei gestori sia di carattere aeronautico che commerciale,
attestando quindi la reale valenza economica dell’aeroporto.
Infatti, come si può rilevare dallo schema seguente, l’ammontare dei canoni
corrisposti negli esercizi 1997-1998 e 1999 risulta notevolmente superiore agli esercizi
precedenti. Si fa presente che i dati riferiti agli esercizi finanziari 1993, 1994, 1995 e 1996
sono stati forniti dall’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dei trasporti con nota del
1999 3563 art 5 220.784.823.999 219.275.724.573 -0,68% 219.275.724.573 -0,68% 0,0%
TOTALE 228.799.123.347 227.870.740.531 227.870.740.630
4[4] Il capitolo 2618 è stato soppresso e sostituito dal capitolo 3563 art. 5 dal 1° gennaio 1999
Dall’esame della tabella si rileva che la voce “residui” nei vari esercizi presenta un
andamento decrescente, che si riduce quasi del tutto negli anni terminali 1998 – 1999 del
periodo considerato.
Tale situazione potrebbe dare la sensazione di una gestione che va via via
normalizzandosi verso residui minimi, da ritenersi fisiologici negli ultimi esercizi monitorati. Ma
se si raffrontano i dati della predetta tabella con quelli risultanti dal sistema integrato Uffici
centrali del bilancio – Uffici di controllo della Corte dei conti, di seguito indicati, appare evidente
che la reale situazione è del tutto diversa.
Invero deve rilevarsi, in primo luogo, che i resti da riscuotere si sono formati soprattutto
nell’esercizio 1997 nel quale, a fronte di 49 miliardi circa di accertamenti (tabella I, lettera “D”),
le riscossioni di competenza sono state inferiori ai 21 miliardi (lettera “G” successiva). Tali
crediti non sono stati riscossi negli anni successivi, in quanto la quota dei residui riscossi si
aggira fra il mezzo punto e il punto percentuale ed il totale da riscuotere ha superato nel 1999 i
29 miliardi (lettera “K” della stessa tabella).
L’Amministrazione ha sostenuto che il contenzioso in atto riguarda crediti per circa un
miliardo, ma non ha saputo spiegare neanche in sede di contraddittorio (nell’adunanza del 10
novembre 2000) l’esistenza di tale notevole massa di crediti non riscossi.
In secondo luogo, è da rilevarsi soprattutto il notevole incremento degli accertamenti
passati da poco più di 15 miliardi del 1998 a circa 221 miliardi per il 1999 (tabella I, lett. “D”).
Deve anche osservarsi che gli accertamenti sono stati riscossi per oltre il 99%. Sempre
per il 1999 risulta tuttavia elevata la quota pari al 34% dei resti da versare in conto
competenza che in valore assoluto ammonta ad oltre 74 miliardi (tabella II, lett. “H”). Da
rilevare anche la bassa quota di versamenti sui residui – appena 67 milioni (tabella II, lett. “J”)
- rispetto agli oltre 2,2 miliardi che erano rimasti da versare a fine 1998 (tabella I lett. “L”).
Infine, si evidenzia che, dai dati forniti dall’Amministrazione, tutte le Società
soggette al regime di gestione parziale, hanno fatto richiesta e sono state autorizzate a
gestire tutto il sedime aeroportuale, ai sensi del citato art. 17 della legge n. 135/97, e alla
fine del 1999 risultano in corso di perfezionamento le autorizzazioni riferite alla gestione di
12 aeroporti.
Le stesse Società sono obbligate a corrispondere una cauzione mensile, pari al
10% dei diritti aeroportuali, complessivamente introitati, per anticipata occupazione dei beni
demaniali.
Per gli esercizi finanziari 1998 e 1999 le entrate relative alle cauzioni versate dalle
Società ammontano, complessivamente, secondo i dati forniti dall’Amministrazione, a
£.9.361.665.820.
5.1.3. Entrate relative ai proventi aeroportuali. (Tabella “B”)5[5]
I capitoli di bilancio relativi alle entrate dei diritti per l’uso degli aeroporti riscosse
e versate dai direttori delle circoscrizioni aeroportuali sono due:
Cap. 2162, art. 1 - Diritti inerenti al movimento degli aeromobili privati delle persone e delle
merci negli aerodromi del territorio nazionale aperti al traffico aereo civile.
