LE ORIGINI DEL WELFARE STATE: TEORIE, IPOTESI ED ANALISI EMPIRICA di Jens Alber INTRODUZIONE Le origini dei contemporanei welfare state europei risalgono alIa istituzionalizzazione dei primi sistemi di assicurazione socia- Ie alIa fine del XIX secolo. Nonostante una cosl Iunga tradizio- ne storica di politica sociale, la teoria macrosociologica ha sor- prendentemente trascurato per lungo tempo 10 sviluppo del welfare state. Solo negli ultimi anni la ricerca delle scienze sociali ha cominciato ad occuparsi con maggiore interesse dei fattori che determinano Ie uniformita e le divergenze nello sviluppo delle politiche sociali, mirando ad offrirne delle spie- gazioni teoriche. E vero che anche Ie teorie pili recenti non si presentano come tentativi di spiegare i «dati di fatto » dello sviluppo del welfare state; tuttavia, tali teorie constano spesso di asserzioni che sono suscettibili di verifica empirica. In questo lavoro si cerchera in primo luogo di offrire una panoramica dei principali modelli interpretativi circa l'origine e 10 sviluppo dei welfare state europei. Successivamente, si e- strarranno da tali modelli alcune ipotesi che si prestano ad una verifica empirica. Infine, si confronteranno tali ipotesi can i risultati delle analisi empiriche relative all'origine dei sistemi di assicurazione sociale in quindici paesi europei. Ci si propone in tal modo di stabilire una distinzione tra Ie ipotesi valide e Questa lavoro si basa sui dati raccolti per il progetto «HIWED », promos- so dalla Fondazione V olkswagenwerk. La sigla «HIWED» sta per «Historical Indicators of the Western European Democracies ». Un prima volume conte- nente i dati del progetto sara pubblicato quest'anno a Francojorte dalla casa Editrice «Campus ». Alla Fondazione ed al Direttore del Progetto, Prof. Peter Flora, desidero riuolgere un caloroso ringraziamento. RIVISTA ITALIANA DI SCIENZA POLITICA / a. XII, n. 3, dicembre 1982 https://doi.org/10.1017/S0048840200001659 Downloaded from https://www.cambridge.org/core . IP address: 54.39.106.173 , on 29 Sep 2020 at 17:25:42, subject to the Cambridge Core terms of use, available at https://www.cambridge.org/core/terms .
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LE ORIGINI DEL WELFARE STATE:TEORIE, IPOTESI ED ANALISI EMPIRICA
di Jens Alber
INTRODUZIONE
Le origini dei contemporanei welfare state europei risalgonoalIa istituzionalizzazione dei primi sistemi di assicurazione sociaIe alIa fine del XIX secolo. Nonostante una cosl Iunga tradizione storica di politica sociale, la teoria macrosociologica ha sorprendentemente trascurato per lungo tempo 10 sviluppo delwelfare state. Solo negli ultimi anni la ricerca delle scienzesociali ha cominciato ad occuparsi con maggiore interesse deifattori che determinano Ie uniformita e le divergenze nellosviluppo delle politiche sociali, mirando ad offrirne delle spiegazioni teoriche. E vero che anche Ie teorie pili recenti non sipresentano come tentativi di spiegare i «dati di fatto » dellosviluppo del welfare state; tuttavia, tali teorie constano spessodi asserzioni che sono suscettibili di verifica empirica.
In questo lavoro si cerchera in primo luogo di offrire unapanoramica dei principali modelli interpretativi circa l'origine e10 sviluppo dei welfare state europei. Successivamente, si estrarranno da tali modelli alcune ipotesi che si prestano ad unaverifica empirica. Infine, si confronteranno tali ipotesi can irisultati delle analisi empiriche relative all'origine dei sistemi diassicurazione sociale in quindici paesi europei. Ci si propone intal modo di stabilire una distinzione tra Ie ipotesi valide e
Questa lavoro si basa sui dati raccolti per il progetto «HIWED », promosso dalla Fondazione V olkswagenwerk. La sigla «HIWED» sta per «HistoricalIndicators of the Western European Democracies ». Un prima volume contenente i dati del progetto sara pubblicato quest'anno a Francojorte dalla casaEditrice «Campus ». Alla Fondazione ed al Direttore del Progetto, Prof. PeterFlora, desidero riuolgere un caloroso ringraziamento.
RIVISTA ITALIANA DI SCIENZA POLITICA / a. XII, n. 3, dicembre 1982
quelle meno fondate, sperando cosl di contribuire all'accumulazione di conoscenze scientifiche suI welfare state.
Poiche i risultati degli studi empirici esistenti sono gia statidiscussi diffusamente altrove 1, ci si limitera in questa sede apresentare soltanto i risultati di alcune nuove analisi empiriche.
TEORIE E IPOTESI SULLO SVILUPPO DEL WELFARE STATE
I vari modelli interpretativi elaborati dalle scienze socialiper spiegare l'origine e 10 sviluppo del welfare state possonoessere ricollegati a 4 grandi filoni teorici, che a loro volta sirifanno a distinte tradizioni dei classici della sociologia. Ladivisione piu netta, che oppone generalmente anche due diversipunti di vista politici, e quella tra i modelli pluralisti e quellimarxisti. I pluralisti, definiti sovente dai loro rivali come teorici «borghesi », consideranodi solito Ie istituzioni del welfarestate come un prodotto dei processi di crescita e di differenziazione determinatisi nel corso della modernizzazione. I teoricimarxisti vedono invece la politica sociale come il prodotto specifico dello sviluppo capitalistico, indispensabile a garantire unmiglior impiego del capitale ed a comporre i conflitti di classenei paesi capitalisti.
AIl'interno di entrambi i gruppi di teorie si distinguono duetipi di approcci: quello [unzionalista e quello conflittualista. Leteorie funzionaliste considerano Ie istituzioni di politica socialeessenzialmente come un requisito dello sviluppo socio-economico. La variante pluralista di tale argomentazione chiama incausa a questo proposito la diffusione e la generalizzazione dellesituazioni di rischio determinate dall'industrializzazione e dall'urbanizzazione; la versione marxista ricollega invece la politicasociale ai pericoli che minacciano la riproduzione della forzalavoro nel contesto di un pili intenso sfruttamento capitalistico.Per i conflittualisti di entrambi i filoni teorici, invece, 10 Statodel welfare non e essenzialmente una conseguenza delle trasformazioni socio-economiche, bensl il risultato delle crescentirivendicazioni di politica sociale provocate dai processi di mobi-
1 Cfr. J. Alber, Die Entwicklung sozialer Sicberungssysteme im Licht empiriscber Analysen, in H.F. Zacher (a cura di ), Bedingungen fur die Entstehungund Entwicklung von Sozialoersicberung, Berlino, Duncker & Humblot, 1979,pp. 123-211; e J. Alber, Vom Armenbaus zum Wohl/ahrtsstaat. Analysen zurEntwicklung der Sozialuersicberung in Westeuropa, Frankfurt, Campus, 1982.
litazione socio-politica. Mentre pero, Ie interpretazioni dei pluralisti sottolineano a questo proposito I'importanza del dirittodi riunione e di associazione e delI'ampliamento del diritto divoto, i modelIi marxisti, al contrario, danno rilievo soprattuttoal ruolo svolto dalle proteste collettive e dalle lotte di classe. Leteorie conflittualiste si possono poi ulteriormente distinguere aseconda che esse riconducano Ie politiche sociali a rivendicazioni« dal basso» (ovvero all'affermarsi delle richieste del movimento operaio) oppure ad iniziative « dalI' alto» (ovvero agli sforzi di auto-Iegittimazione da parte delle elites).
La tabella 1 ricollega alcuni lavori fondamentali sullo sviluppo del welfare state aIle diverse tradizioni teoriche appenaillustrate, fornendo cosi un quadro sistematico dei principalimodelli interpretativi in uso nelle scienze sociali. Sull'asse orizzontaIe, Ie varie teorie appaiono disposte secondo un continuumche va dagli approcci funzionalisti (sinistra) a quelli conflittuaIisti (destra): sull'asse verticale si procede invece dai modellipluralisti (alto) a quelIi marxisti (basso). Occorre ora riassumere brevemente Ie argomentazioni dei singoli autori, per poiestrarre da esse alcune concrete ipotesi suscettibili di verificaempirica.
Tra Ie teorie pluraliste, l'impostazione funzionalista ha isuoi principali esponenti in Achinger in Germania e Wilenski eLebeaux in America 2. Questi autori considerano Ie politichesociali come tentativi di trovare una risposta adeguata ad unproblema ben pili ampio che Ie sole rivendicazioni operaie, ossiaIe nuove condizioni di vita emerse nelI'epoca industriale. Inquesta ottica Ie istituzioni del welfare state sarebbero dunque ladiretta conseguenza dei crescenti bisognidi sicurezza derivantidalle nuove condizioni di vita imposte dalI'industrializzazione edall'urbanizzazione; bisogni che trovano espressione nei processidi mobilitazione 0 di organizzazione e che trovano rispostagrazie alI'ampliamento delle capacita e competenze degli apparati burocratici statali. Secondo questa interpretazione, tali bisogni di sicurezza sono originati soprattutto dalla separazione deiproduttori dai mezzi di produzione in seguito alIa differenzia-
2 Cfr. H. Achinger, Soziale Sicherheit. Eine bistoriscb-soziologiscbe Untersuchung neuer Hiljsmetboden, Stuttgart, Enke, 1953 e Sozialpolitik als Gesellscbaitspoiitik. Von der Arbeiterjrage zum Wohlfahrtsstaat, Frankfurt, Eigenverlag des Deutschen Vereins fur offentliche und private Fiirsorge, 1971; H.L.Wilensky e C.N. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare, New York,Free Press, 1965.
