Deliberazione n.7/01/G
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione del controllo
III Collegio
nell’adunanza del giorno 10 novembre 2000
* * *
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934,
n. 1214 e le successive modificazioni;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive integrazioni e, in
particolare, l’art. 3 comma 4;
viste le deliberazioni dell’Adunanza plenaria della Sezione del
controllo n. 11/99 con la quale, tra l’altro, è stata inserita, nel programma
annuale di controllo per l’anno 1999, apposita indagine concernente i
canoni delle concessioni aeroportuali e proventi del traffico aereo, con
analisi di questi ultimi per fasce, in rapporto al volume ed al loro utilizzo in
conformità della legge – Esercizi finanziari 1997 – 1998 e 1999.
vista la nota n. 1670/6g del 4 agosto 2000 con la quale il
competente consigliere istruttore ha trasmesso la relazione concernente i
risultati del controllo svolto;
vista l’ordinanza in data 18 ottobre 2000 del Presidente della
Corte dei conti con la quale è stata convocata la Sezione del controllo -
III Collegio - per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione di cui
all’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, ai fini
dell’esame della relazione suddetta;
viste le note n.1308/00 del 12 ottobre 2000 e n. 1388/00 del 25
ottobre 2000 con le quali la Segreteria della Sezione del controllo ha
trasmesso, rispettivamente, copia della relazione e copia dell’ordinanza
presidenziale al Ministero dei trasporti e della navigazione (Gabinetto,
Dipartimento per l’Aviazione civile), all’Ente Nazionale per l’Aviazione
Civile (E.N.A.C.) ed al Ministero del tesoro, bilancio e programmazione
economica (Gabinetto e Dipartimento Ragioneria generale dello Stato -
I.G.F.);
udito il relatore Cons. Ciro VALENTINO;
intervenuto, in rappresentanza dell’Amministrazione, il Dott. Mario
SABATINI - Dirigente dell’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC);
DELIBERA
di approvare, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, l’unita relazione, con le integrazioni richieste dal Collegio,
riguardante le attività e gestioni del Dipartimento per l’Aviazione civile
con riferimento all’accertamento, alla riscossione ed al versamento dei
canoni e dei diritti e tasse aeroportuali per gli anni 1997, 1998 e 1999;
ORDINA
che la presente deliberazione e l’allegata relazione siano trasmesse, ai
sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20:
- alle Presidenze del Senato della Repubblica e della Camera dei
deputati;
- alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
- al Ministero dei trasporti e della navigazione (Gabinetto,
Dipartimento per l’Aviazione civile);
- all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (E.N.A.C.);
- al Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica
(Gabinetto, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e
Dipartimento del tesoro);
- alla Sezione di controllo Enti della Corte dei conti.
IL PRESIDENTE
(dott. Ivo Monfeli)
IL RELATORE
(dott. Ciro Valentino)
SOMMARIO
1. OBIETTIVI DELL’INDAGINE E PARAMETRI DI CONTROLLO.......................................3
2.TIPOLOGIE DI GESTIONE NEGLI AEROPORTI STATALI APERTI AL TRAFFICO CIVILE4
3. SITUAZIONE IN EUROPA ..........................................................................................5
4. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO...................................................................5
4.1 NORMATIVA RIFERITA AI DIRITTI E ALLE TASSE AEROPORTUALI .........................5
4.2 NORMATIVA RIFERITA AI CANONI DEL DEMANIO AERONAUTICO..........................8 4.2.1 Aeroporti affidati in gestione totale ........................................................................8 4.2.2. Aeroporti affidati in gestione parziale ....................................................................8 4.2.3. Aeroporti affidati in gestione parziale precaria ........................................................9 4.2.4. Versamento dei canoni dovuti dai gestori............................................................. 10
5. RISULTATI DELL’ATTIVITÀ ISTRUTTORIA ..............................................................12
5.1. TIPOLOGIA DELLE ENTRATE ................................................................................12 5.1.2. Entrate relative ai canoni demaniali. (tab. “A”). .................................................... 12 5.1.3. Entrate relative ai proventi aeroportuali. (Tabella “B”)........................................... 15
6. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE .............................................................................17
6.1 Eccessiva aggregazione contabile delle entrate. Assenza di parametri di qualità. 17
6.3 Insufficiente chiarezza contabile. Fenomeno dei capitoli “per memoria”..............18
6.4 Raffronto teorico tra entrate e spese....................................................................18
6.5 Ritardo di attuazione delle riforme delle gestioni aeroportuali .............................19
TABELLA I Capitolo 2618 ( nell’esercizio 1999: Cap. 3563 – art. 5)
TABELLA II – Capitolo 3563
TABELLA III – Capitolo 2162 Articolo 1
TABELLA IV – Capitolo 2162 Articolo 2
TABELLA V - Capitolo 2162
TABELLA VI – Capitolo 2166 – Imposta erariale in aggiunta ai diritti di approdo e
partenza aeromobili.
TABELLA “A” Canoni demaniali aeroportuali
TABELLA “B” Diritti, tasse e imposte riferiti alle circoscrizioni aeroportuali.
Canoni delle concessioni aeroportuali e proventi del traffico aereo, con analisi di
questi ultimi per fasce, in rapporto al volume ed al loro utilizzo in conformità della
legge. - Esercizi finanziari 1997 – 1998 - 1999. Deliberazione n. 11/99.
1. OBIETTIVI DELL’INDAGINE E PARAMETRI DI CONTROLLO
La presente indagine, relativa agli esercizi finanziari 1997 - 1998 e 1999, risulta
inserita nei programmi approvati con delibera n. 11/99.
La stessa ha come obiettivo la verifica dell’entità delle entrate, distinte secondo
l’imputazione ai rispettivi capitoli di entrata del bilancio dello Stato, introitate dallo Stato,
accertate, riscosse e versate, così come indicato dalla stessa norma sulla contabilità
generale dello Stato e in particolare dal R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 45, il cui
dettato è :."gli agenti della riscossione devono comunicare alle amministrazioni da cui
dipendono, ogni bimestre o ad altro periodo stabilito dai regolamenti, i conti, debitamente
giustificati degli accertamenti, della riscossione e dei versamenti eseguiti”; nonché dall’art.
9, comma 5, del D.P.R. 6 novembre 1962, n. 2075, che stabilisce: “ la gestione dei fiduciari
di aeroporto forma parte integrante del conto bimestrale e di quello giudiziale che deve
rendere il direttore di aeroporto civile delle circoscrizioni”.
Pertanto gli obiettivi perseguiti sono i seguenti:
1) verifica della regolarità degli accertamenti delle entrate aeronautiche, previste dalla
normativa vigente, dell’effettiva riscossione e dell’entità dei versamenti eseguiti;
2) riscontro dei tempi impiegati nelle varie fasi del procedimento sulla gestione delle
entrate secondo i parametri indicati dalla medesima norma, R.D. n.2440/23, all’art. 44,
“…la riscossione ed il versamento delle entrate siano fatti prontamente ed integralmente”;
a tal fine era stata richiesta all’Amministrazione la documentazione necessaria e, in
particolare, quella relativa “ai conti debitamente giustificati” riguardanti gli accertamenti,
le riscossioni e i versamenti eseguiti e riferiti agli esercizi finanziari 1997, 1998 e 1999;
3) confronto tra lo stato di previsione e il rendiconto delle entrate, relativo ai capitoli
3563, 2162 art. 1 e art. 2, 2166 e 2618, per quanto riguarda gli introiti derivanti dai
canoni demaniali, dai diritti e dalle tasse aeroportuali, al fine di verificare la
corresponsione o l’eventuale scostamento tra le entrate previste e le somme
effettivamente versate.
Si osserva che lo “stato di previsione delle entrate”, dell’esercizio finanziario 1998,
non riporta alcuna previsione di entrata per il capitolo 2162 art.1 e art.2, mentre i capitoli
2166 e 2618 sono riportati solo “per memoria”, ossia sono capitoli scritti in bilancio senza
alcun stanziamento.
Al fine di poter verificare il flusso delle entrate in questione, si deve illustrare, innanzi
tutto, la situazione della gestione degli aeroporti in quanto, in conformità all’art. 5 della
legge 5 maggio 1976, n. 324, il soggetto destinatario delle entrate cambia secondo la
tipologia gestionale dell’aeroporto stesso. In particolare, nel caso in cui sia stata affidata ad
una Società la gestione di tutto il sedime aeroportuale (gestione totale), è la stessa Società
ad introitare tutte le tasse e i diritti aeroportuali ad eccezione dei seguenti proventi:
1) raddoppio dei diritti per l’aviazione generale in base alla legge 30 novembre 1994, n.
656, art. 2 duodecies, destinato per 1/3 all’ammodernamento degli aeroporti minori per
l’aviazione generale.
2) aumento della tassa sul rumore degli aerei, in aggiunta ai diritti di approdo e
partenza degli aeromobili, in base alla legge 26 giugno 1990, n. 165 (art.10), non
superiore al 20%, di cui il 40% utilizzato dal Ministero dei trasporti e della navigazione per
interventi finalizzati al disinquinamento acustico, il 25% utilizzato dal Ministero
dell’ambiente finalizzato al potenziamento dei servizi tecnici di controllo dello stato
dell’ambiente e il restante 35% al Ministero del tesoro.
Nel caso in cui alla Società è stata affidata in gestione solo l’aerostazione
passeggeri e merci (gestione parziale), la Società stessa percepisce tutti i diritti di imbarco
passeggeri e di imbarco e di sbarco merci, mentre lo Stato introita i diritti di approdo, sosta
e partenza degli aeromobili.
Nel caso in cui tutto l’aeroporto è gestito dallo Stato (gestione diretta), tutti i diritti
e le tasse aeroportuali sono introitati dallo Stato il cui agente percettore è il Direttore
dell’aeroporto cui compete l’accertamento, la riscossione e il versamento delle entrate.
Deve essere, poi, illustrato il quadro normativo che ha modificato nel tempo i
criteri in base ai quali sono state determinate le misure dei canoni demaniali, dei diritti e
delle tasse aeroportuali, distinguendo la normativa relativa ai canoni demaniali e la
normativa relativa ai diritti e tasse aeroportuali.