Cap. 2162, art. 2 - Maggiorazione dei diritti di approdo e partenze degli aeromobili da destinare
nella misura di 1/3 all’ammodernamento degli aeroporti minori (legge 30
novembre 1994, n. 656).
Cap. 2166 - Imposta erariale in aggiunta ai diritti di approdo e partenza degli aeromobili
(legge 26 giugno 1990, n. 165 - l'imposta riguarda il disinquinamento
acustico).
I proventi versati sul capitolo delle "entrate" 2162, art. 1, devono poi essere
assegnati al capitolo di spesa del Dipartimento dell’aviazione civile 7504, istituito per lo
stanziamento di fondi da investire per l’ammodernamento degli aeroporti minori per
l’aviazione generale.
Le entrate versate sul capitolo 2166 sono assegnate sul capitolo di spesa 7514,
istituito per interventi finalizzati al disinquinamento acustico nelle aeree aeroportuali.
E’ stata avviata apposita indagine circa le “Spese per interventi finalizzati al
disinquinamento acustico nelle aree aeroportuali - Esercizi 1995/1998”, ai sensi dell’art. 3,
comma 12, della legge n. 20/94. Nella fase conclusiva dell’indagine, si è ritenuto opportuno
porre in essere l’approfondimento dell’istruttoria, in corso di ultimazione, per l’aspetto
riguardante la gestione della spesa da parte del Ministero dell’ambiente che ha analoga
competenza in materia di disinquinamento acustico.
Come già illustrato negli aeroporti in gestione totale, tutti i diritti e le tasse
aeroportuali sono introitati dalla Società di gestione; negli aeroporti in gestione parziale lo
Stato introita parte dei diritti (approdo, partenza, sosta e ricovero) mentre il gestore introita
la restante parte (imbarco passeggeri, imbarco e sbarco merci); negli aeroporti in gestione
parziale precaria tutti i diritti sono introitati dallo Stato.
Tale situazione, per questi ultimi due tipi di gestione, è stata modificata dall’art. 17
della legge 135/97, in quanto quasi tutte le Società soggette al regime di gestione parziale
5[5] Fonte: relazione del Dipartimento dell’Aviazione civile. Non sono stati forniti i dati relativi all’esercizio finanziario 1999 in quanto non disponibili.
(con convenzione o precaria), hanno fatto richiesta e sono state autorizzate a gestire tutto il
sedime aeroportuale. Pertanto le Società interessate introitano tutti i diritti aeroportuali con
vincolo di destinazione per gli interventi indifferibili ed urgenti necessari alle attività di
manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture aeroportuali, nonché all’attività di
gestione aeroportuale.
Per le ragioni sopra esposte si osserva che le suddette entrate a carico dei capitoli
2162 art. 1 e art. 2 del bilancio dello Stato si ridurranno drasticamente nell’esercizio
finanziario 2000, in quanto tutti i diritti aeroportuali saranno introitati dalle Società di
gestione dei singoli aeroporti, mentre lo Stato introiterà i relativi diritti per gli aeroporti
soggetti al regime di gestione diretta.
Infatti dalle tabelle allegate – III, IV e V - già si può rilevare la flessione dei
versamenti sui capitoli 2162.01, 2162.02 nell’esercizio 1998 rispetto al 1997, e ancor più
nel 1999 rispetto al 1998, in quanto per gli aeroporti di Pisa, Pescara, Ancona, Firenze e
Napoli, le Società di gestione hanno ottenuto, da maggio 1998, l’autorizzazione
all’occupazione di tutto il sedime aeroportuale ai sensi del già citato art. 17 della legge
135/97; pertanto da tale data le rispettive Società di gestione hanno introitato tutti i diritti e
tasse aeroportuali. Sono invece in continuo aumento i diritti relativi al capitolo 2166,
concernente l’imposta erariale in aggiunta ai diritti di approdo e partenza degli aeromobili
(tabella VI).
L’Amministrazione non ha comunicato i dati riferiti all’esercizio 1999 relativi
all’ammontare dei diritti aeroportuali di gestione in quanto gli stessi non costituiscono più
entrate sul bilancio dello Stato dal momento che, per tutti gli aeroporti che erano soggetti al
regime di gestione parziale, le Società, a seguito di autorizzazione disposta dal già citato
art.17 della legge n. 135/97, gestiscono tutto il sedime aeroportuale ed introitano tutti i
diritti e tasse aeroportuali.