MODELLI CONFLITTUALISTIIntegrazione e controllo sociale
Da parte della periferia Da parte del centro
TRADIZIONE DURKHEIMIANA TRADIZIONE WEBERIANA
Reazione alle nuove forme di vita/problemi IReazione alia democratizzazione e alia orga-I Reazione al declino di legittimita delle elitesoriginati dal processo di modernizzazione (In- nizzazione dei lavoratori I pelitichedustrializzazione, urbanizzazione, differenziazio-ne ) con declino funzionale delle forme di si-curezza tradizionali
HEIMANN(Reazione alle richieste dei lavoratori e organizzazione del movimento operaio )
MODELLI
PLURALISTI
ACHINGER
WILENSKY/LEBEAUX
MARSHALL I BAIER(Diritti sociali in seguito a11'istituzionalizza- (Strategic di controllo e di Iegittimazione deizione del ruolo civile dello stato) gruppi dominanti e dei lora apparati ammi-
nistrativi)
GOLDTHORPE I RIMLINGER(Risultante degli 0. I (Esigenze di Iegittimazione delle elites polibiettivi e dei con£tit-I tiche nel con~esto. delle sp~ifich~ istit~i~niti tra gruppi sociali i e del problem1 nan In seguito all industrializ-ed individuali) !zazione e alIa mobilitazione)
GEORGE(Ottenimento di una nuova definizione deiproblemi sociali in seguito all' ampliamentodel diritto di voto e a1 consolidamento delmovimento dei lavoratori)
MODELLI INTEGRATI: FLORA(Reazione ai problemi di modemizzazione, che, a seconda della struttura organizzativa, diventano politicamente efficaci e, a seconda della struttura istituzionale e organizzativa del governo, vengono risolti in modi diversi; schema teorico e listadelle ipotesi)
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TRADIZIONE MARXISTASicurezza dell'accumulazione del capitale el Programmi di pacificazione (e di controllo)IProgrammi di pacificazione risultanti dall'intentativi statali di compensare i suoi e££etti in seguito all'inasprimento delle lotte eli teresse dello stato nei confronti di se me-negativi classe desimo
MODELLI
(NEO--)
MARXISTI
MOLLER/NEUSOSS
(10 stato, come ideaIe centro del capitalismo, assicura la riproduzione minacciata della forza lavoro- produzione del plusvalore - e la stabilita della valorizzazione del capitale)
OFFENARR/OFFE
LENHARDT/OFFE(10 stato assicura la minacciatariproduzione della forza lavoro,regola attraverso l'azione disciplinante dei programmi socialila partecipazione al processo lavorativo e persegue uno schemadi priorita tipico del sistemacapitalistico attraverso misurepacificatrici di politica socialenei confronti di gruppi capacidi confli tto )
O'CONNOR
(La crescita del settore monopolistico richiede la socializzazione dei costi del lavoro econduce, mediante I'eccesso diproduttivita, alla sovrappopolazione, la cui pacificazione rendenecessarie Ie prestazioni sociali)~·5·....'4-j.~.,
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KORPI(Graduale a£fermazione dei problemi di sicurezza a causa dei rapporti di sfruttamento e attraversoI' acquisizione di potere della classelavoratrice, in seguito all'organizzazione sindacale e politica; politica sociale come risultato deirapporti di potere nella lotta didassel
PIVEN/CLOWARD(Poli tica sociale come pacificazione / controllo sociale in segui to aidisordini e aIle proteste collettiveprodotte dai cicli economici delcapitalismo)
GINSBURGH(Controllo sociale dei lavoratoriin seguito all' emergere dei sindadacati militanti e dell'organizzazione politica dei lavoratori. Garanzia di sussistenza da parte dellostato per pacificare e disciplinare contemporaneamente )
HABERMAS;OFFE
(L'assunzione dei compiti sociali da partedello stato in seguitoalle disfunzioni delcapitalismo crea nuovi modelli di Iegittimazione, che a lorovolta richiedono unmaggior adempimento delle istanze degliinteressi sociali 00colati)
VOBRUBA(Necessaria reazionesocio-integrativa pergarantire il dominiopolitico, dopa I'organizzazione dei lavoratori nel capitalismo, dipendenza del10 stato fiscale dallavalorizzazione del capitale)
MODELLI INTEGRATI: GOUGH(10 sviluppo capitalistico crea problemi e produce le lotte di classe, che, favoritedalla mobilitazione sindacale e politica dei lavoratori e da una relativa autonomiastatale a struttura centralizzata, rendono probabili le reazioni statali in campo sociale; schema teorico senza ipotesi concrete)
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zione dei luoghi di lavoro e di residenza, dalla distinzione trareddito individuale e reddito familiare e dall'allentamento deirapporti di parentela e eli vicinato, provocato dalla migrazioneinterna e dall'urbanizzazione. I processi di mobilitazione e diorganizzazione sono resi possibili dalle accresciute prospettive dicomunicazione e di associazione che caratterizzano Ie grandifabbriche e Ie citra. Lo Stato accresce i propri poteri decisionaliin seguito all'incremento di mobilita delle risorse determinatedallo sviluppo economico e dall'allentamento dei vincoli tradizionali. La coscienzadi una nuova realta, in cui l'individuo vedeaumentare Ie possibilita di realizzare Ie proprie aspirazioni e difar valere i propri diritti, acutizza i problemi della sicurezzasociale e rende sempre pili intollerabili Ie carenze del sistemaassistenziale esistente.
Anche i funzionalisti di ispirazione marxista considerano lapolitica sociale come una risultante dello sviluppo socio-economico, ma vedono in essa una specifica esigenza del modo diproduzione capitalistico. L'interpretazione pili aderente all'ortodossia marxista e sostenuta da Muller e da Neusiif 3. Essirespingono qualsiasi argomentazione che postuli una sfera diautonomia relativa all'attivita statale e cercano di ricondurre lanecessita e i limiti degli interventi statali aIle contraddizioni deiprocessi di produzione capitalistica, tra cui il processo lavorativo e quello della valorizzazione del capitale. Per garantire laproduzione di plusvalore nella sfera del lavoro, e necessarioinfatti introdurre misure statali capaci di conservare la forzalavoro, non appena la sua riproduzione viene minacciata dall'intensificarsi dell'attivita produttiva. Questa e la ragione ultimadei provvedimenti sociali messi in atto dallo Stato nel campodella protezione del lavoro, delle assicurazioni contro gli infortuni e contro Ie malattie. Per garantire un miglior impiego delcapitale e necessario inoltre che 10 Stato intraprenda una politica di pacificazione sociale capacedi tenere a freno i disordinisociali e di assicurare l'esistenza di sbocchi commerciali per ibeni prodotti mediante il consolidamento del potere d'acquisto.Questo spiega la contemporanea presenza di elementi di elargizione e di controllo tipicidei programmi statali di trasferimento. I due autori sostengono che e illusorio pensare che nel
3 Cfr. W. Muller e C. Neusiifi, Die Sozialstaatsillusion und der Widerspruchvon Lohnarbeit und Kapital, in «Prokla », Sonderheft, n. 1 (1971), pp. 7-70.
sistema di produzione capitalistico la politica sociale possa spingersi oltre queste due funzioni. Per migliorare veramente Iecondizioni di vita dei Iavoratori e necessario quindi perseguireuna strategia che non si limiti all'ottenimento delle riformestataIi, ma che agisca invece sui rapporti di produzione capitaIistici, poiche il comportamento degli organi statali obbedisce aduna « Iegalita » anch'essa eminentemente economica.
L'americano O'Connor chiarisce in maniera piu precisa quelnesso specifico funzionale tra politica sociale e capitalismo cheMuller e NeusuB trattano in termini affatto generici 4; O'Connor infatti attribuisce l'origine dei sistemi di sicurezza socialenelle societa capitaIiste allo sviluppo di un settore industrialemonopolistico. Egli distingue tre settori neII'economia capitalista: il settore monopolistico, il settore concorrenziale ed il settore statale. Nel primo settore la produttivita cresce pili rapidamente non solo in confronto con quanto avviene negli altridue, rna anche rispetto alIa domanda aggregata dell'intera economia; infatti, la produttivita ed i salari degli altri settorirestano indietro rispetto alIa dinamica del settore monopolisticoprovocando cosl sovrapproduzione, crisi di mercato e disoccupazione. AIIo scopo di garantire un permanente sbocco commerciaIe ai beni prodotti e necessario che 10 Stato intervenga perassicurare una qualche forma di reddito ai lavoratori Iicenziati eper aprire nuovi mercati di esportazione, intraprendendo unapolitica estera aggressiva. O'Connor e infatti convinto che nellesocieta capitaliste la corsa agli armamenti e quella al benesserevadano di pari passo. Ai programmi statali di trasferimentosono ammessi soltanto i gruppi «eccedenti» da un punto divista economico. Per mantenere la pace interna e Ia disciplinasociaIe, e necessario creare per questi gruppi una specie di« area di raccolta », la cui ampiezza varia in relazione ai ciclidell'economia capitaIistica. Oltre alIa copertura dei costi sociali,la crescita del settore monopolistico richiede anche un aumentodel capitale sociale che, secondo O'Connor, e realizzabile solo se10 Stato si assume 1'onere relativo ai crescenti costi di riproduzione della forza lavoro e aIle spese di addestramento professionale, destinate a migliorare la preparazione dei lavoratori invista di un incremento della produttivita,
I modelli funzionalisti dei due opposti filoni teorici non
4 Cfr. J. O'Connor, The Fiscal Crisis of the State, New York, St. Martin'sPress, 1973, tr. it. La crisi fiscale dello stato, Torino, Einaudi, 1977.
negano generalmente che i conflitti politici abbiano influenzasulla politica sociale; tuttavia essi considerano Ie prestazionisociali innanzitutto come dei provvedimenti, per cosl dire, necessari al sistema per conservare ed incrementare Ie risorsesociali e solo secondariamente come una concessione alle rivendicazioni dei gruppi organizzati. Secondo Ie teorie conflittualiste, invece, non e possibile «dedurre» immediatamente lareazione dello Stato partendo dall'entita 0 dalla gravita deiproblemi sociali. Solo un processo di interpretazione sociale eingrado di conferire ai bisogni il significato di esigenze 0 elirivendicazioni politiche che spingono all'azione. Un dato problema avra questa 0 quella interpretazione politica a seconda dicome si svolgono Ie « lotte di definizione » nell' arena sociale. Eanche se una situazione viene socialmente definita come « problematica », la risposta ad essa non risulta automaticamente dai« requisi ti » generali della societa, bensl dall'equilibrio di forzeesistenti tra i programmi perseguiti dai vari gruppi. Questopunto e stato messo in particolare rilievo da Goldthorpe 5, chesuggerisce di collegare l'analisi della politica sociale ad un quadro di riferimento di azioni e di programmi.
L'approccio conflittualista e caratterizzato da maggior concretezza nei lavori di Marshall, di Heimann e di George 6; Ieloro tesi, contrariamente a quelle di Goldthorpe, si richiamanopili aIle trasformazioni strutturali subite dalla societa che agliobiettivi degli attori individuali. T.H. Marshall vede nella politica sociale l'ultimo stadio del lungo processo di affermazionedei diritti del cittadino. L'universalizzazione e l'ancoramentoistituzionale dei diritti civili e dei diritti politici costituironouna valida piattaforma sulla cui base i gruppi meno privilegiatiriuscirono ad ottenere - grazie all'influenza politica esercitatacome elettori - prima la garanzia di sussistenza, poi quella diconservazione del proprio status, mediante trasferimenti monetari al di fuori della sfera del mercato.
Anche Eduard Heimann vede nella liberta giuridica la basedella « liberta sociale », ma, a differenza di Marshall, considerail movimento operaio come il principale portatore dell'idea deidiritti sociali. Secondo Heimann, infatti, la politica sociale e
5 J.H. Goldthorpe, The Development 0/ Social Policy in England 1800-1914,Transactions of the Fifth World Congress of Sociology, 1967, pp. 41-56.
6 Cfr. TH. Marshall, Social Policy, Londra, Hutchinson, 1975; E. Heimann,Soziale Theorie des Kapitalismus, Tiibingen, Mohr, 1929; V. George, SocialSecurity and Society, London, Routledge & Kegan Paul, 1973.
nata dalle rivendicazioni dei lavoratori, e la dinamica di sviluppo dello state sociale e strettamente collegata a quella dei movimenti sociali, ovvero alIa mobilitazione sindacale e politica deilavoratori. Heimann rileva inoltre la doppia natura, conservatrice e rivoluzionaria al tempo stesso, dei provvedimenti di politica sociale. Questi, se da un lato contribuiscono ad assicurare lacontinuita dell'economia capitalista mediante la legislazione sulla protezione del lavoro, dall'altro lato permettono di trasformare Ie strutture di tale economia tramite la regolazione giuridica dei tempi di lavoro e dei salari (minimi), 0, adelirittura, disuperare queste strutture ricorrendo tra l'altro alIa creazione eliun organo statale di conciliazione e alIa concessione di un reddito mensile in caso di disoccupazione. Secondo 10 stesso autore,e soprattutto l'assistenza ai disoccupati che modifica il meccanismo del mercato, poiche la garanzia di un reddito minimo aldi fuori della sfera della produzione riduce la spinta salarialedell'« esercito industriale di riserva ». II riconoscimento deldiritto dei lavoratori alIa sussistenza fisica, indipendentementedallo scopo materiale della produzione di beni, costituisce, secondo Heimann, una trasformazione assai profonda, in grado disuperare almeno in parte, il carattere di merce attribuito allavoro all'interno del sistema capitalistico.