I dati, forniti dall’Amministrazione, vengono riferiti sia a ciascuna circoscrizione
aeroportuale, per quanto riguarda le entrate derivanti dall’uso degli aeroporti, sia per
ciascun aeroporto per quanto riguarda le entrate derivanti dai canoni demaniali aeronautici,
valutando e confrontando le diverse realtà che scaturiscono dall’indagine stessa.
In base alle informazioni reperite, viene illustrata la situazione negli aeroporti
europei raffrontandola con la realtà italiana.
Infine, vengono evidenziate le problematiche emerse dall’esame delle informazioni
relative all’indagine in argomento.
2.TIPOLOGIE DI GESTIONE NEGLI AEROPORTI STATALI APERTI AL TRAFFICO CIVILE
Come già accennato gli aeroporti statali sono attualmente gestiti con modalità
diverse fra loro e riconducibili a tre tipologie:
gestione totale nel caso in cui l’intero aeroporto, comprese le infrastrutture di volo, per
disposizione di una specifica norma in deroga all’art. 694 del Codice della navigazione, è
affidato ad un solo concessionario per un lungo periodo. La Società Concessionaria introita
tutte le tasse e i diritti aeroportuali contribuendo, di solito, alla realizzazione e alla
manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture esistenti comprese quelle di volo;
gestione parziale nel caso in cui le infrastrutture di volo rimangono di competenza statale,
mentre le aerostazioni (passeggeri e merci) e le relative pertinenze sono affidate ad un
concessionario. Si distingue fra gestioni “a regime”, regolamentate da una convenzione, e
gestioni “ parziali precarie”, nei casi in cui, in applicazione dell’art. 38 del Codice della
navigazione, il rapporto non è stato ancora perfezionato con la stipula di un atto
concessorio.
Nel caso di gestione parziale, regolamentata da una convenzione, la Società di
gestione percepisce i diritti di imbarco passeggeri e imbarco e sbarco merci; nel caso di
gestione parziale precaria, tutti gli introiti aeronautici sono percepiti dallo Stato;
gestione diretta nell’eventualità che lo Stato eserciti in via diretta l’attività gestionale per
quegli aeroporti di interesse nazionale come per Pantelleria, Lampedusa e altri scali minori.
3. SITUAZIONE IN EUROPA
In Europa la maggior parte delle Società che gestiscono gli aeroporti non
corrispondono alcun canone allo Stato anche nel caso in cui, come in Francia, la proprietà
del sedime aeroportuale, degli edifici e delle infrastrutture di volo è dello Stato.
Infatti dallo studio condotto dalla ex Direzione generale programmazione,
organizzazione e coordinamento - “Gli Aeroporti Europei” edizione 1998, risulta che dei 27
aeroporti europei esaminati, solo per 5 aeroporti, di seguito elencati, le Società di gestione
corrispondono un canone annuo allo Stato.
AUSTRIA aeroporto di GRAZ - Aeroporto di SALISBURGO
GERMANIA aeroporto di FRANCOFORTE - Aeroporto di STOCCARDA (affitto pari al 6% del
valore del terreno).
LETTONIA aeroporto di RIGA (canone in base all’ammontare delle tasse sugli immobili, al
tipo di attività subconcessa e all’andamento del mercato).
Al riguardo è necessario precisare che nella maggior parte degli aeroporti europei
le Società di gestione si fanno carico dei costi di manutenzione ordinaria e straordinaria
dell’aeroporto, nonché del finanziamento delle opere strutturali.
Uno studio condotto dal Segretariato del CIPET, concluso con una relazione nel
maggio 1993 - “Diritti aeroportuali e tariffe di assistenza a terra in Italia e in Europa” -
rileva che in Europa i diritti aeroportuali sono differenziati in rapporto alle singole realtà
aeroportuali e tengono conto del livello di traffico e della distribuzione dello stesso nell’arco
temporale del giorno e dell’anno. Inoltre tali diritti sono correlati al livello qualitativo e
quantitativo delle infrastrutture.
Anche in Italia, come già accennato, secondo il criterio dettato dalla legge
n.324/76 e successive modifiche ed integrazioni, in sede di revisione dei diritti aeroportuali
bisogna tener conto “delle esigenze di politica tariffaria del settore e dell’andamento dei
costi e dei servizi aeroportuali”, oltre al volume e alla tipologia del traffico, ai programmi di
investimento, al livello dei servizi e all’andamento della gestione complessiva.
Inoltre da uno studio svolto dal Dipartimento per l’aviazione civile nel giugno 1999
è emerso che in Italia i diritti di approdo/partenza sono inferiori alla media europea di circa
il 65% per traffico nazionale e di circa il 45% per traffico internazionale, mentre i diritti di
imbarco passeggeri sono inferiori alla media europea di circa il 25% per traffico nazionale e
di circa il 17% per traffico internazionale.
4. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO
4.1 NORMATIVA RIFERITA AI DIRITTI E ALLE TASSE AEROPORTUALI
(Capitoli 2162.1; 2162.2; 2166 delle entrate )
L’art. 20 del regolamento per la navigazione aerea, approvato con R.D. 11 gennaio
1925, n. 356, stabiliva, per gli aeromobili privati, la corresponsione di tasse d'approdo, di
partenza e di ricovero applicabili agli aeromobili nazionali e stranieri, escludendo tutti gli
aeromobili di Stato. L’entità di dette tasse doveva essere determinata dal Ministro per i
trasporti e l’aviazione civile di concerto con il Ministro delle finanze.
L’art. 13 ter, del medesimo Regolamento, attribuiva al Direttore civile
dell’aeroporto la competenza alla riscossione e al versamento delle tasse e dei canoni;
questi ultimi dovuti dalle Società, esercenti la navigazione aerea, le quali avevano ottenuto
la concessione di una parte del suolo negli aeroporti statali per costruirvi hangar o altri
edifici di loro proprietà, purché adibiti a scopo aeronautico.
Detto canone doveva essere determinato, ai sensi dell’art. 696 del Codice della
Navigazione, dall’Intendente di finanza competente d’accordo con l’Amministrazione
aeronautica.
La legge 9 gennaio 1956, n. 24, all’art. 1 indicava i diritti dovuti per il movimento
degli aeromobili privati, delle persone e delle merci negli aeroporti del territorio nazionale
aperti al traffico aereo civile, di seguito elencati.
1) Diritti relativi al movimento degli aeromobili:
a) diritti di approdo;
b) diritti di partenza;
c) diritto di ricovero;
d) diritto di assistenza;
2) Diritti relativi al movimento delle persone:
a) diritto di imbarco per i viaggiatori diretti all’estero;
3) Diritti relativi al movimento delle merci:
a) diritto di imbarco di merci destinate all’estero;
b) diritto di sbarco di merci provenienti dall’estero.
L’art. 8, della medesima legge n. 24/56, disponeva che la misura dei diritti era
determinata e variata per ciascun aerodromo con decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro per la difesa di concerto con i Ministri per le finanze e per il Tesoro.
Pertanto con il D.P.R. 19 ottobre 1956 furono determinati i diritti di approdo e
partenza, di imbarco passeggeri e di imbarco e sbarco merci, dovuti allo Stato,
differenziando l’entità di detti diritti: in misura maggiore per l’aeroporto di Roma-Ciampino
rispetto alla misura stabilita per tutti gli altri aeroporti.
Successivamente con il D.P.R. 31 marzo 1961, venivano rideterminate “ le misure
dei diritti di approdo e partenza, d’imbarco dei viaggiatori e movimento aerei per l’aeroporto
intercontinentale di Roma-Fiumicino”, mentre rimanevano invariate le tariffe per gli altri
aeroporti.
La legge 16 aprile 1974, n. 117 (di conversione del decreto legge 28 febbraio
1974, n. 47) aveva istituito la tassa di sbarco e imbarco sulle merci trasportate per via
aerea e per via marittima. L’art.1, comma 2, della suddetta legge disponeva che la misura
della tassa doveva essere “ determinata e variata per ciascun aerodromo con D.P.R. su
proposta del Ministro per i trasporti e per l’aviazione civile di concerto con il Ministro per le
finanze, per il tesoro e per il bilancio e la programmazione economica, tenuto conto del
volume del traffico dell’aerodromo e del costo di gestione dei servizi”.
La legge 5 maggio 1976, n. 324, abrogando la legge 9 gennaio 1956, n. 24,
dettava nuove norme in materia di diritti per l’uso degli aeroporti aperti al traffico civile.
In particolare, indicava i seguenti diritti aeroportuali:
a) diritto di approdo, partenza e di sosta o ricovero per gli aeromobili;
b) diritto di imbarco passeggeri.
L’art. 4 della medesima legge, disponeva anche il graduale assoggettamento al
pagamento dei diritti aeroportuali, dal 1° gennaio 1978, fino a raggiungere le tariffe correnti
dal 1° gennaio 1983, da parte delle Società di navigazione aerea che avevano goduto di
esenzione e agevolazioni previste dall’art. 4, secondo comma, del decreto legislativo 4
settembre 1946, n. 88 e dalla legge 27 luglio 1967, n. 633 (Società Alitalia).
Inoltre fissava la misura dei diritti aeroportuali riferita a tutti gli aeroporti, senza
alcuna distinzione, eliminando la differenziazione precedentemente stabilita per gli aeroporti
di Roma-Fiumicino e di Roma-Ciampino.
Si osserva che è stato sempre disatteso il criterio di differenziazione dei diritti
aeroportuali per ciascun aerodromo, così come sembrava indicare l’art. 8 della legge
n.24/56 e l’art.1 comma 2, della legge n. 117/74, anche se con riferimento solo alle tasse
relative al trasporto delle merci. Successivamente il legislatore all’art. 10, comma 10, della
legge n. 537/93, ha reintrodotto il suddetto criterio nella definizione della misura dei diritti e
tasse aeroportuali che è stato recepito dal provvedimento attuativo adottato dal CIPE, su
proposta dei Ministri dei trasporti e delle finanze, con la definizione dei seguenti obiettivi:
a) progressivo allineamento ai livelli europei;
b) differenziazione tra gli scali aeroportuali in funzione delle dimensioni di traffico di
ciascuno;
c) applicazione, per ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione
all’intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;
d) correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;
e) correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di
sviluppo delle infrastrutture aeroportuali.