Pertanto i suddetti capitoli registrano una rilevante flessione delle entrate
nell’esercizio finanziario 1999 come risulta dai dati riportati sul rendiconto delle entrate dello
Stato fornito dall’Ufficio centrale di bilancio, di seguito illustrato.
RENDICONTO ENTRATE, DIRITTI, TASSE E IMPOSTE AEROPORTUALI
Totale 2162 20.392.133.448 20.392.133.448 20.390.488.963
2166 11.547.490.559 11.547.490.559 11.547.490.559
Totale
eserc.1999
31.939.624.007
31.939.624.007
31.937.979.522
Si sottolinea che gli importi comunicati dall’Amministrazione sono inferiori agli
importi rilevati dal rendiconto delle entrate dello Stato in quanto questi ultimi comprendono,
oltre i residui degli esercizi precedenti, anche altre entrate aeronautiche, come sarà
illustrato più avanti.
6. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
6.1 Eccessiva aggregazione contabile delle entrate. Assenza di parametri di qualità.
I dati complessivi relativi alle entrate dei diritti e tasse aeroportuali forniti
dall’Amministrazione e riferite ai capitoli 2162, art.1 e art. 2 e capitolo 2166 risultano
inferiori ai dati registrati dall’Ufficio Centrale di bilancio.
Le motivazioni della suddetta difformità sono riconducibili innanzitutto a quanto più
volte rilevato dalla Corte dei conti in sede di approvazione annuale del rendiconto del
bilancio dello Stato, in particolare sulla problematica relativa alla registrazione dei residui
attivi, corrispondenti a somme accertate e non versate nell’esercizio corrispondente.
Infatti la Corte ha più volte sottolineato l’irregolarità dell’iscrizione dei suddetti
residui, secondo quanto disposto dall’art. 145, comma 4 lettera b, del Regolamento di
contabilità dello Stato, in quanto le somme riscosse, pagate e versate in conto residui
devono essere indicate distintamente dalle somme riscosse nell’esercizio.
Inoltre, come riferito dall’Amministrazione, sugli stessi capitoli citati confluiscono,
oltre ai diritti e tasse aeroportuali, altre entrate sempre inerenti all’attività dell’aeroporto. In
particolare il corrispettivo per l’assistenza dei Vigili del fuoco al rifornimento carburante con
passeggeri a bordo; lo sfalcio dell’erba, negli aeroporti soggetti al regime di gestione
parziale o diretta, costituisce un’attività che viene appaltata direttamente dalla ex Direzione
generale dell’aviazione civile ai singoli concessionari dietro corresponsione di un canone; per
il rifornimento del carburante, sempre negli aeroporti soggetti al regime di gestione parziale
o diretta, la suddetta Direzione generale affida l’appalto a Società petrolifere ricavandone
una “royalty” in funzione del carburante erogato.
Per quanto riguarda la voce di bilancio dell’entrata relativa ai canoni demaniali
aeroportuali, (capitolo 2618 sostituito dal capitolo 3563, art. 5) l’Amministrazione ha fatto
presente che sullo stesso capitolo confluiscono anche altre entrate quali gli introiti derivanti
dagli alloggi di servizio ed altre.
Al riguardo si osserva che, come già illustrato, le Società, in regime di gestione
parziale e parziale precaria, che hanno ottenuto l’autorizzazione temporanea all’occupazione
e all’uso dei beni demaniali rientranti nel sedime dell’aeroporto, in applicazione del più volte
citato art. 17 della legge n.135/97, versano allo Stato una cauzione mensile pari al 10%
degli introiti derivanti dai diritti e tasse aeroportuali; detta cauzione ha natura provvisoria
giacché è posta a garanzia dell’adempimento di tutte le obbligazioni, disposte dalla
normativa, derivanti dalla predetta autorizzazione, e solo con la stipula della convenzione di
concessione per la gestione totale dell’aeroporto può essere regolamentata la
corresponsione del canone demaniale.
Per quanto concerne i dati relativi all’esercizio finanziario 1999 l’Amministrazione
ha fornito solo le somme imputate al capitolo di bilancio 3563 (canoni aeroportuali), mentre
non ha comunicato i dati relativi alle entrate dei diritti e tasse aeroportuali in quanto gli
stessi vengono introitati dalle Società che gestiscono l’intero sedime aeroportuale o per
convenzione, in base a leggi speciali, o per autorizzazione rilasciata ai sensi del già citato
art.17 della legge n. 135/97; pertanto gli introiti dello Stato derivano solo dagli aeroporti
soggetti al regime di gestione diretta ed è l’E.N.A.C. competente alla verifica della
riscossione e del versamento di dette entrate.