L'opera dell'inglese Vic George puo essere considerata unasintesi delle idee di Goldthorpe, di Marshall e di Heimann.Anche George sottolinea, come Goldthorpe, che Ie situazioniproblematiche devono essere individuate ed interpretate primadi avere ripercussione suI piano politico. La scelta dell'interpretazione che indirizza poi l'agire sociale elipende dalla distribuzione del potere politico in una data situazione storica. Solol'allargamento del diritto di voto e l'organizzazione sindacale epolitica dei lavoratori conferirono ai disordini sociali un significato politico, di modo che Ie situazioni eli bisogno cessarono diessere attribuite al fallimento individuale del singolo sovrano, efurono invece imputate a degli errori ill costruzione del sistemasociale. Questa nuova definizione dei problemi sociali fu formulata dal movimento dei lavoratori, il cui consolidamento, secondo George, fu favorito e frenato al tempo stesso dallo sviluppodella politica sociale statale.
Come Heimann e George, anche i teorici conflittualisti diispirazione marxista considerano la politica sociale soprattuttocome il risultato della forza crescente della classe lavoratrice.Tuttavia, mentre i teorici di orientamento pluralista focalizzano
la loro analisi sui rapporti di potere esistente tra i vari gruppisociali, i marxisti privilegiano i rapporti di classe e, quindi, ladiversita di posizioni nell' arena del mercato, mettendo in rilievola funzione di controllo svolta dai sistemi di sicurezza sociale asostegno del meccanismo di mercato. Lo svedese Walter Korpi 7
occupa in questo panorama una posizione intermedia, poiche,pur adoperando una terminologia marxista ed attribuendo iproblemi della sicurezza sociale all'ordine economico capitalista,egli vede tuttavia nella politica sociale un elemento capace elimodificare la struttura capitalistica del sistema economico, chetrova origine nell'accresciuto potere della classe lavoratrice.Korpi concepisce 10 Stato come un potenziale agente di trasformazione sociale, la cui attivita dipende dall'equilibrio dipotere esistente tra Ie classi sociali. Quanto pili ampie sono Ierisorse di potere della classe lavoratrice, tanto maggiore sara laprobabilita che 10 Stato prenda misure di politica sociale nell'interesse dei lavoratori. Tali risorse sono rappresentate soprattutto dall'organizzazione sindacale e dall'associazione politica deilavoratori nei partiti socialisti. La maggiore roccaforte del potere capitalista e invece costituita dalla proprieta privata dei mezzi di produzione. Con l'aumento del numero dei lavoratoridipendenti e delle funzioni economiche assunte dallo Stato, laposizione di potere dei capitalisti si indebolisce progressivamente e, nel contempo, si riduce la resistenza opposta alle rivendicazioni della classe operaia organizzata. Tuttavia, se venisse amancare la pressione esercitata dal movimento sindacale, 10Stato rimarrebbe secondo Korpi inattivo a causa della funzionefondamentale che la proprieta privata continua a svolgere nelsistema capitalistico.
La posizione degli americani Piven e Cloward e assai piiiradicale 8. Essi considerano i programmi di sicurezza socialecome un sistema di controllo sociale che si espande e si contraein corrispondenza delle oscillazioni cicliche dell'economia capitalistica e che, a lungo andare, solo Ie forme organizzate di protesta possono mantenere in vita. II sistema primario di control10, costituito dal processo lavorativo, si indebolisce a causadella crescente disoccupazione che sottrae gruppi sempre piii
7 Cfr. W. Korpi, The Working Class in WeI/are Capitalism, London, Routledge & Kegan Paul, 1978 e Social Policy and Distributional Conflict in theCapitalist Democracies, ECPR Joint Workshop, Firenze, 1980.
8 F.F. Piven e R.A. Cloward, Regulating the Poor, New York, Pantheon,1980.
consistenti alIa disciplina del lavoro. AIl'emergere dei disordinisociali, 10 Stato e costretto a creare un secondo sistema dicontrollo ricorrendo ai sistemi pubblici di sicurezza sociale perassorbire Ie masse espulse dal processo lavorativo e sottoporle aforme alternative di disciplina. Durante il nuovo boom economico, tuttavia, questi sistemi di controllo ridiventano superflui.Pertanto, secondo i due autori, nellungo periodo solo i gruppipili ribelli e capaci di protesta collettiva riescono - tra i menoabbienti - ad ottenere protezione sociale da parte dello Stato;i pili dociIi, invece, non ottengono nulla.
Anche secondo l'opinione dell'inglese Ginsburgh, nella societa capitalista i sistemi di sicurezza sociale hanno come funzione principale quella di riprodurne i rapporti di classe 9. Inprimo luogo Ie prestazioni sociali garantiscono la riproduzionedella forza lavoro che, in Ioro assenza, verrebbe messa in pericolo. Queste prestazioni, concesse agli individui in proporzione al valore della loro forza lavoro, incoraggiano da un lato ariprendere il Iavoro e dall'aItro continuano a tenere sotto controllo i gruppi che non partecipano al processo lavorativo. Sebbene non vi sia alcuna esplicita intenzione diretta a favorire gliinteressi dei lavoratori, 10 sviluppo dei sistemi statali di trasferimento sembra costituire una minaccia crescente per il sistemacapitaIistico, a causa di sindacati sempre pili militanti e dipartiti operai sempre pili radicali; esso rappresenta dunque unaconquista per la classe lavoratrice. Ginsburgh sostiene che unforte movimento operaio costituisce anche l'arma di difesa piliefficace contra una riduzione delle prestazioni sociali da partedello Stato.
In Germania Claus Offe, nel corso di vari saggi, scritti incollaborazione con diversi autori 10, ha avanzato alcune ipotesisullo sviluppo del welfare state nel contesto del capitalismo. II
9 N. Ginsburgh, Class, Capital and Social Policy, London, Macmillan, 1979.10 Cfr. C. Offe, Politische Herrscbajt und Klassenstrukturen. Zur Analyse
spiukapitalistiscbe Gesellscbajtssysteme, in G. Kress e D. Senghass, Politikwissenschaft. Eine Einjiibrung, Frankfurt, Fischer, 1972, pp. 135-164; Strukturprobleme des kapitalistiscben Staates, Frankfurt, Suhrkamp, 1972, tr. it. LoStato nel capitalismo maturo, Milano, Etas, 1977; G. Lenhardt e C. Offe,Staatstheorie und Sozialpolitik; Politiscb-soziologiscbe Erkldrungsansdtze furFunktionen und Innouationsprozesse der Sozialpolitik, in C. von Ferber eF.X. Kaufmann, Soziologie und Sozialpolitik, in «KoIner Zeitschrift fiir Soziologie und Sozialpsychologie », Sonderheft 19 (1977), pp. 98-127, tr. it. Teoriadello stato e politica sociale, Milano, Feltrinelli, 1979; W.D. Narr e C. Offe(a cura di), W obljabrtsstaat und Massenloyalitat, Koln, Kiepenheuer & Witsch,1976.
suo nome compare varie volte nella tabella 1, poiche i suoiinterventi sono apparsi in diverse pubblicazioni, senza peraltroche l'autore sia finora pervenuto ad un'integrazione teorica delle sue numerose tesi. La sua posizione, emendata delle occasionali contraddizioni presenti nei suoi saggi e ridotta in sintesi, sipuo riassumere come segue. In seno al capitalismo e necessarioistituzionalizzare i sistemi di sicurezza sociale per tre ragioni. Inprimo luogo, la trasformazione della forza lavoro salariata in ungruppo socialmente omogeneo ha come requisito indispensabileche l'accesso a tutte Ie forme di vita esterne al mercato dellavoro venga regolato in maniera vincolante da norme statali:infatti, l'obbligo di vendere la propria forza lavoro puo sussistere e operare solo nella misura in cui la partecipazione al mercato del lavoro non e una scelta volontaria. I sistemi statali disicurezza sociale sono dunque necessari prima di tutto per consentire il controllo sui lavoratori salariati. In secondo luogo,l'industrializzazione capitalistica mette in pericolo la riproduzione della forza lavoro e disgrega Ie forme di sicurezza tradizionali di modo che i sistemi statali di sicurezza sociale diventano indispensabili. In terzo luogo, la fluttuazione ciclica delmercato del lavoro richiede la creazione di « aree di raccolta »capaci di garantire sia la riproduzione che il controllo dellaforza lavoro, anche quando questa non e impiegata nel processolavorativo.
Offe si oppone esplicitamente alla tesi secondo cui la politica sociale e la risultante di esigenze funzionali che promananodirettamente dalla logica della valorizzazione del capitale, e sottolinea, invece, il ruolo svolto dalle rivendicazioni della organizzazione sindacale delle classi lavoratrici. Tuttavia, egli tende ingenerale a considerare I'attivita statale piu in termini funzionaliche in termini intenzionali. Cio che 10 distingue dai funzionalisti di orientamento marxista, come Muller e Neusiih, e il riconoscimento della relativa autonomia della sfera statale ed ilrilievo dato alIa politica sociale come strumento statale di legittimazione, destinato a garantire non solo la stabilita economicadella valorizzazione del capitale, ma anche la sicurezza militareverso l'esterno e la lealta politica delle masse. Quanto piirnumerosi sono i compiti assunti dallo Stato, tanto piu importanti diventano i problemi di legittimazione politica e tanto piliurgente e la necessita di entrare in rapporto con la molteplicitadegli interessi sociali articolati. La politica statale e influenzataspecialmente dagli interessi di quei gruppi sociali che dispongo-
no di una maggiore organizzazione e dei mezzi di pressione piuefficaci. Offe si avvicina a questo proposito alIa posizione diquei teorici conflittualisti, secondo i quali l'istituzionalizzazionedella politica sociale e determinata dalle esigenze di legittimazione delle elites politiche.
I vari modelli interpretativi che si ispirano alIa teoria weberiana del potere vedono nell'assunzione di compiti sociali daparte dello Stato una reazione a quel decline di legittimita,verificatosi a piu riprese e per vari motivi. Nella fase emergentedella politica sociale fu necessario soprattutto integrare il erescente movimento operaio nel contesto dello Stato borghese.Inizialmente, l'obiettivo dell'organizzazione politica e sindacaledei lavoratori non era rappresentato dalle riforme, bensl da unsuperamento rivoluzionario dello Stato borghese. Le elites nazionali dovettero prendere in considerazione I'eventualita di« dissociare» i lavoratori, ovvero di spezzare il legame che Iisaldava aIle organizzazioni di lotta del movimento operaio pervincolarli direttamente allo Stato. Le prestazioni sociali offrivano a tale scopo un mezzo adeguato, che, almeno per un certoperiodo di tempo, avrebbe potuto servire come surrogato alposto di maggiori concessioni politiche in termini di estensionedel suffragio. Questo e il nucleo delle riflessioni dell'americanoGaston Rimlinger, Ie cui argomentazioni sono basate su studistorici dettagliati 11.
In Germania Horst Baier, prendendo l'avvio da un'impostazione simile, ha elaborato alcune tesi che si riferiscono piudirettamente alIa fase di consolidamento del welfare state 12.