Lo stesso art. 10, al comma 9, stabiliva l’aumento del 10% dei diritti per l’imbarco
passeggeri in voli internazionali e nazionali, per l’anno 1994. Il decreto legge 28 giugno
1995, n. 251, convertito dalla legge 3 agosto 1995, n. 351, all’art. 1, comma 3
incrementava, dal 1° gennaio 1995, del 5% i diritti aeroportuali, in aggiunta all’aumento del
10% applicato per l’anno 1994.
Inoltre la legge 23 dicembre 1996, n. 662, all’art. 2, comma 189, ha aggiunto, ai
criteri di determinazione dei diritti sopra riportati, la lettera f) consistente nel
conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale. Ha previsto, inoltre, al comma 190 del
medesimo art. 2, che, a decorrere dal 1° gennaio 1997, i diritti fossero aumentati
annualmente nella misura pari al tasso di inflazione programmato, in attesa dell’emanazione
del Decreto di determinazione dei diritti aeroportuali in funzione degli obiettivi fissati dal
citato comma 10, dell’art. 10 della legge n. 537/93 e dal comma 189 dell’art. 2 della legge
n. 662/96 e sulla base dei criteri stabiliti dal CIPE, su proposta dei Ministri dei trasporti e
della navigazione e delle finanze.
Allo stato attuale sono stati adottati i decreti di adeguamento dei diritti
aeroportuali relativi agli anni 1997 e 1998, esclusivamente secondo il tasso di inflazione
programmato.
Le modalità per l’accertamento, la riscossione e il versamento dei diritti e tasse
aeroportuali sono state regolamentate dal D.P.R. 6 novembre 1962, n. 2075, in applicazione
della legge n. 24/56 e successivamente dal D.P.R. 15 novembre 1982, n. 1085, attribuendo
al direttore dell’aeroporto, o a chi ne esercita le funzioni, la competenza e la responsabilità
di detto procedimento.
In particolare i diritti aeroportuali devono essere accertati mediante la
compilazione della nota di accertamento in triplice esemplare, di cui il primo per la notifica
del diritto dovuto. All’atto della riscossione i direttori degli aeroporti devono rilasciare una
quietanza su cui devono essere specificati tutti i dati. Successivamente, sempre i direttori
degli aeroporti devono versare, alla fine di ogni mese, le somme riscosse alla Tesoreria
provinciale competente per territorio con l’imputazione al relativo capo e capitolo dello stato
di previsione delle entrate.
Le quietanze della Tesoreria devono essere trattenute dal direttore dell’aeroporto
per essere allegate al conto giudiziale.
Il direttore di aeroporto, nella veste di agente contabile, deve compilare, ad ogni
bimestre, il conto degli accertamenti, delle riscossioni e dei versamenti fatti nel bimestre
precedente, che deve inviare al Ministero dei trasporti e della navigazione, alla Ragioneria
centrale, servizi dell’aeronautica, per il riscontro di propria competenza.
Inoltre il direttore di aeroporto deve rendere alla Corte dei conti, alla fine
dell’esercizio finanziario, o della propria gestione, il conto giudiziale corredato di tutti gli atti
del procedimento di accertamento, di riscossione e di versamento delle entrate.
4.2 NORMATIVA RIFERITA AI CANONI DEL DEMANIO AERONAUTICO
(Capitolo 3563 delle entrate).
Ai fini dell’indagine sono stati presi in considerazione gli aeroporti facenti parte del
demanio aeronautico.
In relazione al tipo di gestione, come già illustrato, si distinguono gli aeroporti
affidati dalla Direzione Generale dell’Aviazione civile a Società in gestione totale – gestione
parziale – gestione parziale precaria, nonché aeroporti totalmente gestiti dallo Stato.
4.2.1 Aeroporti affidati in gestione totale
Trattasi di gestioni derivanti da singole leggi speciali che prevedono l’affidamento
ad una sola società della gestione dell’intero complesso aeroportuale. Nessuna delle leggi
speciali ha previsto l’obbligo della corresponsione di un canone da parte della Società di
gestione in quanto le stesse avevano l’onere di finanziare le opere di manutenzione
ordinaria e straordinaria dell’aeroporto.
Tuttavia, come sarà precisato più avanti, l’evoluzione normativa di recente
intervenuta ha stabilito che anche le società che gestiscono gli aeroporti sulla base di leggi
speciali, come quelli di specie, devono corrispondere un canone commisurato al volume di
traffico passeggeri e merci (art. 1, comma 5-ter della legge 3 agosto 1995, n. 351 di
conversione del decreto legge 28 giugno 1995, n. 251).
Sono interessati dal suddetto tipo di gestione i seguenti aeroporti:
1. Milano Linate e Milano Malpensa
2. Roma Fiumicino e Roma Ciampino
3. Venezia Tessera
4. Torino Caselle
5. Genova
6. Bergamo Orio al Serio
4.2.2. Aeroporti affidati in gestione parziale
Ai sensi degli articoli 694 e 695 del C.d.N., può essere affidata in gestione ad una
Società una parte del sedime aeroportuale per la durata massima di anni venti, e in
particolare l’area relativa all’aerostazione passeggeri, merci e relative pertinenze, stipulando
una convenzione tra Amministrazione e gestore con la quale si stabiliscono i rispettivi diritti
ed obblighi.
In questo caso si è in presenza di una gestione parziale e gli aeroporti soggetti a
detto regime giuridico sono i seguenti:
Bologna, Ronchi dei Legionari, Forlì, Verona, Napoli, Catania, Treviso, Palermo, Cagliari,
Parma, Pisa e Rimini.
L’affidamento delle gestioni parziali degli aeroporti di Bologna, Ronchi dei
Legionari, Forlì e Verona, le cui convenzioni risalgono agli anni ’70, non hanno previsto la
corresponsione di un canone, se non in termini meramente ricognitori della demanialità dei
beni assegnati al gestore.
Successivamente all’emanazione della legge 22 agosto 1985, n. 449, che ha
disposto la fissazione di criteri per la stipula delle convenzioni di gestione anche parziale,
ravvisata la necessità della corresponsione di un canone di gestione, con circolare del 1986
diramata dal Ministero delle finanze, sono state dettate modalità anche per la
determinazione del canone dovuto dai gestori parziali, da calcolare in funzione del saldo tra
gli introiti (diritti imbarco passeggeri, tasse erariali merci, proventi commerciali) ed i costi
che vengono a cessare per lo Stato in conseguenza dell’affidamento in gestione
(conduzione, gestione manutenzione ordinaria e straordinaria; pulizia dei beni in
concessione e relativi impianti; fornitura di combustibili, energia elettrica, conduzione e
manutenzione impianto condizionamento; sorveglianza e vigilanza).
E’ da sottolineare che l’applicazione di tale circolare ha provocato un contenzioso,
sia in sede amministrativa che giudiziale, pressoché generalizzato, con mancata o parziale
corresponsione da parte dei gestori delle somme addebitate.
In applicazione dell’art. 3 della citata legge n. 449/85, al fine di razionalizzare e
rendere omogenea la gestione degli aeroporti aperti al traffico civile, il Ministro dei trasporti,
con decreto n. 28T del 10 marzo 1988, ha individuato i criteri generali a cui uniformarsi per
l’affidamento in concessione delle gestioni degli aeroporti.
Relativamente ai canoni dovuti, trattandosi di concessione di singoli beni per lo
svolgimento di specifiche attività, l’Amministrazione, d’intesa con l’Amministrazione
finanziaria, ha ritenuto di dover applicare la circolare del Ministero delle finanze n. 62567 del
4/2/1989, che ha fissato criteri di computo per la determinazione dei canoni da applicare
alle concessioni aeroportuali direttamente assentite dallo Stato, procedendo, anche, alla
rideterminazione dei canoni pregressi per i quali, come già osservato, pendeva un nutrito
contenzioso. Tali criteri erano basati, soprattutto, sul tendenziale recupero dei costi di
investimento e di manutenzione sostenuti dallo Stato per i vari aeroporti, nonché sulla
valenza commerciale delle attività svolte dai concessionari.
Le riscossioni effettuate per il triennio di riferimento 1997-1999 verranno indicate
più avanti.
4.2.3. Aeroporti affidati in gestione parziale precaria
Durante la definizione del procedimento per l’affidamento della gestione parziale,
per motivi di urgenza, la società poteva richiedere di essere immessa anticipatamente nel
possesso di alcuni beni, ai sensi dell’art. 38 del C.d.N.; l’accoglimento di tale istanza
determinava una gestione parziale a titolo precario.
Rientrano in tale fattispecie i seguenti aeroporti commerciali (gli aeroporti
interessati da un regolare movimento aeronautico):
Alghero, Ancona, Bari, Brindisi, Foggia, Taranto, Crotone, Cuneo, Firenze, Lamezia Terme,
Olbia, Perugia, Pescara, Reggio Calabria, Trapani.
La legge 23 maggio 1997, n. 135, ha previsto all’art. 17, che, in attesa
dell’emanazione e conseguente adozione del regolamento di cui all’art. 10, comma 13, della
legge n. 537/93, i soggetti titolari di gestioni parziali precarie, vengano autorizzati, su
richiesta, all’occupazione ed all’uso dei beni demaniali rientranti nel sedime aeroportuale,
non oggetto di concessione, per interventi indifferibili ed urgenti necessari all’attività di
manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture aeroportuali, nonché dell’attività
di gestione aeroportuale; a tal fine deve essere vincolata la destinazione dei diritti
aeroportuali che le società autorizzate andranno aggiuntivamente a percepire.
Risulta che tutte le Società aeroportuali soggette al regime giuridico di gestione
parziale, anche precaria, abbiano fatto richiesta ed ottenuto l’autorizzazione di occupazione
di tutto il sedime aeroportuale con l’obbligo di versare una cauzione mensile pari al 10%
dell’ammontare degli introiti relativi ai diritti e alle tasse aeroportuali.
4.2.4. Versamento dei canoni dovuti dai gestori.
La recente normativa ha riorganizzato le gestioni aeroportuali e ridisciplinato la
materia dei canoni dovuti dai gestori, non solo con riferimento ai futuri ma anche
relativamente a quelli pregressi. La trasformazione introdotta dalla legge n. 537/93 art. 10 e
dalla legge n. 351/95 art. 1 in sintesi ha disposto le seguenti innovazioni:
- la costituzione di apposite società che andranno a gestire gli aeroporti secondo il
modello della gestione totale; l’affidamento in concessione degli aeroporti fino ad un
massimo di 40 anni sulla base degli impegni risultanti dal piano economico-finanziario
presentato dalle stesse società in sede di richiesta di concessione;
- l’obbligo di corresponsione di un canone commisurato al volume di traffico passeggeri
e merci, sia per le società costituite ex art. 10, c. 13 della legge 537/93, sia per le società le
quali già gestiscono gli aeroporti sulla base di leggi speciali;
- la definizione delle pendenze afferenti ai canoni pregressi.