In mancanza di appositi parametri di valutazione e monitoraggio del procedimento
concernente l’accertamento, la riscossione ed il versamento delle entrate aeronautiche, non
si possono esprimere giudizi di valore sull’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione
amministrativa di settore.
Ai fini della valutazione dell’efficienza delle gestioni, deve essere segnalato anche il
ritardo nella definizione e nel controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali e di
trasporto aereo (nei limiti previsti dal regolamento di cui all’art. 10, comma 13, della legge
24 dicembre 1993, n.537).
Tale compito, da ultimo con il decreto legislativo 25 luglio 1997 n. 250, è stato
demandato all’E.N.A.C..
6.3 Insufficiente chiarezza contabile. Fenomeno dei capitoli “per memoria”.
Come già osservato, nel bilancio di previsione dello Stato, i capitoli delle entrate
interessati dalla presente indagine, sono riportati alcuni “per memoria” altri senza alcun
importo, pertanto non è stato possibile fare un raffronto tra entrate di previsione e
rendiconto delle entrate.
I capitoli “per memoria” in realtà non sono previsti espressamente dalle leggi di
contabilità generale dello Stato, ma, di fatto, sono stati introdotti da tempo nel nostro
bilancio.
L’esposizione dei capitoli “per memoria” costituisce, quindi, una prassi che è stata
più volte criticata dalla Corte dei conti, in quanto essi rappresentano la scarsa capacità di
previsione dei vari capitoli di entrata che dovrebbe, invece, essere certa nei livelli di gettito
per poter effettuare un’attendibile previsione della spesa.
Si richiama in proposito il R.D. 23 maggio 1924, n.827, “Regolamento per
l’Amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”, che all’art. 219,
comma 2, dispone che “….tutte le entrate debbono essere inscritte nel bilancio di
previsione.”
Inoltre, con tale modalità di rappresentazione dell’entrata, si disattende anche la
funzione di previsione del bilancio consistente nell’assegnazione di obiettivi realisticamente
perseguibili (e prevedibili) ai quali raffrontare i risultati conseguiti.
Pertanto il conto consuntivo delle entrate risulta poco significativo sia per un
confronto con i dati forniti dall’Amministrazione, sia se si vuole cogliere la reale capacità e
l’efficienza dell’Amministrazione tenuto anche conto che, come già precisato, non è stata
esibita la documentazione da cui sarebbe stato possibile rilevare il rispetto dei termini di
accertamento e versamento delle entrate, previsto dalla normativa, nonché le voci analitiche
delle entrate.
E’ risultato difficile verificare l’effettivo utilizzo delle somme relative alle entrate da
destinare a quegli interventi previsti dalla normativa vigente, in quanto la stessa
Amministrazione ha fatto presente che gli stanziamenti effettuati sui capitoli di spesa
dell’Aviazione civile comprendono anche altri fondi finalizzati agli investimenti per opere
aeroportuali.
In definitiva, nella materia vige una notevole incertezza contabile sia sul versante
delle entrate che su quello delle spese.
6.4 Raffronto teorico tra entrate e spese.
Per un raffronto teorico tra entrate e spese per finanziamenti, si riportano di
seguito i dati, rilevati dal rendiconto generale del bilancio dello Stato per gli esercizi
finanziari 1997 e 1998, riguardanti le spese complessive in conto capitale relative agli
investimenti effettuati in tutti gli aeroporti aperti al traffico civile ( capitoli di bilancio 7501,
7503, 7504, 7510, 7514, 7508, 7509, 7513, 7517, 75526[6]) con stanziamenti a carico dello
Stato e le entrate relative ai canoni, ai diritti e alle tasse aeroportuali complessivamente
registrate negli stessi esercizi.
Sul versante delle spese sono stati esclusi i capitoli di bilancio che negli esercizi
finanziari esaminati non riportano stanziamenti di competenza.