Per essere stabile, ogni tipo di potere deve, secondo Baier,apparire degno di approvazione a coloro che sono dominati;l'operato di chi detiene il potere ha cioe bisogno di legittimazione. I vecchi stati-nazione europei riuscivano generalmente adottenere legittimazione garantendo la sicurezza dei confini emantenendo all'interno del territorio un ordine giuridico il cuielemento centrale era costituito dalla liberta economica. Lacreazione di alleanze militari e blocchi transnazionali di stati,l'affermazione sempre piii ampia dei diritti del cittadino e Iacrescente dipendenza dei singoli stati dai mercati e dalle norme
11 Cfr. G. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe} America and Russia, New York, John Wiley, 1971.
12 Cfr. H. Baier, Herrscbajt im Sozialstaat. Auf der Suche nach einem soziologischen Paradigma der Sozialpolitik, in Ferber e Kaufmann, Ope cit., pp. 128142.
valutarie internazionali hanno perc gradatamente tolto ai campitradizionali di azione dello Stato la loro funzione di legittimazione. Nel contempo, i nuovi problemi sociali nati in seguitoall'industrializzazione e alIa crescita della popolazione hannogenerato nuove possibilita di legittimazione, che sono stateprontamente colte dalle elites nazionali ansiose di trovare nuovefonti di legittimita, Con l'aiuto dei nuovi apparati burocratico-assistenziali - la cui posizione migliora quanto piu si ampliano Ie loro competenze - Ie elites hanno potuto sottoporreambiti sempre piu vasti della vita dei cittadini alIa regolazioneed alIa amministrazione statale. La sicurezza sociale ha cessatoallora di rappresentare un semplice strumento di tutela per ipiu indigenti e si e trasformata in un bene scarso destinato atutta la popolazione, che deve necessariamente essere affidatoalIa responsabilita dello Stato per un'equa spartizione; la lottaper tale spartizione tende poi a privilegiare quei gruppi in gradodi minacciare credibilmente il ritiro del proprio sostegno politico, in base al proprio peso elettorale ed alIa posizione strategicada essi occupata nel processo economico.
Tra i teorici neo-marxisti, Vobruba pone al centro della suaanalisi l'interesse dello Stato nei confronti di se medesimo,ovvero il tentativo delle elites dominanti di assicurare il propriodominio 13. Egli vede nella politica sociale il risultato storicamente inevitabile di una reazione dello Stato capitalistico neiconfronti dell'organizzazione raggiunta dalla classe operaia mirante ad assicurare l'integrazione sociale. La cadenza temporalecon cui Ie classi dominanti nazionali ricorrono ai provvedimentidi politica sociale di fronte all'emergere di tale organizzazionepolitica e sindacale edeterminata, secondo Vobruba, anche dallacostellazione di forze interne aIle classi dominanti. Quantomaggiore e la rivalita tra l'aristocrazia terriera e la borghesiaurbana, tanto piii alta sara la probabilita che alIa classe lavoratrice venga concesso di organizzare collettivamente i propri interessi. Le prestazioni sociali dello Stato favoriscono tendenzialmente l'emancipazione dalla schiavitu del mercato dellavoroe riducono l'importanza del lavoro dipendente come indispensabile mezzo di sostentamento, rna non risolvono Ie contraddizio...
13 Cfr. G. Vobruba, Staatseingriff und Okonomiefunktion. Der Sozialstaatals Problem fur sich selbst, in « Zeitschrift fiir Soziologie», VII (1980), pp. 130156 e Sicherheit als Gesellscbajtsprodukt. W obljabrtsstaatlicbe Entwicklungund Entuncklungsmoglichkeiten, intervento al XX Deutschen Soziologentag,Bremen, ciclostilato, 1980.
ni del sistema capitalistico, poiche la garanzia dell'integrazionesociale turba Ie interdipendenze funzionali del sistema economico. La nuova situazione, infatti, impedisce quella drastica diminuzione del costa del lavoro che nel capitalismo classico offrivaI'opportunita per nuovi investimenti; di conseguenza Ie crisieconomiche non sono piu in grade di svolgere la loro funzione« depurativa », Le prestazioni socio-integrative dello Statoaumentano nel contempo la dipendenza fiscale dello Stato dallerisorse economiche, spingendo cosi 10 Stato stesso ad accrescereil suo impegno economico e politico; l'intervento pubblico inprocessi economici precedentemente autonomi comporta non solo un maggior disturbo delle interdipendenze funzionali dellaeconomia, ma anche nuovi e onerosi obblighi di legittimazione.Si determina allora un effetto a spirale: 10 Stato cerca legittimazione assumendosi nuovi compiti, i quali, a loro volta, dannoimpulso aIle rivendicazioni sociali; queste costringono 10 Stato arinnovare la propria legittimazione attraverso nuove prestazionie contribuiscono ad indebolire Ie tradizionali giustificazioninormative dello Stato. Simili argomentazioni per spiegare lacrisi delle politiche sociali capitalistiche si ritrovano anche inOffe e in Habermas 14.
Questa sintetica panoramica delle piir importanti teorie rispecchia naturalmente in maniera assai limitata Ie argomentazioni dei loro autori. E se raggruppando tali teorie in una seriedi « scuole » si facilita l'orientamento, e anche vero pero chequesta operazione finisce inevitabilmente per comprimere quellacatena complessa di ragionamenti che e propria di ogni teoria eche solo di rado si basa su di un unico elemento interpretativo.Nel caso dei lavori esaminati, tuttavia, non edifficile individuare il nucleo centrale dell'argomentazione. Soltanto due autori,Peter Flora e Ian Gough, hanno tentato di elaborare dei modelIi integrati che colleghino diversi elementi e fattori esplicativi 15.
II modello di Flora tenta di conciliare alcuni elementi dellateoria della modernizzazione con la teoria dello sviluppo politico. In particolare, egli collega tre categorie di fattori in ununico modello teorico: i processi di modernizzazione, da cui
14 Cfr. J. Habermas, Legitimationsprobleme im Spiitkapitalismus, Frankfurt,Suhrkamp, 1973, tr, it. La crisi della razionalits net capitalismo maturo, Bari,Laterza, 1975.
15 Cfr. P. Flora, J. Alber e J. Kohl, Zur Entwicklung der WesteuropiiischenWohlfahrtsstaaten, in « Politische Vierteljahresschrift », XVIII (1977), pp. 707772; I. Gough, The Political Economy of the Welfare State, London, Macmillan,1979.
hanno origine i problemi eli benessere; i processi di mobilitazione, che premono verso una risoluzione politica eli tali problemi, e Ie iniziative statali, determinate dal tentativo di conservare intatto l'ordine interno e la solidarieta con Ie altrenazioni. Al centro delI'analisi vi e la convinzione che i problemie i processi di mobilitazione, nati sulla scia delI'espansione deimercati, esercitino, attraverso la mediazione dell'associazionismodi gruppo, una pressione sulle burocrazie statali.
Secondo Flora, i problemi determinati dall'urbanizzazione edall'industrializzazione possono trovare risposta dapprima in varia misura in alcune forme di assistenza privata, ecclesiastica 0
cooperativa, attraverso Ie quali essi vengono «filtrati », perconvogliare la loro pressione sugli organi governativi. Parimenti, i processi di mobilitazione dovuti aIle crescenti possibilita dicomunicazione e alIa concentrazione dei lavoratori nelle fabbriche e nelle citta, vengono filtrati dai partiti e dai gruppi d'interesse e trasformati in pressioni politiche a sostegno delle loroistanze nei confronti dello Stato. La probabilita che queste dueforme di pressione si trasformino in precisi interventi governativi dipende sostanzialmente dal grado dt sviluppo raggiunto dalprocesso di formazione statale e nazionale: questo infatti definisce, da un lato, Ie strutture per la risoluzione dei conflittiall'interno della societa e con esse il peso politico relativo dellerichieste dei lavoratori, mentre, dall'altro, delimita l'azione deigoverni, come nel caso del processo costituzionale di centralizzazione e dell'autorita decisionale dell'esecutivo. In sintesi, Flora attribuisce in generale I'origine delle istituzioni dello Statodel welfare nelle societa industriali ai problemi che normalmente nascono durante il processo di modernizzazione; la diversita delle soluzioni istituzionali di tali problemi dipende inveceda quei tipi diversi di sviluppo politico, che sono stati descrittied analizzati in particolare dal norvegese Stein Rokkan 16.
SuI fronte marxista, Ian Gough ha formulato uno schemateorico che tenta di mettere in relazione diversi fenomeni. Se-
16 Cfr. S.M. Lipset e S. Rokkan, Cleavage Structures, Party Systems andVoter Alignments, in S.M. Lipset e S. Rokkan (a cura eli), Party Systems andVoter Alignments, New York, Free Press, 1967, pp. 1-64; S. Rokkan, Citizens,Elections, Parties, New York, McKay, 1970; S. Rokkan, Dimensions of StateFormation and Nation Building, in C. Tilly (a cura di), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Princeton University Press, 1974,pp. 562-600 (il saggio di S. Rokkan e recentemente apparso in italiano con i1titolo di Formazione degli stat; e dijjerenze in Europa, in G. Zincore (a curadi), It uizio d'origine, «Biblioteca della Liberta », n. 77/78 (1980), pp. 23-68).
condo tale autore, 10 sviIuppo capitalistico conduce alIa spoliazione della classe lavoratrice e ne minaccia la riproduzione;tuttavia, tali problemi non comportano di necessita interventi dipoIitica sociale. Questi ultimi avranno luogo solo quando larnobilitazione dei lavoratori - che a sua volta dipende dalprocesso eli accumulazione del capitale, rna non e determinataesclusivamente da esso - dimostra di aver raggiunto nelle lottedi classe una forza sufficiente a consentirle di esercitare efficacipressioni sullo Stato. Quest'ultimo sara tanto pili libero diintraprendere iniziative nel campo sociale, quanto piii grande eIa sua autonomia rispetto aIle divisioni interne della classe capitalista e quanto piir libera e l'azione dei suoi organi centrali.L'autonomia e il grado di centralizzazione dello Stato, secondoGough, sono st a loro volta una funzione dello sviluppo delcapitale, rna dipendono anche dalle precedenti strutture statali,Ie quali possono essere orientate piu in senso rappresentativo 0
pili in senso assolutistico e centralizzato, anche indipendentemente dalla vaIorizzazione del capitale.