Per il recepimento delle suddette direttive, la legge n. 537/93 demandava al
Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro del tesoro, l’emanazione
di provvedimenti attuativi entro 60 giorni dalla data dell’entrata in vigore della citata legge
n. 537/93; detto termine è stato poi differito al 31 dicembre 1995 ed ancora al 31 dicembre
1996, rispettivamente con la legge di conversione n. 351/95 e con decreto legge n. 443/96
decaduto e non reiterato. Ancora il suddetto termine è stato ulteriormente prorogato al 30
giugno 1997 dall’art. 2, comma 191, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Solo in data 12 novembre 1997 è stato adottato, in conformità al citato art. 10
della legge n. 537/93, dal Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il
Ministro del tesoro, il Regolamento n. 521 che disciplina la gestione degli aeroporti e dei
sistemi aeroportuali aperti al traffico civile, gestiti, anche in parte, dallo Stato e da altri
soggetti in regime di precarietà, definendo le modalità di costituzione delle Società di
capitale per la gestione dei servizi e per la realizzazione delle infrastrutture aeroportuali,
nonché i criteri per l’affidamento delle concessioni totali aeroportuali a dette società di
capitale.
Con la circolare n. 12479/AC del 20 ottobre 1999, il Ministro dei trasporti e della
navigazione ha predisposto gli schemi dei “disciplinari tipo” per l’affidamento della gestione
totale aeroportuale alle società richiedenti, costituite secondo quanto previsto all’art. 3 del
citato Regolamento.1[1]
Prima della suddetta data è intervenuto il decreto legge 23 marzo 1997 n. 67,
convertito dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, il cui articolo 17 ha demandato al Ministro
dei trasporti e della navigazione la facoltà di autorizzare, su richiesta, i titolari di gestione
parziale aeroportuale anche in regime precario, all’occupazione e all’uso dei beni demaniali
1[1] La circolare n. 13775/AC del 16.10.98, di pari oggetto, già pubblicata sulla G.U. del 29.10.98, è stata annullata a seguito di rilievo da parte del competente Ufficio di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
del sedime aeroportuale, per l’esecuzione degli interventi indifferibili e urgenti necessari alle
attività di manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture aeroportuali ed a tal
fine viene vincolata la destinazione dei diritti aeroportuali che i soggetti autorizzati andranno
a percepire.
Di fatto, dell’art. 10 della legge n. 537/93 sono state attuate solo alcune
disposizioni, quali la destinazione dei maggiori introiti per investimenti in opere e servizi
aeroportuali, nonché la soppressione del Cap. 7501, richiesto dal Ministero dei trasporti con
l’aggiornamento dei capitoli e dei relativi stanziamenti del nuovo stato di previsione, in data
6.11.1998.
Con decreto interdirigenziale n. 55592 del 22.12.1998 Finanze-Trasporti, sono
stati concretamente determinati i canoni dovuti per il quadriennio 1997-2000 dalle Società
costituite ai sensi dell’art. 10 della legge 537/1993 e dalle Società che provvedono alla
gestione totale degli aeroporti sulla base di leggi speciali.
La citata legge n. 662/96 ha indicato i nuovi parametri per il calcolo del canone di
concessione per ciascun aeroporto. In particolare l’art. 2, comma 188, della legge
23/12/1996, n. 662, ha disposto che le società di gestione aeroportuale, comprese quelle
che già operano in forza di leggi speciali, sono tenute a corrispondere un canone
determinato periodicamente dal Ministero delle finanze di concerto con il Ministero dei
trasporti e della navigazione, con riferimento, per il periodo preso in considerazione, al
“volume di traffico passeggeri e merci”.
Con successivo decreto del 22/12/1998, emanato in attuazione della sopra citata
disposizione legislativa, sono stati fissati criteri e modalità per la determinazione ed il
versamento del canone dovuto dalle società che provvedono alla gestione totale degli
aeroporti per il quadriennio 1997 - 2000; detto canone, determinato in misura pari al 10%
dell’importo complessivo delle entrate derivanti dai diritti per l’uso degli aeroporti, di cui alla
legge 5/5/1976, n. 324 e successive modificazioni ed integrazioni, nonché delle tasse di
sbarco ed imbarco merci, di cui al decreto legge 28/2/1974, n. 47, convertito con
modificazioni dalla legge 16/4/1974, n. 117, da determinare su base semestrale, deve
essere corrisposto all’E.N.A.C. entro il 31 luglio (semestre 1 gennaio - 30 giugno) ed il 31
gennaio di ogni anno (semestre 1 luglio - 31 dicembre).
Infine, il decreto ministeriale (ministero delle Finanze) del 5.3.1999 n. 86 ha
regolamentato la definizione delle pendenze afferenti i canoni pregressi dovuti dagli enti
gestori sino al 31.12.1996.
I canoni del demanio aeroportuale confluiscono sul capitolo 2618, del Ministero
delle finanze, appositamente istituito con D.P.R. 15 novembre 1982, n. 1085, sulla base di
quanto disposto dall’art. 7 della legge 22/8/1985, n. 449, per la successiva riassegnazione
(come previsto dallo stesso articolo) al capitolo di spesa del Ministero dei trasporti (capitolo
7510) per la manutenzione straordinaria, l’adeguamento e lo sviluppo degli aeroporti aperti
al traffico civile.
In questa fase di trasformazione è intervenuta l’attuazione del decreto legislativo
25.7.1997, n. 250 con il quale è stato istituito l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, cui
sono state attribuite le funzioni amministrative e tecniche già di competenza della Direzione
Generale dell’Aviazione Civile, del Registro Aeronautico Italiano e dell’Ente Nazionale della
gente dell’aria (ENGA).
Detto Ente, ai sensi dell’art. 14 del citato decreto legislativo, è divenuto operante
dal 18 novembre 1998, data in cui, a completamento del processo costitutivo, è avvenuto
l’insediamento effettivo del Consiglio di amministrazione.
Attualmente, fino all’istituzione dell’apposito capitolo da iscriversi nel bilancio
dell’E.N.A.C., le somme dovute dai gestori per canoni sono riaccreditate, a cura del
Ministero delle finanze, in favore dell’E.N.A.C..
A seguito della soppressione del capitolo 2618, a decorrere dal 1 gennaio 1999, le
somme versate (canoni addebitati nel 1999 e dovuti per annualità 1997, 1998 e 1999, con
esclusione delle somme già versate dai gestori, per i periodi in riferimento, sul capitolo 2618
e portate a scomputo dell’addebito) sono confluite sul nuovo capitolo 3563, per la
successiva riassegnazione all’E.N.A.C..
Considerata l’approvazione da parte del Consiglio di Amministrazione dell’E.N.A.C.
del bilancio di previsione per l’esercizio 2000, con istituzione di un apposito capitolo di
entrata per gli introiti derivanti dall’art. 7 della legge 449/1985, l’Amministrazione ha già
diramato ai gestori disposizioni per il versamento dei canoni sul conto corrente intestato
all’Ente stesso.
Relativamente al pagamento del canone, si rappresenta che le somme dovute
sono versate dai concessionari secondo le specifiche modalità previste nel decreto del
22/12/1998, utilizzando il modello approvato dalle strutture del Ministero delle finanze;
copie delle relative quietanze vengono trasmesse all’ufficio competente del Dipartimento per
l’aviazione civile ed al competente ufficio del territorio del Ministero delle finanze.
5. RISULTATI DELL’ATTIVITÀ ISTRUTTORIA
5.1. TIPOLOGIA DELLE ENTRATE
5.1.2. Entrate relative ai canoni demaniali. (tab. “A”).2[2]
Il capitolo di bilancio relativo alle entrate dei canoni demaniali aeroportuali è il cap.
2618 (art. 7, punto 1 della legge n. 449/65). Detto capitolo, come già precedentemente
illustrato, è stato sostituito, dal 1° gennaio 1999, dal cap. 3563 del bilancio statale in attesa
dell’istituzione di un apposito capitolo del bilancio dell’ENAC, a cui la legge n. 250/97 ha
trasferito tutte le competenze dell’ex Direzione generale dell’Aviazione civile, del Registro
aeronautico italiano (R.A.I.) e dell’Ente nazionale della gente dell’aria (E.N.G.A.).3[3]
Per gli anni 1997 e 1998 L’E.N.A.C. - struttura Direzione generale aviazione civile
ha provveduto, con singole note di addebito, ad invitare le società di gestione aeroportuale
a corrispondere i canoni dovuti in base alla novella normativa, con versamento della somma
presso un istituto bancario, mediante utilizzazione del mod. F23 del Ministero delle finanze,
come previsto dall’art. 5, comma 2, del decreto interdirigenziale del 22/12/1998.
Per la determinazione dell’importo da corrispondere l’Amministrazione ha
proceduto nel modo seguente:
1) negli aeroporti a gestione totale, conformemente a quanto previsto dall’art. 5, comma
3 dello stesso decreto, la società di gestione, che introita la totalità dei diritti aeroportuali
sui quali deve essere commisurata la percentuale del 10% corrispondente al canone dovuto,
è stata invitata a calcolare direttamente l’importo da corrispondere;
2) negli aeroporti in gestione parziale, nei quali parte dei diritti aeroportuali (approdo,
partenza, ricovero e sosta) è introitata dall’Amministrazione e parte (imbarco passeggeri,
imbarco e sbarco merci) è introitata dalla società di gestione, e negli aeroporti a gestione
parziale precaria, nei quali la totalità dei diritti è introitata dall’Amministrazione, la Direzione
generale dell’aviazione civile ha provveduto ad acquisire, tramite le Direzioni di
circoscrizione aeroportuali, la somma complessiva dei diritti aeroportuali introitati
nell’aeroporto. Su tale somma è stato calcolato il canone dovuto dalla società di gestione e,
quindi, il relativo importo è stato indicato nella nota di addebito.