Eserc. Finan. 1997
6[6] Cap. 7501 - Progettazione,costruzione, ampliamento ed ammodernamento degli aeroporti, eliporti, campi di volo e
campi di fortuna civili demaniali e impianti relativi, nonché acquisti ed espropriazione di immobili relativi. Studi per la realizzazione del piano generale degli aeroporti. Sistemi per la sicurezza aeroportuale. Concorso nel finanziamento delle opere aeroportuali.(Legge n. 141/63)
Cap. 7503 – Spese per il finanziamento dei programmi di sviluppo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali previsti dal piano di investimenti negli aeroporti nazionali nonché per le esigenze di esercizio degli aeroporti (legge n.351/95).
Cap. 7504 – Spese per l’ammodernamento degli aeroporti minori per l’aviazione generale.(Legge n. 564/94) Cap. 7510 – Spese per la manutenzione straordinaria, l’adeguamento e lo sviluppo degli aeroporti statali aperti al
traffico aereo civile (legge n. 449/85). Cap. 7514 – Spese per interventi finalizzati al disinquinamento acustico (legge n. 165/90). Cap. 7508 - Spese per il finanziamento di progetti immediatamente eseguibili, relativi all’ampliamento
dell’aerostazione dell’aeroporto di Pisa (legge n.299/79). Cap. 7509 – Spese per la realizzazione delle opere di ampliamento, ammodernamento e riqualificazione necessarie ad
assicurare, a breve e medio termine, il funzionamento delle infrastrutture aeroportuali dei sistemi intercontinentali di Roma-Fiumicino e Milano-Malpensa, compresi gli oneri derivanti dalla revisione prezzi (leggi n. 67/88 e n. 155/89).
Cap. 7513 – Annualità quindicennale per gli interventi relativi al completamento dell’aeroporto Marco Polo di Venezia (leggi n. 139/92 e n.539/95).
Cap. 7517 – Spese per la realizzazione di opere di ampliamento, ammodernamento, riqualificazione e completamento degli aeroporti di Perugia Sant’Egidio e di Salerno Pontecagnano (legge n.194/98).
Cap. 7552 – Spese per la realizzazione di opere di ampliamento e di potenziamento di aeroporti situati nelle aree depresse (legge n.641/96 e 135/97).
Si può rilevare che nell’esercizio finanziario 1997 l’ammontare delle entrate costituisce
circa l’86% delle spese complessivamente impegnate per il finanziamento dei lavori
aeroportuali, di cui circa il 2% è stato effettivamente pagato; mentre nell’esercizio finanziario
1998 l’ammontare delle entrate costituisce circa il 19% del totale impegnato per i lavori
aeroportuali ed è stato effettivamente pagato circa il 187% dell’ammontare delle entrate.
Bisogna sempre tener conto, come già illustrato, che negli esercizi finanziari 1997 e
1998 era in corso il procedimento per la definizione dei canoni demaniali aeroportuali, anche
per gli anni pregressi, e che sono stati introitati dallo Stato nell’esercizio finanziario 1999.
Infatti il rendiconto delle entrate riferito all’esercizio 1999 registra, quale entrata dei canoni
aeroportuali, un importo complessivo accertato di £.220.784.823.999 e un importo complessivo
riscosso di £.219.275.724.573.
Inoltre, a carico del bilancio statale è imputata anche la spesa, che non è stato possibile
quantificare a livello previsionale, riferita al costo del personale addetto a quelle funzioni
esclusive dello Stato e in particolare:
� Personale del Dipartimento dell’Aviazione civile (Direttore d’aeroporto e personale
addetto al settore amministrativo, tecnico e di controllo);
� Personale del Ministero delle finanze addetto agli uffici doganali e Guardia di finanza;
� Personale del Ministero dell’interno (Vigili del fuoco e polizia di Stato);
� Personale del Ministero della difesa (Carabinieri);
� Personale del Ministero della sanità (Uffici di sanità aerea e Uffici veterinari).
Pertanto, un risparmio delle spese a carico dello Stato, relative agli investimenti per
opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, dovrebbe derivare proprio dalla piena
applicazione delle nuova regolamentazione delle gestioni aeroportuali, in quanto la novella
normativa dispone, quale oggetto della concessione per la gestione totale aeroportuale, “la
progettazione, lo sviluppo, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso
degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali, comprensivi dei beni demaniali costituenti il
sistema aeroportuale” con finanziamenti a carico della Società di gestione. Inoltre la nuova
normativa ha disposto anche la privatizzazione del servizio di controllo passeggeri e bagaglio al
seguito, il cui procedimento di affidamento in concessione è tuttora in corso.