Sia il confronto tra i modelli integrati che quello tra Ieteorie pili semplici mostrano che Ie interpretazioni pluraliste emarxiste presentano molti pili punti in comune eli quanto ladiversita delle Ioro strutture concettuali permetta, a prima vista,di intravedere. Una differenza fondamentale tuttavia consisteneI fatto che i pluralisti considerano i problemi legati alIa sicurezza sociale come un generico prodotto della modernizzazione,mentre i marxisti fanno sempre riferimento ai problemi specificinati dall'industrializzazione capitalistica. Tale differenza appareparticolarmente evidente se si confrontano Ie varianti funzionaIiste delle due scuole teoriche. I modelli teorici conflittualistiappartenenti ad ambedue gli orientamenti sono invece moltopili simili. La terminologia usata e diversa, ma Ie variabiliteoriche considerate sono sostanzialmente identiche. I marxistituttavia attribuiscono l'origine della politica sociale prevalentemente alIa mobilitazione sindacale dei lavoratori, mentre i pluralisti sono pili propensi a chiamare in causa i processi eliorganizzazione politica. Le tesi incentrate sulle elites e sulle loroesigenze di legittimazione non presentano sostanziali differenzeneppure in relazione alIa terminologia. Qui l'elemento principaIe di distinzione non e rappresentato dall'analisi, ma dalla valutazione delle innovazioni di politica sociale. Mentre i pluralisticonsiderano Ie istituzioni assistenziali un elemento capace diprovocare trasformazioni strutturali, modificando profondamen-
- I sistemi di sicurezza sociale vengono introdotti in tutti i paesi industrializzati eel urbanizzati, indipendentemente dalle differenze traquesti paesi (da WILENSKY)
- I sistemi di sicurezza sociale vengono introdotti in corrispondenzadi livelli simili di industrializzazione e urbanizzazione
- Le variazioni nel tempo si spieganocon il diverso avvio dell'industrializzazione: pili precoce l'avvio, piliprecoce l'introduzione (da ACHINGER; da WILENSKY/LEBEAUX)
- Le variazioni nel tempo si spiegano con Ie variazioni in termini diproblemi socio-politici e con il diverso potenziale di assistenza dellestrutture intermedie; introduzionetanto pili precoce quanto pili intensa l'industrializzazione e quantopili debole la possibilita eli soIuzioni spontanee e associative (FLORA)
Azioni da parte della periferia
- I sistemi eli sicurezza sociale vengono introdotti poco dopo l'universalizzazione del diritto di voto:pili precoce l'universalizzazione, piliprecoce l'introduzione (da MARSHALL)
- Pili precoce la mobilitazione sindacale e pili alto il grado di organizzazione, pili precoce l'introduzione (da HEIMANN)
- Pili precoce l'organizzazione politica dei lavoratori e pili alta la lorequota di voti, pili precoce l'introduzione (da GEORGE, FLORA)
- Pili limitate Ie fratture confessionali 0 linguistiche nel processo eliformazione nazionale, e pili coesiconseguentemente i partiti operai,pili precoce l'introduzione (FLORA)
Azioni da parte del centro
- Quanto minore la legittimazionedemocratica del regime, tanto maggiore la disponibilita all'introduzione di istituzioni di sicurezza sociaIe in risposta ad una pressantemobilitazione operaia (da RIMLINGER)
- Quanto pili limitata l'influenza esercitata dalla borghesia industriaIe tramite i1 diritto di voto, tantopili precoce l'introduzione in risposta ad una pressante mobilitazione operaia (da RIMLINGER,FLORA)
- Pili centralizzato il sistema, pili precoce l'introduzione in risposta aduna pressante mobilitazione operaia (RIMLINGER, FLORA)
- Pili alto il coinvolgimento in conflitti internazionali, maggiore i1 bisogno di legittimazione e pili precoce l'introduzione (FLORA)
- Pili limitata l'influenza della chiesa cattolica (e del principio dellabeneficienza) pili precoce I'introduzione (FLORA)
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- Introduzione nello stadio inizialedello sviluppo capitalistico, poichela formazione di un gruppo omogeneo di salariati richiede che lapartecipazione/non partecipazioneal mercato del lavoro sia regolatapoliticamente in maniera vincolante (LENHARDT/OFFE)
- Introduzione in seguito alla ereazione e alIa espansione di grossigruppi industriali in seno al capitalismo monopolistico (0' CONNOR, NARR/OFFE)
- Introduzione prima della istituzionalizzazione della protezione contro la disoccupazione, come sostituto parziale di quest'ultima (LENHARDT/OFFE)
- Stretto collegamento tra imperialismo e origine del welfare state(GINSBURGH)
Azioni da parte della periferia
- Introduzione in seguito aIle primecrisi cicliche che conducono aliaformazione di una coscienza operaia: al pill tardi, introduzionequando la classe operaia si organizza (da VOBRUBA)
- Introduzione in seguito aIlo sviluppo dei sindacati, che giocano unruolo cruciale (da NARR/OFFE,GINSBURGH, MISHRA)
- Pill forte l'organizzazione politicae sindacale dei lavoratori, pill precoce l'introduzione (da KORPI)
Azioni da parte del centro
- Introduzione tanto pill precoce incorrispondenza della mobilitazioneoperaia, quanto maggiore la concorrenza tra borghesia industrialee agraria e la conseguente ricercadi partners coalizionali (da VOBRUBA)
- Introduzione in seno ai sistemi capitalistici in corrispondenza di unaavanzata organizzazione operaia,quanto pill centralizzato e I'apparata statale (GOUGH)
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te la 'propensione alIa crisi' del sistema di produzione tipicodel capitalismo classico, i marxisti vedono nelle attivita socialidello Stato la fonte di nuove crisi ancora pili acute.
II compito dello scienziato sociale e in primo luogo quellodi verificare la validita interpretativa delle varie teorie, sceverando I'elemento ideologico dalla sostanza soeiologica. Occorredunque ora chiedersi quale sia il contributo che Ie varie teoriesono in grado di offrire in termini di ipotesi empiricamenteverificabili. Ad eccezione di Flora, gli autori considerati nonhanno generalmente tentato di trasformare Ie loro riflessioni inproposizioni empiricamente verificabili; tuttavia nelle loro opere vi sono numerose asserzioni esposte sotto forma di ipotesi 0
che possono essere tradotte in ipotesi. La tabella 2 raccoglie Ieproposizioni pili importanti suII'origine dei sistemi di sicurezzasociale 17.
Sebbene gli autori considerati forniscano tutti delle interpretazioni plausibili circa l'origine dei sistemi di sicurezza sociaIe nei paesi delI'Europa Occidentale, Ie loro previsioni sui tempi d'introduzione delle politiche soeiali dello Stato variano inmaniera sostanziale. Secondo Ie tesi dei funzionalisti pluralisti, iprogrammi di sicurezza sociale dovrebbero essere stati introdotti per primi da quei paesi caratterizzati da una precoce industrializzazione. Ora, poiche secondo tali autori la legislazionesociale e essenzialmente una risposta a dei problemi socio-economici, ci si dovrebbe aspettare ehe Ie prime leggi sulle assicurazioni sociali siano state introdotte a livelli analoghi di sviluppo economico. Anche seguendo i funzionalisti marxisti ci sidovrebbe aspettare I'introduzione dei programmi di sicurezzasociale in corrispondenza di identici livelli di sviluppo capitalistieo; tali autori pero formulano talvolta ipotesi diverse suglistadi di sviluppo in cui tale introduzione e pili probabile. Mentre Lenhardt e Offe evidenziano la necessita di una politicasociale statale gia nelle fasi costitutive del lavoro salariato dipendente, Ginsburgh e dell'opinione che esista una stretta rela-
17 Per Ie tesi che sono state formulate per esteso dagli autori nella formaqui riportata l'autore e posto tra parentesi. Laddove i nomi degli autori sonopreceduti dalla preposizione «da », si tratta di ipotesi implicite, che sonostate dedotte dall'autore di questo saggio. Le tesi dei singoli autori si trovanogeneralmente collocate secondo la medesima classificazione adottata anche perIa loro opera complessiva nella tabella 1; tuttavia, se degliautori compresifra i teorici conflittualisti hanno anche formulato delle tesi funzionaliste, leloro tesi vengono riportate tra i modelli interpretativi funzionalisti in conformita al Ioro contenuto.
zione tra l'origine dello Stato del welfare e la fase imperialisticadel capitalismo, da lui collocata tra il 1880 e il 1930. SecondoO'Connor invece, Ie attivita sociali dello Stato fanno la propriaapparizione soltanto nella fase del capitalismo monopolistico,che egli fa iniziare al tempo della Prima Guerra Mondiale 18.
Dal canto loro, i teorici conflittualisti attribuiscono alIa organizzazione politica e sindacale dei lavoratori e all'allargamentodel diritto di voto il ruolo di principali fat tori interpretativi.Seguendo Marshall, infatti, i paesi che per primi istituirono isistemi di assicurazione sociale dovrebbero corrispondere a quelIi che permisero la universalizzazione del diritto di voto, equindi dovrebbe sussistere uno stretto rapporto cronologico traIe due innovazioni istituzionali in tutti i paesi. Gli altri autoriprefigurano una stretta relazione tra l'organizzazione politica esindacale dei 1avoratori e la legislazione sulle assicurazioni sociaIi. Vobruba, ad esempio, considera inevitabile l'introduzione diprovvedimenti sociali da parte dello Stato « nel momento in cui1a classe lavoratrice riesce a darsi un assetto organizzato »19. Iteorici conflittualisti di entrambe Ie tendenze sono poi dell'opinione che i sistemi di assicurazione sociale comparvero primanei paesi caratterizzati da una precoce formazione dei sindacatie dei partiti operai. Soltanto Flora asserisce che Ie fratturelinguistiche 0 confessionali riducono il peso dei problemi disicurezza sociale: ove cio si verifichi, l'introduzione delle politiche sociali e ritardato, anche se e disponibile la necessariaorganizzazione operaia.
Anche per Ie teorie incentrate suI ruolo delle elites - dientrambe Ie scuole - esiste una stretta relazione tra il rafforzamento del movimento operaio in termini organizzativi e lalegislazione sulla sicurezza sociale. Queste teorie chiamano perocontemporaneamente in causa anche gIi effetti specifici dellamobilitazione del proletariato; generalmente esse 'prevedono'infatti una precoce introduzione dei programmi di sicurezza sociale in quei paesi dove l'organizzazione dei lavoratori pose maggiormente in questione la legittimita dene strutture politicheesistenti. L'autonomia e la centralizzazione dell'apparato statalerappresenterebbero inoltre ulteriori fattori in grado di favorireIe iniziative di politica sociale. Infatti, mentre un maggior gradodi autonomia avrebbe reso piir difficile per 1a borghesia indu-
18 Cfr. Ginsburgh, Ope cit., pp. 29-30 e 0' Connor, Ope cit., p. 279.19 Cfr. Vobruba, Ope cit., p. 11.
striale e per la chiesa cattolica esercitare un'influenza dominantesuI governo, una forte centralizzazione avrebbe garantito a suavolta quelle capacita istituzionali necessarie per l'avvio delleriforme sociali.
A questo punto, ci proponiamo di verificare la validita diqueste tesi diverse, confrontandole con i dati empirici.
L'ORIGINE DEI SISTEMI DI AssicURAZIONE SOCIALE IN EUROPAOCCIDENTALE: DATI EMPIRICI E TEORIE A CONFRONTO
1. I tempi d'introduzione delle assicurazioni sociali
Una prima verifica empirica delle ipotesi sopra esposte puoscaturire, molto semplicemente, dal confronto dei momentitemporali in cui furono introdotte Ie assicurazioni sociali inEuropa Occidentale. A questo proposito, la tabella 3 offre unapanoramica relativa ai tempi di introduzione della legislazionesociale in Europa Occidentale e ai vari tipi di programmi istituiti. Le date senza parentesi indicano l'istituzione di assicurazioni obbligatorie, mentre quelle fra parentesi corrispondonoall'introduzione di assicurazioni volontarie eli tipo sovvenzionato (ovvero di leggi relative alIa responsabilita civile nel casodell'assicurazione contro gli infortuni e di programmi di previdenza sociale per la vecchiaia con parziale natura assistenziale).Rispetto ai diversi precedenti storici di assistenza sociale fornitadallo Stato, Ie moderne forme di assicurazione sociale qui considerate si distinguono per Ie seguenti caratteristiche:
- sibasano su norme legislative e nazionali;- forniscono prestazioni di garanzia del reddito all'occor-
renza di uno dei seguenti rischi standard: infortunio sullavoro,malattia, invalidita, vecchiaia 0 morte del capo-famiglia e disoccupazione;
- la loro applicabilita non e limitata a singole categorieprofessionali; i Ioro membri si definiscono in base a criterigenerali relativi al reddito ed allo status professionale; in talmodo Ie categorie di persone incluse sono molto piii ampie;
- hanno carattere obbligatorio: questo significa che esseimpongono l'assicurazione obbligatoria a determinati gruppi dipersone oppure obbligano Ie istituzioni pubbliche a sovvenzionare dei programmi volontari;
- al lora finanziamento contribuiscono, oltre agli assicurati, 10 Stato e/o i datori di Iavoro;
Fonte: I tempi d'introduzione differiscono spesso da una fonte all'altra. Per una discussione di questi problemi e delle scelte effet-tuate, cfr. J. Alber, Vom Armenhaus..., cit.