Per l’anno 1999, ferme restando le modalità di versamento da parte dei gestori
totali, in quanto fissate dal decreto stesso, è stato demandato alle Direzioni aeroportuali di
provvedere, semestralmente, previe opportune verifiche, a quantificare l’ammontare
2[2] Fonte: relazione del Dipartimento per l’aviazione civile datata marzo 2000. 3[3] Con la “seconda nota di variazione” dello stato di previsione del bilancio per l’anno finanziario 2000 sono stati istituiti i capitoli di spesa 1405 e 7185 su cui confluiscono le somme da trasferire all’ENAC.
complessivo dei diritti e delle tasse aeroportuali complessivamente introitati, notificando
direttamente alle società di gestione la somma da versare a titolo di canone.
Le somme versate tramite mod. F23 (relative alle annualità 1997 - 1998 - 1999)
sono confluite, in attesa dell’istituzione di un apposito capitolo nel bilancio dell’ENAC, nel
capitolo 3563 del bilancio statale (che ha sostituito a decorrere dal 1 gennaio 1999 il
capitolo 2618 del Ministero delle finanze), per essere riaccreditate, a cura del Ministero delle
finanze, all’ENAC (art. 5, comma 1, del decreto del 22/12/1998).
Per l’anno 2000, considerata l’avvenuta approvazione da parte del Consiglio di
amministrazione dell’ENAC del bilancio di previsione per l’esercizio 2000, con istituzione di
un apposito capitolo di entrata per gli introiti derivanti dall’art. 7 della legge 449/1985
(introiti che costituiscono entrate proprie dell’Ente come previsto dal decreto legislativo
istitutivo dell’Ente, 25 luglio 1997, n. 250), sono state diramate ai gestori disposizioni per il
versamento diretto dei canoni dovuti sul conto corrente intestato all’Ente stesso.
Contestualmente l’Amministrazione ha richiesto al Ministero delle finanze ed al
Ministero del tesoro di attivare le iniziative di competenza per il riaccredito delle somme
versate a titolo di canoni concessori sul cap. 3563.
Come si evince dalle tabelle allegate non risultano essere state riscosse:
- le somme dovute per le annualità 1997 e 1998 dalla SOGAS s.p.a., ente gestore parziale
precario dell’aeroporto di Reggio Calabria, che in data 13/10/1999 ha chiesto agli organi
finanziari periferici la rateizzazione dell’importo addebitato;
- i canoni dovuti per le annualità 1997 e 1998 e per il 1° semestre 1999 dalla Società
Aeroporto Friuli Venezia Giulia, ente gestore parziale dell’aeroporto di Ronchi dei
Legionari, che in data 29/4/1999 ha presentato ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica avverso l’applicabilità, in vigenza di convenzione, della recente normativa di
determinazione dei canoni stessi. L’Amministrazione ha richiesto agli organi finanziari
competenti l’attivazione della procedura di riscossione coattiva.
La Società SEA, gestore totale degli aeroporti di Linate e Malpensa, ha proposto in
data 1/2/1999 ricorso al TAR del Lazio avverso i provvedimenti di determinazione dei
canoni, contestando non la metodologia individuata bensì la non applicabilità della stessa ad
un sistema aeroportuale con qualifica privata; ha effettuato tuttavia i versamenti richiesti
con riserva di restituzione del versato all’esito del giudizio.
La Società di gestione degli aeroporti di Roma Fiumicino e Roma Ciampino, a causa
del contenzioso ha versato nel 1998 i canoni riferiti agli esercizi 1997 e 1998, pertanto sulla
tabella “A”, in corrispondenza dell’esercizio 1998, è stato riportato l’ammontare complessivo
dei canoni dovuti.
L’Amministrazione sottolinea che il criterio di determinazione dei canoni di
gestione individuato dalla legge 662/1996 si è rilevato, nella fase di concreta attuazione, di
facile rilevazione e di semplice applicazione. Il parametro individuato, correlato al volume di
traffico dell’aeroporto, costituisce un elemento certo ed oggettivo, difficilmente contestabile,
della effettiva potenzialità dello scalo; un criterio ancorato alla estensione ed al valore dei
beni in concessione, peraltro di difficile individuazione, favorirebbe l’insorgere di un nuovo e
diffuso contenzioso.
La movimentazione dei passeggeri e delle merci di un aeroporto è l’elemento certo
che determina le entrate dei gestori sia di carattere aeronautico che commerciale,
attestando quindi la reale valenza economica dell’aeroporto.
Infatti, come si può rilevare dallo schema seguente, l’ammontare dei canoni
corrisposti negli esercizi 1997-1998 e 1999 risulta notevolmente superiore agli esercizi
precedenti. Si fa presente che i dati riferiti agli esercizi finanziari 1993, 1994, 1995 e 1996
sono stati forniti dall’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dei trasporti con nota del
6 aprile 1998.
RENDICONTO ENTRATE CANONI AEROPORTUALI
Esercizio
Capitolo4[4]
Competenza
Riscossione
Residui
Versamenti
Residui
%
tra
compet.
e
versam.
Residui
%
tra
riscoss.
e
versam.
1993 2618 5.027.404.649 4.758.376.256 -5% 4.161.205.539 -17% -13%
1994 2618 5.998.164.378 5.320.263.482 -11% 4.508.658.459 -25% -15%
1995 2618 5.458.498.959 5.271.538.198 -3% 3.535.766.915 -35% -33%
1996 2618 18.532.335.069 17.964.592.694 -3% 15.250.259.192 -18% -15%
TOTALE 35.016.402.755 33.314.770.630 27.455.890.105
1997 3563 1.615.595.090 1.615.595.000 0% 1.615.595.099 0% 0%
1998
3563
6.398.704.258
6.979.420.958
+9%
6.979.420.958
+9%
0%
1999 3563 art 5 220.784.823.999 219.275.724.573 -0,68% 219.275.724.573 -0,68% 0,0%
TOTALE 228.799.123.347 227.870.740.531 227.870.740.630
4[4] Il capitolo 2618 è stato soppresso e sostituito dal capitolo 3563 art. 5 dal 1° gennaio 1999
Dall’esame della tabella si rileva che la voce “residui” nei vari esercizi presenta un
andamento decrescente, che si riduce quasi del tutto negli anni terminali 1998 – 1999 del
periodo considerato.
Tale situazione potrebbe dare la sensazione di una gestione che va via via
normalizzandosi verso residui minimi, da ritenersi fisiologici negli ultimi esercizi monitorati. Ma
se si raffrontano i dati della predetta tabella con quelli risultanti dal sistema integrato Uffici
centrali del bilancio – Uffici di controllo della Corte dei conti, di seguito indicati, appare evidente
che la reale situazione è del tutto diversa.
Invero deve rilevarsi, in primo luogo, che i resti da riscuotere si sono formati soprattutto
nell’esercizio 1997 nel quale, a fronte di 49 miliardi circa di accertamenti (tabella I, lettera “D”),
le riscossioni di competenza sono state inferiori ai 21 miliardi (lettera “G” successiva). Tali
crediti non sono stati riscossi negli anni successivi, in quanto la quota dei residui riscossi si
aggira fra il mezzo punto e il punto percentuale ed il totale da riscuotere ha superato nel 1999 i
29 miliardi (lettera “K” della stessa tabella).
L’Amministrazione ha sostenuto che il contenzioso in atto riguarda crediti per circa un
miliardo, ma non ha saputo spiegare neanche in sede di contraddittorio (nell’adunanza del 10
novembre 2000) l’esistenza di tale notevole massa di crediti non riscossi.
In secondo luogo, è da rilevarsi soprattutto il notevole incremento degli accertamenti
passati da poco più di 15 miliardi del 1998 a circa 221 miliardi per il 1999 (tabella I, lett. “D”).
Deve anche osservarsi che gli accertamenti sono stati riscossi per oltre il 99%. Sempre
per il 1999 risulta tuttavia elevata la quota pari al 34% dei resti da versare in conto
competenza che in valore assoluto ammonta ad oltre 74 miliardi (tabella II, lett. “H”). Da
rilevare anche la bassa quota di versamenti sui residui – appena 67 milioni (tabella II, lett. “J”)
- rispetto agli oltre 2,2 miliardi che erano rimasti da versare a fine 1998 (tabella I lett. “L”).
Infine, si evidenzia che, dai dati forniti dall’Amministrazione, tutte le Società
soggette al regime di gestione parziale, hanno fatto richiesta e sono state autorizzate a
gestire tutto il sedime aeroportuale, ai sensi del citato art. 17 della legge n. 135/97, e alla
fine del 1999 risultano in corso di perfezionamento le autorizzazioni riferite alla gestione di
12 aeroporti.
Le stesse Società sono obbligate a corrispondere una cauzione mensile, pari al
10% dei diritti aeroportuali, complessivamente introitati, per anticipata occupazione dei beni
demaniali.
Per gli esercizi finanziari 1998 e 1999 le entrate relative alle cauzioni versate dalle
Società ammontano, complessivamente, secondo i dati forniti dall’Amministrazione, a
£.9.361.665.820.
5.1.3. Entrate relative ai proventi aeroportuali. (Tabella “B”)5[5]
I capitoli di bilancio relativi alle entrate dei diritti per l’uso degli aeroporti riscosse
e versate dai direttori delle circoscrizioni aeroportuali sono due:
Cap. 2162, art. 1 - Diritti inerenti al movimento degli aeromobili privati delle persone e delle
merci negli aerodromi del territorio nazionale aperti al traffico aereo civile.
Cap. 2162, art. 2 - Maggiorazione dei diritti di approdo e partenze degli aeromobili da destinare
nella misura di 1/3 all’ammodernamento degli aeroporti minori (legge 30
novembre 1994, n. 656).
Cap. 2166 - Imposta erariale in aggiunta ai diritti di approdo e partenza degli aeromobili
(legge 26 giugno 1990, n. 165 - l'imposta riguarda il disinquinamento
acustico).
I proventi versati sul capitolo delle "entrate" 2162, art. 1, devono poi essere
assegnati al capitolo di spesa del Dipartimento dell’aviazione civile 7504, istituito per lo
stanziamento di fondi da investire per l’ammodernamento degli aeroporti minori per
l’aviazione generale.
Le entrate versate sul capitolo 2166 sono assegnate sul capitolo di spesa 7514,
istituito per interventi finalizzati al disinquinamento acustico nelle aeree aeroportuali.