6.5 Ritardo di attuazione delle riforme delle gestioni aeroportuali
Sulla gestione condotta dall’Amministrazione non può non rilevarsi il pesante ritardo
del completamento del vasto disegno di riforma del settore delineato dal legislatore sin dal
1993, con la menzionata legge n. 537/93.
Dopo sette anni, infatti, al momento della chiusura della presente istruttoria,
risultano largamente inattuati i seguenti obiettivi, posti dall’art. 10, comma 10, della
ripetuta legge n. 537/93, come modificata dalla legge 23 dicembre 1996 n. 662 (art. 2,
comma 189):
a) progressivo allineamento della misura dei diritti ai livelli europei;
b) differenziazione tra gli scali aeroportuali in funzione delle dimensioni di traffico
di ciascun aerodromo;
c) applicazione, per ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione
all’intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;
d) correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;
e) correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle infrastrutture aeroportuali;
f) conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale.
Inoltre, l’art. 10, comma 11 della legge 537/93 stabilisce che i maggiori introiti, per
effetto di quanto previsto ai precedenti punti, sono destinati al finanziamento dei programmi
di sviluppo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali.
Successivamente alla chiusura della presente istruttoria, le tematiche di cui ai punti
a) e b) hanno iniziato a divenire operative con l’emanazione di due decreti interministeriali
Trasporti-Finanze n. 120T del 4 agosto 2000 (registrato dall’ufficio di controllo il 25
settembre 2000) e n. 140T del 14 novembre 2000 (registrato dall’Ufficio di controllo il 16
gennaio 2001).
Il primo provvedimento è stato determinato da una procedura d’infrazione della
Commissione europea che ha ritenuto che la Repubblica italiana, con la disposizione
contenuta nel precedente decreto ministeriale del 13 agosto 1998, laddove prevede una
differenziazione tra il diritto d’imbarco passeggeri applicabile ai voli nazionali (£. 7.000) e
quello applicabile ai voli tra l’Italia e gli altri Stati membri (£.15.500), è venuta meno agli
obblighi del Trattato di Roma (art. 59) e del Regolamento CEE 2408/92 (art. 3.1). Di
conseguenza, con il decreto in argomento si è ritenuto di doversi urgentemente conformare
al predetto parere della Commissione europea determinando, in via transitoria, il livello
unificato, per ciascun aeroporto, dei diritti di imbarco passeggeri per voli nazionali ed
intracomunitari. In tal modo i diritti di imbarco unificati per passeggeri con destinazioni
nazionali e comunitarie hanno avuto un incremento che, progressivamente, tenderà ad
allinearsi ai livelli europei.
Con il secondo decreto interministeriale si è iniziato a dare corso alla deliberazione
CIPE (n. 86/2000) del 4 agosto 2000 con cui è stato espresso parere favorevole allo
“Schema di riordino della tariffazione dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva”
presentato dal Ministro dei trasporti e della navigazione di concerto con il Ministro delle
finanze, con il quale sono state, fra l’altro, individuate le modalità tecniche di concreta
attuazione degli obiettivi fissati dal predetto art. 10, comma 10, della ripetuta legge 537/93
e successive modificazioni.
Anche tale decreto è stato emanato in seguito ad una procedura d’infrazione della
Commissione europea del 13 giugno 2000, la quale ha rilevato che la Repubblica italiana
(con il precedente decreto 13 agosto 1998 emanato in materia) ha applicato “un sistema di
diritti di approdo” discriminatorio a favore delle compagnie aeree nazionali ed ha pertanto
invitato lo Stato italiano ad eliminare tale differenziazione.
Il provvedimento ha fissato, a titolo di progressivo allineamento ai livelli medi
europei, i seguenti incrementi:
a) quindici per cento per i diritti di approdo e partenza per i voli con origine e
destinazione esterne all’Unione europea;
b) quindici per cento per i diritti, equiparati, di approdo e partenza per i voli con origine
e destinazione interne al territorio nazionale o all’Unione europea;
c) dieci per cento per i diritti di sosta e ricovero;
d) tre per cento per i diritti di imbarco passeggeri.