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- tutti hanno per legge diritto eli ottenere le prestazioni diassicurazione sociale: I'erogazione di queste ultime non ha relazione alcuna con discriminazioni politiche di qualsiasi genere.
L'istituzionalizzazione di questi nuovi sistemi di sicurezzarappresento un totale rovesciamento dei principi su cui eranobasate Ie tradizionali forme di assistenza ai poveri. Se questeultime partivano dal presupposto eli una 'colpa individuale' come causa della situazione di bisogno e miravano all'obiettivo diun « benessere pubblico », l' assicurazione sociale faceva invecerisalire Ie perdite di guadagno a cause collettive e si ponevacome obiettivo la garanzia giuridica del benessere individuale.
La tabella 3 mostra innanzitutto che attualmente tutti ipaesi dell'Europa Occidentale dispongono di una serie completadi assicurazioni contro i quattro rischi fondamentali che comportano la perdita di guadagno. La maggior parte dei programmi fu istituita entro un periodo di circa 30 anni compreso tra il1885 e il 1915. Soltanto l'assicurazione contro la disoccupazione fu generalmente introdotta solo dopo la fine del secolo enella maggior parte dei casi addirittura dopo la Prima GuerraMondiale. Allo scoppio della guerra quindi esistevano gia 2/3(ossia 38 su 56) dei possibili programmi di assicurazione (costituiti dai 4 sistemi possibili per i 14 paesi considerati, escludendo l'Irlanda, non ancora indipendente). Generalmente i 4 programmi furono introdotti secondo la seguente successione: assicurazione contro gli infortuni, assicurazione contro le malattie,assicurazione pensionistica e assicurazione contro la disoccupazione. Non tutti i paesi tuttavia introdussero i loro sistemi nellostesso momento 0 secondo quest'ordine, ed inoltre non tutti iprogrammi istituiti presentavano identiche caratteristiche. OltrealIa generale apparizione delle assicurazioni sociali in tutti ipaesi e necessario quindi spiegare anche le variazioni relativealIa cronologia della legislazione ed al tipo di programmi istituitie
Per quanto riguarda I'assicurazione contro gli infortuni,trascorse un periodo di 46 anni tra I'istituzione del primosistema, in Germania, e quella dell' ultimo, in Islanda. L'intervallo relativo all'assicurazione contro le malattie fu ancora pililungo: dopo l'introduzione dell'assicurazione tedesca nel 1883,trascorsero 80 anni prima che anche I'ultimo paese dell'EuropaOccidentale, ovvero la Finlandia, introducesse tale sistema assicurativo. In materia di pensioni, trascorse un periodo eli 57anni tra la prima legislazione introdotta in Germania e quella
piu tarda, apparsa in Svizzera. Per il quarto tipo eli assicurazione, quella contro Ia disoccupazione, 51 anni separano il paeseche per primo istitul un programma di protezione (Francia)dall'ultimo (Islanda).
L'istituzione di un programma non richiese sempre un identico impegno sociale da parte dello Stato. Quasi Ia meta - 26su 56 - delle prime leggi nazionali si Iimitarono inizialmente asovvenzionare Ie assicurazioni volontarie. Fino alIa prima guerramondiale i programmi di sovvenzionamento erano in Europaoccidentale ancora tanto numerosi quanto Ie assicurazioni a carattere obbligatorio (17 contro 19, in presenza eli 2 sistemiparziali di assistenza). I programmi sovvenzionati a caratterevoIontario furono introdotti specialmente nei paesi latini, scandinavi e in Svizzera. Le assicurazioni obbligatorie si diffuseroinvece in un primo tempo in Germania, in Lussemburgo e inAustria; successivamente in tutti gli altri paesi. Oitre ai 3 paesisuddetti anche il Belgio, la Francia, l'Irlanda e l'Italia rimaserofedeli al principio delle assicurazioni obbligatorie con Iimitatoobbligo assicurativo.
La generale introduzione delle assicurazioni sociali negli anni che precedono la prima guerra mondiale si accorda perfettamente con Ie teorie sopra considerate, dato che tutti i paesidell'Europa occidentale a££rontarono, alIa fine del secolo scorso, la spinta crescente dei problemi socio-economici e, nelcontempo, la mobilitazione dei lavoratori. Restano tuttavia daspiegare Ie cause delle ampie variazioni che caratterizzano idiversi momenti di introduzione. Le date pure e semplici nonsono sufficienti a chiarire se tali divergenze cronologiche sianoda attribuire principalmente aIle di££erenze dello sviluppo socio-economico oppure politico. Gia il semplice fatto che esistanotipi diversi di assicurazione sociale rappresenta comunque unostacolo per alcuni teorici conflittualisti di orientamento marxista; infatti, contrariamente a quanto essi espongono nelle Iorotesi, non tutte Ie nazioni dell'Europa Occidentale introdusserosistemi statali obbligatori per regolare in modo vincolante l'accesso aIle forme di vita esterne al mercato del lavoro. Corrisponde invece alIa tesi marxista il fatto che i sistemi volontarifurono generalmente trasformati in programmi obbligatori soloin un secondo tempo.
La semplice descrizione dei fatti puo servire solo in misuralimitata per giudicare iI potenziale esplicativo delle varie teorie.Una valutazione piu rigorosa deve necessariamente basarsi su di
un'analisi sistematica che sappia collegare i dati empirici aIleasserzioni teoriche. Nel prossimo paragrafo ci riproponiamodunque di verificare in primo luogo se i programmi furonorealizzati in corrispondenza di livelli analoghi di industrializzazione e di urbanizzazione. In seguito verranno analizzati i rapporti esistenti tra questi programmi e la mobilitazione politica esindacale dei lavoratori, l'allargamento del diritto di voto e lastruttura istituzionale dei sistemi di governo. A questo proposito sara particolarmente interessante stabilire se l'istituzione deisistemi assicurativi abbia rappresentato principalmente una politica sociale emanata «dall'alto », nata cioe dal tentativo dellaborghesia di recuperare il controllo di fronte aIle minacce rivolte aIle tradizionali strutture di potere; oppure se essa sia piuttosto da considerarsi una politica sociale originata « dal basso »,scaturita cioe essenzialmente dalle rivendicazioni operaie, trasforrnatesi in concrete iniziative legislative 20.
2. L'introduzione delle assicurazioni sociali nel contesto dellaindustrializzazione e dell'urbanizzazione
Se la legislazione sulle assicurazioni sociali rappresenta inprimo luogo una reazione ai problemi emersi nel corso dellaindustrializzazione, tutti i paesi dovrebbero aver istituito i lorosistemi ai medesimi livelli di sviluppo socio-economico ovvero,in altre parole, Ie variazioni cronologiche dovrebbero esserespiegabili in termini di diversi livelli di sviluppo. Le tabelle 4 e5 mostrano invece che esistevano notevoli di££erenze tra i livellidi sviluppo dell'industrializzazione e dell'urbanizzazione, almomenta in cui £urono emanate Ie prime leggi sull'assicurazionesociale.
Al momento dell'introduzione del primo sistema di assicurazione sociale in ciascun paese, il grado di industrializzazione(misurato in ri£erimento alla quota di popolazione oceupata nelsettore industriale) si aggirava intorno ad una media del 30 %
,
mentre i due poli estremi corrispondevano all'11 % (assicura-
20 A causa della mancanza di dati per l'Irianda, I'Islanda e il Lussemburgo,Ie analisi seguenti si limiteranno al massimo a 12 paesi, L'Irlanda dopo l'indi ...pendenza adotto i programmi istituiti sotto il dominio britannico. Nei prospettiseguenti le lettere maiuscole si riferiscono aIle assicurazioni obbligatorie, Ieminuscole invece ai sistemi volontari. Le analisi si basano sui dati presentatinella tabella 19.
TAB. 4. Grado dl industrializzazlone al momenta dell'introduzione delle assicurazioni sociali.
AI (ai) = assic, contro gli infortuni (volontaria/sovvenzianata)AM (am) =assic. contro le malattie (volontaria/sovvenzionata)AD (ad) = assic. contro Ia disoccupazione (volontaria/sovvenzionata)AP (ap) = assic. pensionistica (volontaria/sovvenzionata).
DE, AM 1883
~NE, AP 1913
FR, ai 1898
SW, ai 1901DA, am 1892NO, ad 1906IT, AI 1898 ~-I
AU, AM 1888
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GB, ai 1897
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S2, ai 1881
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FR, ap 1895
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AU, AI 1887i-sSW, am 1891
FI, AI 1895
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Secondo Sistema
GB, ap 1908
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GB, AM 1911
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Quarto Sistema
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https://doi.org/10.1017/S0048840200001659Downloaded from https://www.cambridge.org/core. IP address: 54.39.106.173, on 29 Sep 2020 at 17:25:42, subject to the Cambridge Core terms of use, available at https://www.cambridge.org/core/terms.
TAB. 5. Grado di urbanizzazione at memento dell'introduzione delle assicurazioni sociali.
AU, AP 1927
FI, AM 1963
BE, ad 1920SZ, AP 1946
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https://doi.org/10.1017/S0048840200001659Downloaded from https://www.cambridge.org/core. IP address: 54.39.106.173, on 29 Sep 2020 at 17:25:42, subject to the Cambridge Core terms of use, available at https://www.cambridge.org/core/terms.
zione contro gli infortuni in Finlandia, nel 1895) e al 54°10(responsabilita civile per gli infortuni in Inghilterra, nel 1897).
Analoghe variazioni sono rilevabili anche per l'introduzionedel secondo, del terzo e del quarto programma. 11 quadro dellasituazione non cambia se si osservano simultaneamente i tipi disistemi che furono istituiti: la variazione piii piccola in terminieli grade di industrializzazione corrisponde a 29 punti in percentuale per il caso dell'assicurazione pensionistica obbligatoria,introdotta ad un livello di industrializzazione compreso tra il19% ed il 48%. Anche I'astratta generalizzazione, secondo cuila maggior parte dei programmi di assicurazione sociale fu istituita ad un Iivello di industrializzazione compreso tra il 20°10 eil 40 % non corrisponde al vero nel caso di ben 4 paesi (laFinlandia, che si colloca allivello piir basso, il Belgio, la Svizzera e la Gran Bretagna, collocata al livello piii alto), ovvero nelcaso eli 15 leggi complessivamente (il 31% di tutte Ie leggi diintroduzione).