E’ stata avviata apposita indagine circa le “Spese per interventi finalizzati al
disinquinamento acustico nelle aree aeroportuali - Esercizi 1995/1998”, ai sensi dell’art. 3,
comma 12, della legge n. 20/94. Nella fase conclusiva dell’indagine, si è ritenuto opportuno
porre in essere l’approfondimento dell’istruttoria, in corso di ultimazione, per l’aspetto
riguardante la gestione della spesa da parte del Ministero dell’ambiente che ha analoga
competenza in materia di disinquinamento acustico.
Come già illustrato negli aeroporti in gestione totale, tutti i diritti e le tasse
aeroportuali sono introitati dalla Società di gestione; negli aeroporti in gestione parziale lo
Stato introita parte dei diritti (approdo, partenza, sosta e ricovero) mentre il gestore introita
la restante parte (imbarco passeggeri, imbarco e sbarco merci); negli aeroporti in gestione
parziale precaria tutti i diritti sono introitati dallo Stato.
Tale situazione, per questi ultimi due tipi di gestione, è stata modificata dall’art. 17
della legge 135/97, in quanto quasi tutte le Società soggette al regime di gestione parziale
5[5] Fonte: relazione del Dipartimento dell’Aviazione civile. Non sono stati forniti i dati relativi all’esercizio finanziario 1999 in quanto non disponibili.
(con convenzione o precaria), hanno fatto richiesta e sono state autorizzate a gestire tutto il
sedime aeroportuale. Pertanto le Società interessate introitano tutti i diritti aeroportuali con
vincolo di destinazione per gli interventi indifferibili ed urgenti necessari alle attività di
manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture aeroportuali, nonché all’attività di
gestione aeroportuale.
Per le ragioni sopra esposte si osserva che le suddette entrate a carico dei capitoli
2162 art. 1 e art. 2 del bilancio dello Stato si ridurranno drasticamente nell’esercizio
finanziario 2000, in quanto tutti i diritti aeroportuali saranno introitati dalle Società di
gestione dei singoli aeroporti, mentre lo Stato introiterà i relativi diritti per gli aeroporti
soggetti al regime di gestione diretta.
Infatti dalle tabelle allegate – III, IV e V - già si può rilevare la flessione dei
versamenti sui capitoli 2162.01, 2162.02 nell’esercizio 1998 rispetto al 1997, e ancor più
nel 1999 rispetto al 1998, in quanto per gli aeroporti di Pisa, Pescara, Ancona, Firenze e
Napoli, le Società di gestione hanno ottenuto, da maggio 1998, l’autorizzazione
all’occupazione di tutto il sedime aeroportuale ai sensi del già citato art. 17 della legge
135/97; pertanto da tale data le rispettive Società di gestione hanno introitato tutti i diritti e
tasse aeroportuali. Sono invece in continuo aumento i diritti relativi al capitolo 2166,
concernente l’imposta erariale in aggiunta ai diritti di approdo e partenza degli aeromobili
(tabella VI).
L’Amministrazione non ha comunicato i dati riferiti all’esercizio 1999 relativi
all’ammontare dei diritti aeroportuali di gestione in quanto gli stessi non costituiscono più
entrate sul bilancio dello Stato dal momento che, per tutti gli aeroporti che erano soggetti al
regime di gestione parziale, le Società, a seguito di autorizzazione disposta dal già citato
art.17 della legge n. 135/97, gestiscono tutto il sedime aeroportuale ed introitano tutti i
diritti e tasse aeroportuali.
Pertanto i suddetti capitoli registrano una rilevante flessione delle entrate
nell’esercizio finanziario 1999 come risulta dai dati riportati sul rendiconto delle entrate dello
Stato fornito dall’Ufficio centrale di bilancio, di seguito illustrato.
RENDICONTO ENTRATE, DIRITTI, TASSE E IMPOSTE AEROPORTUALI
Esercizio
Finanziario
Capitolo
Competenza
Residui
Totale
Riscosso
Versato
Dati forniti
dall’Amm.
1997 2162.01 70.976.732.717 1.189.437.945 72.163.170.661 72.206.167.219
2162.02 1.138.812.758 207.353.485 1.134.516.243 708.953.460
Totale 2162 72.090.545.475 1.396.791.430 73.297.686.904 73.298.413.249 73.297.686.904 72.915.120.679
2166 10.471.027.996 33.499.237 10.774.527.233 10.774.527.233 10.774527.233 2.659.375.678
Totale
eserc.1997
82.831.573.471
1.430.290.667
84.072.214.137
84.072.940.482
84.072.214.137
75.574.496.357
1998 2162.01 59.199.167.130 1.242.464.491 60.441.631.621 59.361.256.393
2162.02 1.022.992.536 22.866.106 1.045.858.642 592.903.077
Esercizio
Finanziario
Capitolo
Competenza
Residui
Totale
Riscosso
Versato
Dati forniti
dall’Amm.
Totale 2162 60.222.159.666 1.265.330.597 61.487.490.263 61.487.851.733 61.487.490.263 59.954.159.470
2166 11.240.573.114 30.342.857 11.270.915.971 11.270.915.971 11.270.915.971 2.669.092.629
Totale
eserc.1998
71.462.732.780
1.295.673.454
72.758.406.234
72.758.767.704
72.758.406.234
62.623.252.099
1999 2162.01 19.530.979.789 19.530.979.789 19.529.335.304
2162.02 861.153.659 861.153.659 861.153.659
Totale 2162 20.392.133.448 20.392.133.448 20.390.488.963
2166 11.547.490.559 11.547.490.559 11.547.490.559
Totale
eserc.1999
31.939.624.007
31.939.624.007
31.937.979.522
Si sottolinea che gli importi comunicati dall’Amministrazione sono inferiori agli
importi rilevati dal rendiconto delle entrate dello Stato in quanto questi ultimi comprendono,
oltre i residui degli esercizi precedenti, anche altre entrate aeronautiche, come sarà
illustrato più avanti.
6. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
6.1 Eccessiva aggregazione contabile delle entrate. Assenza di parametri di qualità.
I dati complessivi relativi alle entrate dei diritti e tasse aeroportuali forniti
dall’Amministrazione e riferite ai capitoli 2162, art.1 e art. 2 e capitolo 2166 risultano
inferiori ai dati registrati dall’Ufficio Centrale di bilancio.
Le motivazioni della suddetta difformità sono riconducibili innanzitutto a quanto più
volte rilevato dalla Corte dei conti in sede di approvazione annuale del rendiconto del
bilancio dello Stato, in particolare sulla problematica relativa alla registrazione dei residui
attivi, corrispondenti a somme accertate e non versate nell’esercizio corrispondente.
Infatti la Corte ha più volte sottolineato l’irregolarità dell’iscrizione dei suddetti
residui, secondo quanto disposto dall’art. 145, comma 4 lettera b, del Regolamento di
contabilità dello Stato, in quanto le somme riscosse, pagate e versate in conto residui
devono essere indicate distintamente dalle somme riscosse nell’esercizio.
Inoltre, come riferito dall’Amministrazione, sugli stessi capitoli citati confluiscono,
oltre ai diritti e tasse aeroportuali, altre entrate sempre inerenti all’attività dell’aeroporto. In
particolare il corrispettivo per l’assistenza dei Vigili del fuoco al rifornimento carburante con
passeggeri a bordo; lo sfalcio dell’erba, negli aeroporti soggetti al regime di gestione
parziale o diretta, costituisce un’attività che viene appaltata direttamente dalla ex Direzione
generale dell’aviazione civile ai singoli concessionari dietro corresponsione di un canone; per
il rifornimento del carburante, sempre negli aeroporti soggetti al regime di gestione parziale
o diretta, la suddetta Direzione generale affida l’appalto a Società petrolifere ricavandone
una “royalty” in funzione del carburante erogato.
Per quanto riguarda la voce di bilancio dell’entrata relativa ai canoni demaniali
aeroportuali, (capitolo 2618 sostituito dal capitolo 3563, art. 5) l’Amministrazione ha fatto
presente che sullo stesso capitolo confluiscono anche altre entrate quali gli introiti derivanti
dagli alloggi di servizio ed altre.
Al riguardo si osserva che, come già illustrato, le Società, in regime di gestione
parziale e parziale precaria, che hanno ottenuto l’autorizzazione temporanea all’occupazione
e all’uso dei beni demaniali rientranti nel sedime dell’aeroporto, in applicazione del più volte
citato art. 17 della legge n.135/97, versano allo Stato una cauzione mensile pari al 10%
degli introiti derivanti dai diritti e tasse aeroportuali; detta cauzione ha natura provvisoria
giacché è posta a garanzia dell’adempimento di tutte le obbligazioni, disposte dalla
normativa, derivanti dalla predetta autorizzazione, e solo con la stipula della convenzione di
concessione per la gestione totale dell’aeroporto può essere regolamentata la
corresponsione del canone demaniale.
Per quanto concerne i dati relativi all’esercizio finanziario 1999 l’Amministrazione
ha fornito solo le somme imputate al capitolo di bilancio 3563 (canoni aeroportuali), mentre
non ha comunicato i dati relativi alle entrate dei diritti e tasse aeroportuali in quanto gli
stessi vengono introitati dalle Società che gestiscono l’intero sedime aeroportuale o per
convenzione, in base a leggi speciali, o per autorizzazione rilasciata ai sensi del già citato
art.17 della legge n. 135/97; pertanto gli introiti dello Stato derivano solo dagli aeroporti
soggetti al regime di gestione diretta ed è l’E.N.A.C. competente alla verifica della
riscossione e del versamento di dette entrate.
In mancanza di appositi parametri di valutazione e monitoraggio del procedimento
concernente l’accertamento, la riscossione ed il versamento delle entrate aeronautiche, non
si possono esprimere giudizi di valore sull’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione
amministrativa di settore.
Ai fini della valutazione dell’efficienza delle gestioni, deve essere segnalato anche il
ritardo nella definizione e nel controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali e di
trasporto aereo (nei limiti previsti dal regolamento di cui all’art. 10, comma 13, della legge
24 dicembre 1993, n.537).
Tale compito, da ultimo con il decreto legislativo 25 luglio 1997 n. 250, è stato
demandato all’E.N.A.C..