Entrambi i decreti, di carattere provvisorio, emanati soprattutto in funzione della
chiusura delle procedure d’infrazione intraprese dalla Commissione europea, si propongono
l’obiettivo tendenziale del progressivo allineamento delle tariffe ai livelli medi europei,
nell’ottica dell’implementazione dello sviluppo aeroportuale nazionale.
In effetti tutti gli obiettivi posti dalla legge (e incrementato con il conseguimento
della tutela ambientale) sono ancora in fase di gestazione e racchiusi nello “Schema di
riordino della tariffazione dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva”, redatto dal
Ministero dei trasporti e della navigazione di concerto con il Ministero delle finanze. Tale
schema è stato sottoposto al CIPE che, con deliberazione n. 86/2000 del 4 agosto 2000, ha
espresso il proprio parere favorevole in merito, raccomandando agli organi competenti
(Ministro dei trasporti, Ministro delle finanze ed E.N.A.C.):
� di tenere conto, nel processo di adeguamento dei diritti aeroportuali alla media
europea, che quest’ultima deve essere riferita alle migliori gestioni in ambito europeo, per
ogni tipologia di aeroporto, e come tetto massimo per i diritti praticati da un corrispondente
aeroporto italiano in presenza di servizi i cui costi efficienti siano parimenti a livello della
media europea;
� di promuovere un’azione di regolazione e di ribilanciamento dei diritti e degli altri
corrispettivi, tale che il costo complessivo per le compagnie aeree e per gli utenti finali dei
servizi offerti da un aeroporto italiano non superi il costo delle corrispondenti migliori
gestioni in ambito europeo;
� di vigilare affinché venga realizzata una rigorosa separazione contabile che consenta
l’individuazione dei costi effettivi dei singoli servizi offerti dai gestori aeroportuali;
� di promuovere la più ampia concorrenza nell’attività dei servizi di assistenza a terra
(handling), specialmente nei casi in cui oggi, in Italia, si osservano prezzi superiori a quelli
medi europei;
� di recepire, nei decreti regolatori che saranno predisposti dallo stesso Ministro dei
trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro delle finanze, il contenuto dei
contratti di programma che, informati alla metodologia indicata, saranno stipulati con i
singoli gestori aeroportuali in modo da differenziare opportunamente i diritti tra i vari scali,
così come previsto dalla legge 662/96;
� di fissare, in sede di contratti di programma, un periodo di programmazione della
dinamica tariffaria di cinque anni e, considerato il carattere innovativo e sperimentale della
metodologia, di prevedere una verifica e un’eventuale revisione della formula dopo i primi
tre anni.
Inoltre il CIPE ha invitato il Ministero dei trasporti competente:
� a considerare l’opportunità di trasformare le tasse di imbarco passeggeri e di imbarco
e sbarco merci in diritti, in modo da poterle assoggettare in modo più agevole alla
metodologia proposta;
� a riferire a questo comitato al termine del primo biennio di applicazione della nuova
metodologia tariffaria.
In pratica, secondo le articolate raccomandazioni e inviti del CIPE come sopra
evidenziati, sono soggetti a regolamentazione:
a) i diritti di approdo e di partenza, di sosta e di ricovero (L.662/96, art. 2, c.189)
b) le tasse di imbarco passeggeri (L.662/96, art. 2, c.189)
c) le tasse di imbarco e sbarco merci(L.117/74)
d) i compensi per le operazioni di controllo di sicurezza (D.M. 85/99, art. 2, c.1)
e) i corrispettivi per l’uso di infrastrutture centralizzate, dei beni di uso comune e dei beni
di uso esclusivo (d.lgs. 18/99)
f) i corrispettivi per l’attività di handling, quando questa sia svolta – di diritto o di fatto –
da un unico prestatore (d.lgs. 18/99).
Lo schema di regolazione dei proventi aeroportuali, presentato dal Ministro dei
trasporti e della navigazione, ha per oggetto i servizi offerti in esclusiva – di diritto ovvero
anche di fatto – dai gestori aeroportuali o, comunque, da soggetti operanti negli aeroporti.