Cia appare particolarmente significativo se si pensa che, inEuropa occidentale, la distanza tra livelli di sviluppo corrispondenti rispettivamente a percentuali di 20% e 40% dioccupati nel settore industriale fu normalmente coperta solo nelgiro di 100 annie In Gran Bretagna, dopo il decollo industriale,passe piir di un secolo prima che il primo sistema venisseistituito, mentre la Finiandia introdusse immediatamente il suoprimo programma assicurativo gia all'inizio deIl'industrializzazione. I paesi a industrializzazione precoce fecero passare ingenerale un periodo di tempo marcatamente piii lungo prima diistituire Ie assicurazioni sociaIi, rispetto aIle societa arretrate, Iequali introdussero i loro sistemi non solo ad un livello disviluppo inferiore, ma, in certi casi, persino cronologicamente inanticipo. II confronto tra i 5 paesi a industrializzazione precoce(la Gran Bretagna, il Belgio, l'Olanda, la Svizzera e la Francia)e i 5 paesi a industrializzazione tardiva (la Norvegia, Ia Svezia,I'Austria, I'Italia e la Finlandia) mostra che i paesi appartenential secondo gruppo avevano istituito, prima del 1900, un numero maggiore di sistemi (8 contro 6). I paesi a industrializzazioneprecoce riguadagnarono terreno su tale vantaggio solo entro Iaprima guerra mondiale (15 leggi contro Ie 12 dei paesi a industrializzazione tardiva). Tenuto conto della forte discrepanzatra i vari gradi di industrializzazione, e indubbiamente sorprendente che i diversi programmi siano stati istituiti, in perfettacoincidenza temporale, entro un periodo compreso nei 30 anni
che vanno dal 1880 alIa prima guerra mondiale. Prima di taleperiodo solo la Francia e la Germania avevano emanato dueIeggi, Ie quali avevano tuttavia carattere provvisorio e che,ancor prima del volgere del secolo, furono sostituite con regolamenti legislativi piii completi.
Variazioni anche piu estese sono rilevabili in reIazione allivello di urbanizzazione raggiunto al momenta dell'introduzione dei programmi (misurato in riferimento alla quota di popolazione residente in citra con piu di 20.000 abitanti). Taleestensione trova tuttavia la sua spiegazione nel fatto che duepaesi - ovvero la Gran Bretagna e l'Olanda - introdussero iloro sistemi solo a livelli di urbanizzazione insolitamente avanzati. Ad eccezione del quarto ed ultimo sistema, gli altri paesiintrodussero i loro programmi generalmente prima di aver raggiunto un grado di urbanizzazione del 30 %
• La maggior partedei sistemi fu introdotta ad un livello compreso tra il 10% e il25% (29 su 48 leggi). Fissando delle soglie mediante la deviazione standard dal valore medio, risulta di nuovo evidente chel'introduzione dell'assicurazione sociale non puo essere considerata come un riflesso degli sviluppi socio-economici, dato cheper Ie prime 48 leggi la soglia inferiore in"termini di urbanizzazione e pari al 12% e quella superiore e pari al 40°A>. L'ampiezza di tale variazione corrisponde, secondo i parametri dellateoria classica della modernizzazione, alIa differenza tra « societa tradizionali» e « societa moderne» 21. Tradotta in terminicronologici, essa coincide con un divario di sviluppo che in Europa occidentale fu in genere colmato solo in un periodo di circa 90 annie
La medesima ampiezza di variazione risulta anche dallacombinazione degli indicatori di industrializzazione e di urbanizzazione in un unico indice di sviluppo socio-economico (I +U). Occorre tuttavia precisare che si tratta in ogni caso di datiaggregati su base nazionale, che non tengono conto delle variazioni regionali all'interno di ogni singolo paese; a tale proposito, ad esempio, bisogna notare che l'Italia settentrionale e Ie
21 Cfr. il tentativo di classificazione contenuto nel primo World Handbookof Political and Social Indicators, New Haven, Yale University Press, 1964,pp. 293-294, dove vengono distinti 5 diversi stadi di sviluppo e dove i paesicon gradi di urbanizzazione corrispondenti a quelli citati nel testo vengonoclassificati rispettivamente come traditional civilizations al secondo livello ecome high mass consumption societies al quinto livello - in considerazione,naturalmente, anche di ulteriori indicatori.
regioni austriache di lingua tedesca, al tempo in cui fu emanatala legislazione sulle assicurazioni sociali, erano molto pin industrializzate di quanto non traspaia dai valori medi nazionaliriportati. Anche considerando tale realta, dobbiamo tuttaviaconcludere che la Iegislazione sulle assicurazioni sociali in Europa occidentale non presenta legami significativi con i livelli disviluppo socio-economico come suggerito da quelle interpretazioni che considerano tale legislazione come una reazione funzionalmente necessaria aIle nuove forme di vita urbano-industriali.
Anche la variante marxista delle teorie funzionaliste non siconforma in maniera convincente ai dati empirici. Come abbiarno visto, i teorici marxisti formulano ipotesi differenti: O'Connor collega l'introduzione delle politiche sociali alI'emergeredi grossi gruppi industriali nello stadio del capitalismo monopoIistico, mentre Lenhardt e Offe sostengono che Ie assicurazioniobbligatorie nascono gia ai primi stadi dello sviluppo capitalistico, come requisito alIa istituzione dei rapporti sociali tipici dellavoro salariato. Se si fa coincidere la non meglio definita « costituzione di rapporti tipici del lavoro salariato » con l'introduzione della liberta di mestiere, quest'ultima tesi diventa insostenibile. Come appare chiaro dalla tabella 6, un intervallomedio di pili di 50 anni separa in Europa l'introduzione dellaliberta di mestiere dall'istituzione della assicurazione obbligatoria statale. Le variazioni nazionali sono ancor pin marcate. Soltanto in ,Germania e in Finlandia Ie due innovazioni furonointrodotte a distanza di tempo ravvicinata.
Nello stadio del capitalismo monopolistico - qui compresoalternativamente 0 negli anni 1920 0 negli anni 1930 22 - ipaesi europei avevano introdotto soltanto la meta di tutte Ieassicurazioni obbligatorie possibili. Tra Ie nazioni industrialmente pili avanzate, soItanto la Germania e la Gran Bretagnadisponevano di una serie completa di assicurazioni statali obbligatorie, mentre il Belgio, la Francia e la Svizzera non avevanoistituito neanche la meta di quei programmi presunti comefunzionalmente necessari al sistema.
I modelli teorici funzionalisti di origine pluralista 0 marxi-
22 Le date del 1920 e del 1930 sono state scelte per delimitare la fase delcapitalismo monopolistico poiche O'Connor asserisce che la fase del capitalismoconcorrenziale finisce prima dello scoppio della prima guerra mondiale, mentreGinsburgh (op. cit., pp. 29-30) asserisce che la fase dell'imperialismo finiscecon gli anni trenta, quando comincia la fase del capitalismo monopolistico.
Austria (AU) 1859 1887 1887 28 28 x x x x - x x x 3 4Belgio (BE) 1831 1894 1924 63 93 (x) (x) - - - x - - 0(1) 1(2)Danimarca (DA) 1857 1891 1916 34 59 x x - - - (x) - - 1 1(2)Germania (DE) 1869 1871 1883 2 14 x x x x x x - x 3 4Finlandia (FI ) 1879 1895 1895 16 16 x x - - - - - - 1 1Francia (FR) 1789 1895 1910 106 121 (x) (x) - - (x) x - - 0(2) 1(2)Irlanda (IR) (x) x - - 2(3)Islanda ( IS) 1911 1925 (x) x - - - - - - 0(1) 1Italia (IT) 1860 1886 1898 26 38 x x - (x) x x x x 3 3(4)Lussemburgo (LU) 1901 1901 x x x x x x - - 3 3Olanda (NE) 1838 1901 1901 63 63 x x - x x x - - 2 3Norvegia (NO) 1839 1894 1894 55 55 x x x x - - - - 2 2Svezia (SW) 1846 1891 1913 45 22 x x - - x x - - 2 2Svizzera (SZ) 1848 1881 1911 33 63 x x - - - - - - 1 1Gran Bretagna (GB) 1813 1897 1911 84 98 (x) (x) x x x x x x 3(4) 3(4)
Fonti: 1) Handtoorterbucb der Staatswissenschaften, Jena, Fischer, 3 ediz., 1909; per it Belgio, ILO, Studies and Reports, A30, Gine-vra 1930; per l'Olanda, F. van der Ven, Sozialgescbicbte der Arbeit, Monaco, Deutscher Taschenbuchverlag, vol. 3, 1972.2) Tabella 3.3) Tabella 3. Le crocette segnalano l'esistenza di un'assicurazione obbligatoria; le crocette tra parentesi quella di sistemi semi-obbligatori.
https://doi.org/10.1017/S0048840200001659Downloaded from https://www.cambridge.org/core. IP address: 54.39.106.173, on 29 Sep 2020 at 17:25:42, subject to the Cambridge Core terms of use, available at https://www.cambridge.org/core/terms.
sta sono in grado eli asserire soltanto che, ad un certo punto delprocesso di industrializzazione, tutti i paesi giunsero ad istituire sistemi statali eli assicurazione sociale. Tuttavia, tali modellisono del tutto fallimentari quando si tratta di stabilire conmaggior precisione a quali livelli di sviluppo corrisponda l'introduzione di questi programmi, 0 di motivarne Ie differenzecronologiche. Occorre dunque considerare se i modelli teoriciconflittualisti posseggano una maggiore validita esplicativa.
3. Le determinant! politiche della legislazione sulle assicurazionisociali
Se Ia dinamica dei movimenti sociali, ovvero la mobilitazione sindacale e politica dei lavoratori, costituisce il fondamentodella politica sociale, si dovrebbe poter stabilire uno strettorapporto cronologico tra la legislazione assicurativa da un lato eil consolidamento dei sindacati e i successi elettorali dei partitioperai dall'altro. In mancanza di dati quantitativi piii precisi, ciserviremo di due indicatori istituzionali dello sviluppo dei sindacati, ovvero l'affermarsi del diritto di associazione e la costituzione di organizzazioni sindacali centralizzate 23.
Se la legislazione sulle assicurazioni sociali rappresenta ilrisultato delle pressioni esercitate dal movimento sindacale, queipaesi che introdussero per primi la liberta di associazione e incui si costituirono Ie prime organizzazioni sindacali centralizzatedovrebbero anche essere stati i precursori delle politiche sociali.Di fatto non e pero cosl. Confrontando la data di introduzionedel diritto di associazione e quella in cui fu istituito il primo 0
il secondo sistema di sicurezza sociale, si ottiene una correlazione caratterizzata da valori negativi molto bassi (r= -. 10 er= -. 8 oppure r= -. 23 e r= -. 27 secondo la eorrelazione d'ordine (rank order correlation)). Mentre tre paesi introdussero i loro primi sistemi di assieurazione soeiale aneor primadell'affermarsi del diritto di assoeiazione (Belgio 1894, Finlandia 1895, Italia 1886), negli altri paesi la legislazione socialenon presenta aleuna relazione cronologica con la legalizzazionedelle assoeiazioni sindacali. Se in Germania la prima assieurazione soeiale fu istituita gia due anni dopo l'introduzione deldiritto eli associazione, in Norvegia e in Gran Bretagna traseor-
sero piu di 50 anni (55 e 73 anni) tra i due provvedimenti.Otto dei 12 paesi introdussero i loro primi sistemi di assicura..zione sociale prima della costituzione di organizzazioni sindacalicentralizzate. Soltanto in Svizzera, in Germania, in Olanda e inGran Bretagna la prima legge sulla assicurazione sociale fuemanata dopo la costituzione di assicurazioni sindacali. Anchel'introduzione del secondo schema di assicurazione sociale nonfu favorita da un precoce consolidamento del movimento sinda..cale. La correlazione tra l'anno d'introduzione della secondalegge e quello di fondazione degli organismi sindacali non sembra molto significativa (r== .19, secondo la correlazione di ordine r== .17).