6.3 Insufficiente chiarezza contabile. Fenomeno dei capitoli “per memoria”.
Come già osservato, nel bilancio di previsione dello Stato, i capitoli delle entrate
interessati dalla presente indagine, sono riportati alcuni “per memoria” altri senza alcun
importo, pertanto non è stato possibile fare un raffronto tra entrate di previsione e
rendiconto delle entrate.
I capitoli “per memoria” in realtà non sono previsti espressamente dalle leggi di
contabilità generale dello Stato, ma, di fatto, sono stati introdotti da tempo nel nostro
bilancio.
L’esposizione dei capitoli “per memoria” costituisce, quindi, una prassi che è stata
più volte criticata dalla Corte dei conti, in quanto essi rappresentano la scarsa capacità di
previsione dei vari capitoli di entrata che dovrebbe, invece, essere certa nei livelli di gettito
per poter effettuare un’attendibile previsione della spesa.
Si richiama in proposito il R.D. 23 maggio 1924, n.827, “Regolamento per
l’Amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”, che all’art. 219,
comma 2, dispone che “….tutte le entrate debbono essere inscritte nel bilancio di
previsione.”
Inoltre, con tale modalità di rappresentazione dell’entrata, si disattende anche la
funzione di previsione del bilancio consistente nell’assegnazione di obiettivi realisticamente
perseguibili (e prevedibili) ai quali raffrontare i risultati conseguiti.
Pertanto il conto consuntivo delle entrate risulta poco significativo sia per un
confronto con i dati forniti dall’Amministrazione, sia se si vuole cogliere la reale capacità e
l’efficienza dell’Amministrazione tenuto anche conto che, come già precisato, non è stata
esibita la documentazione da cui sarebbe stato possibile rilevare il rispetto dei termini di
accertamento e versamento delle entrate, previsto dalla normativa, nonché le voci analitiche
delle entrate.
E’ risultato difficile verificare l’effettivo utilizzo delle somme relative alle entrate da
destinare a quegli interventi previsti dalla normativa vigente, in quanto la stessa
Amministrazione ha fatto presente che gli stanziamenti effettuati sui capitoli di spesa
dell’Aviazione civile comprendono anche altri fondi finalizzati agli investimenti per opere
aeroportuali.
In definitiva, nella materia vige una notevole incertezza contabile sia sul versante
delle entrate che su quello delle spese.
6.4 Raffronto teorico tra entrate e spese.
Per un raffronto teorico tra entrate e spese per finanziamenti, si riportano di
seguito i dati, rilevati dal rendiconto generale del bilancio dello Stato per gli esercizi
finanziari 1997 e 1998, riguardanti le spese complessive in conto capitale relative agli
investimenti effettuati in tutti gli aeroporti aperti al traffico civile ( capitoli di bilancio 7501,
7503, 7504, 7510, 7514, 7508, 7509, 7513, 7517, 75526[6]) con stanziamenti a carico dello
Stato e le entrate relative ai canoni, ai diritti e alle tasse aeroportuali complessivamente
registrate negli stessi esercizi.
Sul versante delle spese sono stati esclusi i capitoli di bilancio che negli esercizi
finanziari esaminati non riportano stanziamenti di competenza.
Eserc. Finan. 1997
6[6] Cap. 7501 - Progettazione,costruzione, ampliamento ed ammodernamento degli aeroporti, eliporti, campi di volo e
campi di fortuna civili demaniali e impianti relativi, nonché acquisti ed espropriazione di immobili relativi. Studi per la realizzazione del piano generale degli aeroporti. Sistemi per la sicurezza aeroportuale. Concorso nel finanziamento delle opere aeroportuali.(Legge n. 141/63)
Cap. 7503 – Spese per il finanziamento dei programmi di sviluppo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali previsti dal piano di investimenti negli aeroporti nazionali nonché per le esigenze di esercizio degli aeroporti (legge n.351/95).
Cap. 7504 – Spese per l’ammodernamento degli aeroporti minori per l’aviazione generale.(Legge n. 564/94) Cap. 7510 – Spese per la manutenzione straordinaria, l’adeguamento e lo sviluppo degli aeroporti statali aperti al
traffico aereo civile (legge n. 449/85). Cap. 7514 – Spese per interventi finalizzati al disinquinamento acustico (legge n. 165/90). Cap. 7508 - Spese per il finanziamento di progetti immediatamente eseguibili, relativi all’ampliamento
dell’aerostazione dell’aeroporto di Pisa (legge n.299/79). Cap. 7509 – Spese per la realizzazione delle opere di ampliamento, ammodernamento e riqualificazione necessarie ad
assicurare, a breve e medio termine, il funzionamento delle infrastrutture aeroportuali dei sistemi intercontinentali di Roma-Fiumicino e Milano-Malpensa, compresi gli oneri derivanti dalla revisione prezzi (leggi n. 67/88 e n. 155/89).
Cap. 7513 – Annualità quindicennale per gli interventi relativi al completamento dell’aeroporto Marco Polo di Venezia (leggi n. 139/92 e n.539/95).
Cap. 7517 – Spese per la realizzazione di opere di ampliamento, ammodernamento, riqualificazione e completamento degli aeroporti di Perugia Sant’Egidio e di Salerno Pontecagnano (legge n.194/98).
Cap. 7552 – Spese per la realizzazione di opere di ampliamento e di potenziamento di aeroporti situati nelle aree depresse (legge n.641/96 e 135/97).
Spese (competenza) £ 152.294.294.000 - somme pagate £ 2.974.795.610 -
Entrate £ 131.531.000.000
Eserc. Finan. 1998
Spese (competenza) £ 462.298.716.000 - somme pagate £ 159.487.174.270 -
Entrate £ 86.942.000.000
Si può rilevare che nell’esercizio finanziario 1997 l’ammontare delle entrate costituisce
circa l’86% delle spese complessivamente impegnate per il finanziamento dei lavori
aeroportuali, di cui circa il 2% è stato effettivamente pagato; mentre nell’esercizio finanziario
1998 l’ammontare delle entrate costituisce circa il 19% del totale impegnato per i lavori
aeroportuali ed è stato effettivamente pagato circa il 187% dell’ammontare delle entrate.
Bisogna sempre tener conto, come già illustrato, che negli esercizi finanziari 1997 e
1998 era in corso il procedimento per la definizione dei canoni demaniali aeroportuali, anche
per gli anni pregressi, e che sono stati introitati dallo Stato nell’esercizio finanziario 1999.
Infatti il rendiconto delle entrate riferito all’esercizio 1999 registra, quale entrata dei canoni
aeroportuali, un importo complessivo accertato di £.220.784.823.999 e un importo complessivo
riscosso di £.219.275.724.573.
Inoltre, a carico del bilancio statale è imputata anche la spesa, che non è stato possibile
quantificare a livello previsionale, riferita al costo del personale addetto a quelle funzioni
esclusive dello Stato e in particolare:
� Personale del Dipartimento dell’Aviazione civile (Direttore d’aeroporto e personale
addetto al settore amministrativo, tecnico e di controllo);
� Personale del Ministero delle finanze addetto agli uffici doganali e Guardia di finanza;
� Personale del Ministero dell’interno (Vigili del fuoco e polizia di Stato);
� Personale del Ministero della difesa (Carabinieri);
� Personale del Ministero della sanità (Uffici di sanità aerea e Uffici veterinari).
Pertanto, un risparmio delle spese a carico dello Stato, relative agli investimenti per
opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, dovrebbe derivare proprio dalla piena
applicazione delle nuova regolamentazione delle gestioni aeroportuali, in quanto la novella
normativa dispone, quale oggetto della concessione per la gestione totale aeroportuale, “la
progettazione, lo sviluppo, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso
degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali, comprensivi dei beni demaniali costituenti il
sistema aeroportuale” con finanziamenti a carico della Società di gestione. Inoltre la nuova
normativa ha disposto anche la privatizzazione del servizio di controllo passeggeri e bagaglio al
seguito, il cui procedimento di affidamento in concessione è tuttora in corso.
6.5 Ritardo di attuazione delle riforme delle gestioni aeroportuali
Sulla gestione condotta dall’Amministrazione non può non rilevarsi il pesante ritardo
del completamento del vasto disegno di riforma del settore delineato dal legislatore sin dal
1993, con la menzionata legge n. 537/93.
Dopo sette anni, infatti, al momento della chiusura della presente istruttoria,
risultano largamente inattuati i seguenti obiettivi, posti dall’art. 10, comma 10, della
ripetuta legge n. 537/93, come modificata dalla legge 23 dicembre 1996 n. 662 (art. 2,
comma 189):
a) progressivo allineamento della misura dei diritti ai livelli europei;
b) differenziazione tra gli scali aeroportuali in funzione delle dimensioni di traffico
di ciascun aerodromo;
c) applicazione, per ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione
all’intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;
d) correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;
e) correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle infrastrutture aeroportuali;
f) conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale.
Inoltre, l’art. 10, comma 11 della legge 537/93 stabilisce che i maggiori introiti, per
effetto di quanto previsto ai precedenti punti, sono destinati al finanziamento dei programmi
di sviluppo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali.
Successivamente alla chiusura della presente istruttoria, le tematiche di cui ai punti
a) e b) hanno iniziato a divenire operative con l’emanazione di due decreti interministeriali
Trasporti-Finanze n. 120T del 4 agosto 2000 (registrato dall’ufficio di controllo il 25
settembre 2000) e n. 140T del 14 novembre 2000 (registrato dall’Ufficio di controllo il 16
gennaio 2001).
Il primo provvedimento è stato determinato da una procedura d’infrazione della
Commissione europea che ha ritenuto che la Repubblica italiana, con la disposizione
contenuta nel precedente decreto ministeriale del 13 agosto 1998, laddove prevede una
differenziazione tra il diritto d’imbarco passeggeri applicabile ai voli nazionali (£. 7.000) e
quello applicabile ai voli tra l’Italia e gli altri Stati membri (£.15.500), è venuta meno agli
obblighi del Trattato di Roma (art. 59) e del Regolamento CEE 2408/92 (art. 3.1). Di
conseguenza, con il decreto in argomento si è ritenuto di doversi urgentemente conformare
al predetto parere della Commissione europea determinando, in via transitoria, il livello
unificato, per ciascun aeroporto, dei diritti di imbarco passeggeri per voli nazionali ed
intracomunitari. In tal modo i diritti di imbarco unificati per passeggeri con destinazioni
nazionali e comunitarie hanno avuto un incremento che, progressivamente, tenderà ad
allinearsi ai livelli europei.