Esso si propone di dare attuazione alla complessa normativa vigente, riconducendola
a un quadro di unitarietà, sulla base dei seguenti principi:
a) corrispondenza dei proventi ai servizi resi;
b) ancoraggio dei proventi a fattori quantificabili e verificabili;
c) livelli dei proventi adeguati ai costi, a una normale remunerazione del capitale
investito, a programmi di investimento adeguati alle prospettive di espansione del traffico;
d) promozione dell’efficienza e della qualità dei servizi, anche con riguardo ai migliori
benchmark europei per tipologie aeroportuali similari;
e) definizione pluriennale dei “fondamentali” della dinamica dei proventi, finalizzata a
realizzare gli obiettivi menzionati per i servizi aeroportuali regolamentati e a permettere a
tutti gli operatori la necessaria programmazione dei costi e dei ricavi.
Perciò è più che mai attuale la problematica, già accennata, circa la differenziazione
delle tariffe per ciascun aerodromo in quanto, secondo la novella normativa, la gestione di
tutto il sedime aeroportuale deve essere affidata a Società di capitale, anche a maggioranza
privato, con l’obbligo di investimenti per la manutenzione ordinaria e straordinaria e lo
sviluppo della struttura aeroportuale, escludendo le sovvenzioni statali.
In questa situazione per i piccoli aeroporti i ricavi commerciali risultano di modesta
entità e quindi l’economicità della gestione è maggiormente legata ai ricavi relativi al traffico
aereo.
Inoltre il livello di traffico gioca un ruolo determinante anche per la struttura dei costi
in quanto, per i grandi aeroporti, il costo riferito alla voce personale presenta un peso
minore rispetto agli aeroporti minori, mentre ha un peso maggiore per quanto riguarda la
voce “costi capitale”.
Un’ulteriore fonte di ritardo nell’attuazione delle prescrizioni normative è costituita
dalla mancata emanazione, all’attualità, del contratto di programma previsto dall’art. 7 del
regolamento n. 521/97 al quale è subordinato l’affidamento delle gestioni totali
aeroportuali.7[7]
7[7] Il contratto di programma, sottoposto al controllo preventivo di legittimità, è stato restituito all’amministrazione non registrato con foglio di rilievo formale n. 70/IIGAB del 22 novembre 2000, in quanto, pur nella complessità della
Appare evidente come tutta la materia della regolamentazione dei diritti e delle
tariffe aeroportuali sia ancora nella fase magmatica di gestazione e, purtroppo,
occorreranno tempi non brevi per l’applicazione pratica dei principi e per portare a regime il
complesso disegno legislativo, se si dovranno seguire le anzidette “raccomandazioni” poste
dal CIPE che consiglia di trasformare le tasse d’imbarco passeggeri e di imbarco e sbarco
merci in veri e propri “diritti”, in modo da poterle assoggettare in modo più agevole alla
metodologia proposta, giacché in tal caso occorrerà ancora operare con uno strumento
legislativo, con il probabile ulteriore allungamento dei tempi di realizzazione. E’ certo fin da
ora che l’adeguamento sarà più elevato per i diritti di approdo e partenza i quali attualmente
sono più bassi rispetto alla media europea nell’ordine del trenta, quaranta per cento, mentre
i diritti di imbarco dovranno lievitare in misura inferiore (intorno al venti, trenta per cento).
In conclusione, il legislatore nella consapevolezza derivante dalle insufficienze e
lentezze burocratiche dell’Amministrazione dello Stato, ha inteso affidare il compito di
rendere più funzionali i sistemi aeroportuali ad un ente creato ad hoc, l’E.N.A.C., che ha
assunto operativamente dal novembre 1998 tutte le competenze gestionali previste dalla
legge. Ciò al fine di colmare, in tempi rapidi, i ritardi segnalati sulla complessa riforma
voluta dal legislatore e, tuttavia, delineata astrattamente a livello di principi e criteri di
massima, per adeguare l’assetto degli aeroporti nazionali agli standard europei. Ciò in
quanto le prospettive di espansione del mercato risultano ancora promettenti, ma
richiedono, per essere conseguite pienamente, l’attuazione delle indicate misure dirette a
promuovere la crescita della capacità dell’offerta, dell’efficienza e della qualità dei servizi.
IL MAGISTRATO ISTRUTTORE
Dott. Ciro VALENTINO
riforma da attuare, è stato ritenuto dal competente Ufficio di controllo, carente dei contenuti e degli obiettivi specifici da realizzare nell’arco temporale (triennio) preso a riferimento dalla normativa (art. 2, comma 2, lettera c del decreto legislativo 250/97). Spetterà, quindi, all’Amministrazione dei trasporti vigilante adottare le misure più opportune per colmare tali carenze.
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