Con il secondo decreto interministeriale si è iniziato a dare corso alla deliberazione
CIPE (n. 86/2000) del 4 agosto 2000 con cui è stato espresso parere favorevole allo
“Schema di riordino della tariffazione dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva”
presentato dal Ministro dei trasporti e della navigazione di concerto con il Ministro delle
finanze, con il quale sono state, fra l’altro, individuate le modalità tecniche di concreta
attuazione degli obiettivi fissati dal predetto art. 10, comma 10, della ripetuta legge 537/93
e successive modificazioni.
Anche tale decreto è stato emanato in seguito ad una procedura d’infrazione della
Commissione europea del 13 giugno 2000, la quale ha rilevato che la Repubblica italiana
(con il precedente decreto 13 agosto 1998 emanato in materia) ha applicato “un sistema di
diritti di approdo” discriminatorio a favore delle compagnie aeree nazionali ed ha pertanto
invitato lo Stato italiano ad eliminare tale differenziazione.
Il provvedimento ha fissato, a titolo di progressivo allineamento ai livelli medi
europei, i seguenti incrementi:
a) quindici per cento per i diritti di approdo e partenza per i voli con origine e
destinazione esterne all’Unione europea;
b) quindici per cento per i diritti, equiparati, di approdo e partenza per i voli con origine
e destinazione interne al territorio nazionale o all’Unione europea;
c) dieci per cento per i diritti di sosta e ricovero;
d) tre per cento per i diritti di imbarco passeggeri.
Entrambi i decreti, di carattere provvisorio, emanati soprattutto in funzione della
chiusura delle procedure d’infrazione intraprese dalla Commissione europea, si propongono
l’obiettivo tendenziale del progressivo allineamento delle tariffe ai livelli medi europei,
nell’ottica dell’implementazione dello sviluppo aeroportuale nazionale.
In effetti tutti gli obiettivi posti dalla legge (e incrementato con il conseguimento
della tutela ambientale) sono ancora in fase di gestazione e racchiusi nello “Schema di
riordino della tariffazione dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva”, redatto dal
Ministero dei trasporti e della navigazione di concerto con il Ministero delle finanze. Tale
schema è stato sottoposto al CIPE che, con deliberazione n. 86/2000 del 4 agosto 2000, ha
espresso il proprio parere favorevole in merito, raccomandando agli organi competenti
(Ministro dei trasporti, Ministro delle finanze ed E.N.A.C.):
� di tenere conto, nel processo di adeguamento dei diritti aeroportuali alla media
europea, che quest’ultima deve essere riferita alle migliori gestioni in ambito europeo, per
ogni tipologia di aeroporto, e come tetto massimo per i diritti praticati da un corrispondente
aeroporto italiano in presenza di servizi i cui costi efficienti siano parimenti a livello della
media europea;
� di promuovere un’azione di regolazione e di ribilanciamento dei diritti e degli altri
corrispettivi, tale che il costo complessivo per le compagnie aeree e per gli utenti finali dei
servizi offerti da un aeroporto italiano non superi il costo delle corrispondenti migliori
gestioni in ambito europeo;
� di vigilare affinché venga realizzata una rigorosa separazione contabile che consenta
l’individuazione dei costi effettivi dei singoli servizi offerti dai gestori aeroportuali;
� di promuovere la più ampia concorrenza nell’attività dei servizi di assistenza a terra
(handling), specialmente nei casi in cui oggi, in Italia, si osservano prezzi superiori a quelli
medi europei;
� di recepire, nei decreti regolatori che saranno predisposti dallo stesso Ministro dei
trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro delle finanze, il contenuto dei
contratti di programma che, informati alla metodologia indicata, saranno stipulati con i
singoli gestori aeroportuali in modo da differenziare opportunamente i diritti tra i vari scali,
così come previsto dalla legge 662/96;
� di fissare, in sede di contratti di programma, un periodo di programmazione della
dinamica tariffaria di cinque anni e, considerato il carattere innovativo e sperimentale della
metodologia, di prevedere una verifica e un’eventuale revisione della formula dopo i primi
tre anni.
Inoltre il CIPE ha invitato il Ministero dei trasporti competente:
� a considerare l’opportunità di trasformare le tasse di imbarco passeggeri e di imbarco
e sbarco merci in diritti, in modo da poterle assoggettare in modo più agevole alla
metodologia proposta;
� a riferire a questo comitato al termine del primo biennio di applicazione della nuova
metodologia tariffaria.
In pratica, secondo le articolate raccomandazioni e inviti del CIPE come sopra
evidenziati, sono soggetti a regolamentazione:
a) i diritti di approdo e di partenza, di sosta e di ricovero (L.662/96, art. 2, c.189)
b) le tasse di imbarco passeggeri (L.662/96, art. 2, c.189)
c) le tasse di imbarco e sbarco merci(L.117/74)
d) i compensi per le operazioni di controllo di sicurezza (D.M. 85/99, art. 2, c.1)
e) i corrispettivi per l’uso di infrastrutture centralizzate, dei beni di uso comune e dei beni
di uso esclusivo (d.lgs. 18/99)
f) i corrispettivi per l’attività di handling, quando questa sia svolta – di diritto o di fatto –
da un unico prestatore (d.lgs. 18/99).
Lo schema di regolazione dei proventi aeroportuali, presentato dal Ministro dei
trasporti e della navigazione, ha per oggetto i servizi offerti in esclusiva – di diritto ovvero
anche di fatto – dai gestori aeroportuali o, comunque, da soggetti operanti negli aeroporti.
Esso si propone di dare attuazione alla complessa normativa vigente, riconducendola
a un quadro di unitarietà, sulla base dei seguenti principi:
a) corrispondenza dei proventi ai servizi resi;
b) ancoraggio dei proventi a fattori quantificabili e verificabili;
c) livelli dei proventi adeguati ai costi, a una normale remunerazione del capitale
investito, a programmi di investimento adeguati alle prospettive di espansione del traffico;
d) promozione dell’efficienza e della qualità dei servizi, anche con riguardo ai migliori
benchmark europei per tipologie aeroportuali similari;
e) definizione pluriennale dei “fondamentali” della dinamica dei proventi, finalizzata a
realizzare gli obiettivi menzionati per i servizi aeroportuali regolamentati e a permettere a
tutti gli operatori la necessaria programmazione dei costi e dei ricavi.
Perciò è più che mai attuale la problematica, già accennata, circa la differenziazione
delle tariffe per ciascun aerodromo in quanto, secondo la novella normativa, la gestione di
tutto il sedime aeroportuale deve essere affidata a Società di capitale, anche a maggioranza
privato, con l’obbligo di investimenti per la manutenzione ordinaria e straordinaria e lo
sviluppo della struttura aeroportuale, escludendo le sovvenzioni statali.
In questa situazione per i piccoli aeroporti i ricavi commerciali risultano di modesta
entità e quindi l’economicità della gestione è maggiormente legata ai ricavi relativi al traffico
aereo.
Inoltre il livello di traffico gioca un ruolo determinante anche per la struttura dei costi
in quanto, per i grandi aeroporti, il costo riferito alla voce personale presenta un peso
minore rispetto agli aeroporti minori, mentre ha un peso maggiore per quanto riguarda la
voce “costi capitale”.
Un’ulteriore fonte di ritardo nell’attuazione delle prescrizioni normative è costituita
dalla mancata emanazione, all’attualità, del contratto di programma previsto dall’art. 7 del
regolamento n. 521/97 al quale è subordinato l’affidamento delle gestioni totali
aeroportuali.7[7]
7[7] Il contratto di programma, sottoposto al controllo preventivo di legittimità, è stato restituito all’amministrazione non registrato con foglio di rilievo formale n. 70/IIGAB del 22 novembre 2000, in quanto, pur nella complessità della
Appare evidente come tutta la materia della regolamentazione dei diritti e delle
tariffe aeroportuali sia ancora nella fase magmatica di gestazione e, purtroppo,
occorreranno tempi non brevi per l’applicazione pratica dei principi e per portare a regime il
complesso disegno legislativo, se si dovranno seguire le anzidette “raccomandazioni” poste
dal CIPE che consiglia di trasformare le tasse d’imbarco passeggeri e di imbarco e sbarco
merci in veri e propri “diritti”, in modo da poterle assoggettare in modo più agevole alla
metodologia proposta, giacché in tal caso occorrerà ancora operare con uno strumento
legislativo, con il probabile ulteriore allungamento dei tempi di realizzazione. E’ certo fin da
ora che l’adeguamento sarà più elevato per i diritti di approdo e partenza i quali attualmente
sono più bassi rispetto alla media europea nell’ordine del trenta, quaranta per cento, mentre
i diritti di imbarco dovranno lievitare in misura inferiore (intorno al venti, trenta per cento).
In conclusione, il legislatore nella consapevolezza derivante dalle insufficienze e
lentezze burocratiche dell’Amministrazione dello Stato, ha inteso affidare il compito di
rendere più funzionali i sistemi aeroportuali ad un ente creato ad hoc, l’E.N.A.C., che ha
assunto operativamente dal novembre 1998 tutte le competenze gestionali previste dalla
legge. Ciò al fine di colmare, in tempi rapidi, i ritardi segnalati sulla complessa riforma
voluta dal legislatore e, tuttavia, delineata astrattamente a livello di principi e criteri di
massima, per adeguare l’assetto degli aeroporti nazionali agli standard europei. Ciò in
quanto le prospettive di espansione del mercato risultano ancora promettenti, ma
richiedono, per essere conseguite pienamente, l’attuazione delle indicate misure dirette a
promuovere la crescita della capacità dell’offerta, dell’efficienza e della qualità dei servizi.
IL MAGISTRATO ISTRUTTORE
Dott. Ciro VALENTINO
riforma da attuare, è stato ritenuto dal competente Ufficio di controllo, carente dei contenuti e degli obiettivi specifici da realizzare nell’arco temporale (triennio) preso a riferimento dalla normativa (art. 2, comma 2, lettera c del decreto legislativo 250/97). Spetterà, quindi, all’Amministrazione dei trasporti vigilante adottare le misure più opportune per colmare tali carenze.