Le pure e semplici date d'introduzione del diritto di associazione 0 della costituzione di organizzazioni sindacali nazionalinon dicono molto sulla forza del movimento sindacale e na..scondono inoltre il pericolo di isolare dal loro contesto processidi sviluppo quali l'affermarsi della liberta di associazione 0 ilconsolidamento dei sindacati e di irrigidirli, riducendoli quasiad immobili istantanee 24. Purtroppo e difficile poter otteneredei dati storici sulla forza dei sindacati. Le informazioni disponibili ci permettono tu ttavia di classificare i paesi europei inrelazione al grado di organizzazione sindacale nel periodo com..preso tra il 1890 e il 1906 e in base alIa durata della loratradizione sindacale, suddividendoli in almena due gruppi: unocaratterizzato da sindacati pili forti e l'altro da sindacati relativamente deboli 2S.
Anche una tale classificazione pone in evidenza come laforza del movimento sindacale non abbia avuto alcun effetto
24 Processi legislativi COS1 complessi come la legalizzazione dei sindacati sonomolto difficili da analizzare quantitativamente. Spesso l'affermazione concretadel diritto di associazione avvenne in forma graduale, per cui e difficile poterfissare una precisa data di inizio. Nella tabella 20 sono percio spesso riportatedue date. Nelle analisi si considera sempre la data che appare per prima.
2S La classificazione si basa su di una dicotomizzazione dei paesi a secondache 10 sviluppo dei loro sindacati sia stato precoce 0 tardive e i1 loro grado diorganizzazione forte 0 debole tra il 1890 e il 1906. I paesi difficili da classificare (Belgio, Francia, Olanda e Svezia) sono stati classificati in base al lorogrado di organizzazione sindacale prima della fine del secolo; la Svezia e collocata ad un Iivello superiore rispetto alia Francia e all'Olanda a causa dellarapida diffusione dei suoi sindacati tra il1895 e il 1905. Fonti: Handtobrterbucbder Staatsioissenscbajten, vol. 4, sez. su Gewerkvereine, pp. 1106-1227; A.D.Webb, The New Dictionary 0/ Statistics, London, Routledge, 1911; W. Kendall,The Labour Movement in Europe, London, Penguin, 1975; W. Pfennig, Arbeitskamp/e und Gewerkscha/ten in Westeuropa 1880-1970, Diplomarbeit, Universitadi Mannheim, 1977.
TAB. 7. Sviluppo sindacale e introduzione dell'assicurazione sociale nelle democrazie dell/Europa Occidentale.
Sviluppo sindacale precoceBE, DA, DE, SW, SZ, GB
Sviluppo sindacale tardivoAU, FI, FR, IT, NE, NO
Fino al 1900Totale
Schemiobbligatori
Fino al 1914Totale
Schemiobbligatori
10 dei 24 sistemi possibili 10 dei 24 sistemi possibili= 42% = 42%
3 dei 24 sistemi possibili 5 dei 24 sistemi possibili= 13% = 21%
17 dei 24 sistemi possibili 15 dei 24 sistemi possibili= 71% = 63%
7 dei 24 sistemi possibili 9 dei 24 sistemi possibili= 29% = 38%
sulla legislazione in materia di assicurazioni sociali. All'iniziodel XX secolo e al termine della prima guerra mondiale i paesiin cui i sindacati svolgevano solo un ruolo secondario potevanodisporre di un numero di sistemi di sicurezza sociale esattamente uguale a quello gia introdotto nelle nazioni con un fortemovimento sindacale. Le analisi quantitative confermano cosl ilrisultato di vari studi storici, secondo cui in Europa occidentalela legislazione sociale fu emanata indipendentemente dallo sviluppo dei sindacati 26.
Se si osserva la mobilitazione politica dei lavoratori, ilquadro della situazione appare pero modificato. L'analisi dellacorrelazione da luogo in questo caso ad un netto rapportopositivo tra la data di fondazione dei partiti operai e l'approvazione dei due primi sistemi di assicurazione sociale (r== .67 er== .80, secondo la correlazione d'ordine r== . 61 e r== . 74) 27.
Un precoce associazionismo politico della classe lavoratrice favorl dunque l'introduzione dei programmi di assicurazione so..
26 OItre agli studi di H. Heclo (Modern Social Politics in Britain andSweden, New Haven, Yale University Press, 1974) e eli G. Rimlinger (op. cit.),si vedano soprattutto i saggi di B.B. Gilbert, The Evolution of National Insurance in Great Britain, London, Michael Joseph, 1973 e di L.K. Frankel e M.M.Dawson, Workinglnen's Insurance in Europe, New York, Charities PublicationCommittee, 1911.
27 In questo caso si possono includere nell'analisi anche l'Islanda e il Lussemburgo: la loro inclusione fa salire i coef£icienti di correlazione a r = .81e r = .85.
ciale. E vero che l'Austria istitui Ie sue due prime assicurazioniobbligatorie gia prima della fondazione di un partito operaio eche tre altri paesi istituirono prima dello stesso avvenimentodelle assicurazioni volontarie contro gli infortuni (Finlandia,Gran Bretagna e Svizzera); rna in tutti gli altri paesi esiste unastretta relazione cronologica tra questi due avvenimenti. Solo inDanimarca ed in Francia tra la fondazione eli un partito operaioe l'istituzione del primo sistema di assicurazione sociale trascorse un periodo di piii di 10 anni, ovvero 13 e 15 anni rispettivamente. L'« epoca di fondazione» dell'assicurazione socialecoincide dunque in larga misura con la fase emergente delmovimento politico dei lavoratori in Europa Occidentale.
Questo non significa tuttavia che i sistemi eli assicurazionesociale siano direttamente ricollegabili aIle pressioni esercitatein sede parlamentare dai partiti operai. In 7 paesi su 12 i primiprogrammi furono istituiti ancor prima che i partiti socialistiavessero fatto il loro ingresso nei parlamenti nazionali. Anchel'analisi quantitativa del numero di voti per i partiti operai almomento dell'istituzione del primo sistema dimostra che iprovvedimenti legislativi furono emanati in termini preventivi'dall'alto', piuttosto che come reazione aIle rivendicazioni dipolitica sociale provenienti 'dal basso'. Soltanto in due paesi laloro forza elettorale, al momenta dell'introduzione delle primeleggi, superava il valore del 5°A> (Francia 8,30/0, Danimarca7,3% ). In ben 7 paesi non prendevano ancora parte aile elezio-ni parlamentari oppure non erano in grado di raccogliere neanche 1'1 % dei voti.
La relazione positiva tra il momenta dell'ingresso in parlamento e l'approvazione del secondo sistema dimostra certamente che l'operato dei primi rappresentanti della classe lavoratricein parlamento favori l'istituzione di ulteriori schemi assicurativi(r= .58; compresa l'Islanda r= .70); tuttavia non epossibilestabilire alcuna 'soglia' tale da rendere 'necessaria' l'introduzione dei programmi di assicurazione sociale, neppure nel casodella mobilitazione politica. Come mostra la tabella 8, il numero dei voti per i partiti operai oscillava tra 10 O°A> e il 45% altempo dell'approvazione del secondo programma e tra il 6% eil 50% al tempo dell'istituzione dell'ultimo dei 4 sistemi. Inentrambi i casi il campo di variazione dei modelli di svilupponazionale, misurato tramite la deviazione standard, risulta moltoampio (0% e 240/0; 17°A> e 44% ). Si puo dunque interpretarel'inizio della mobilitazione politica dei lavoratori, cos1 come
esso si manifesto nella protesta collettiva (qui non considerata)e nella fondazione dei partiti operai come un segnale importan- .te in riferimento all'istituzione dei sistemi di assicurazione sociale. Tuttavia e impossibile stabilire quali furono nei paesidell'Europa occidentale quelle « ondate critiche » della mobilitazione che lasciarono la loro impronta sotto forma di provvedimenti di politica sociale.
Nel periodo d'introduzione dei primi programmi di assicurazione sociale, la mobilitazione politica dei Iavoratori non poteva ancora aver avuto alcuna ripercussione sui risultati elettorali poiche il diritto di voto continuava in molti casi ad esseresottoposto a forti limitazioni. 5 paesi su 12 introdussero i loroprogrammi prima della democratizzazione del diritto di voto(Austria, Finlandia, Italia, Norvegia, Svezia). Va notato chetutti questi paesi sono compresi tra quelli a industrializzazionetardiva e che quindi l'introduzione della nuova legislazione nonpuo essere attribuita neppure all'urgenza dei problemi economici. L'Italia, I'Austria e la Svezia istituirono persino altri sistemi prima dell'ampliamento decisivo del diritto di voto.Mentre I'Italia disponeva di 3 sistemi di assicurazione gia 14anni prima dell'allargamento del diritto di voto, nei paesi all'avanguardia in materia di riforme elettorali (la Francia, la Svizzera e la Danimarca) Ie prime leggi sull'assicurazione socialefurono emanate solo dopo un periodo di tempo compreso tra33 e 47 anni 28.
Anche l'analisi della relazione tra Ie date di emanazionedelle prime leggi dimostra che un allargamento precoce deldiritto di voto ha scarsamente influito sulla istituzione dei sistemi di assicurazione sociale. Osservando il rapporto tra ladata della riforma elettorale e l'approvazione del secondo programma, otteniamo un debole coefficiente di correlazione positivo, ovvero r= .17 (secondo la correlazione d'ordine r= .03;comprese Islanda e Lussemburgo r= .24). Come mostra latabella 9, al momenta della istituzione dei primi due sistemi, il numero degli adulti di sesso maschile aventi dirittoal voto oscillava tra il 20 0/ 0 e 1'88 0/ 0 e tra il 25 0/ 0 e il91 0/0, mentre Ie « soglie » fissate mediante la deviazione standard dal valore medio sono comprese tra il 30 0/ 0 e 1'83 0/ 0
per il primo programma e tra il 46 0/ 0 e il 94 0/ 0 per il secondo.
28 Non teniamo qui canto della legge francese a carattere provvisorio del1852 sull'assicurazione contro le malattie.
L'istituzione dei primi sistemi di assicurazione sociale inEuropa occidentale fu dunque un avvenimento in larga misuraindipendente rispetto allo sviluppo del diritto di voto. SoItantoi terzi sistemi furono generalmente introdotti con maggiore uniformita dopa l'introduzione del suffragio universale maschile.Unicamente nel caso dell'Italia, deIl'Olanda e della Gran Bretagna iI suffragio era ancora sottoposto a forti limitazioni almomento dell'istituzione del terzo programma di assicurazionesociale. La Gran Bretagna fu poi il solo paese ad introdurreanche iI quarto sistema prima del suffragio universale maschile.
La marcata indipendenza della legislazione sociale dal processo di estensione del suffragio e dalla forza sindacale e politica del movimento dei lavoratori e in chiara contraddizione conIe conclusioni delle teorie conflittualiste, che, come abbiamovisto, considerano Ie assicurazioni sociali come una conquistadel movimento operaio. La stretta relazione cronologica esistente in generale tra tale legislazione e la fase emergente delmovimento politico dei lavoratori sembra invece confermarequella variante della teoria conflittualista che si basa sul ruolodelle elites e che vede nella politica sociale uno strumento dilegittimazione, con l'aiuto del quale sarebbe state possibile ridimensionare la spinta riformista del movimento operaio. Sepero evero che Ie assicurazioni sociali furono delle concessioni'dall'alto', miranti ad integrare la classe lavoratrice nella societaborghese, si dovrebbe poter anche rilevare una certa relazionetra la loro introduzione e il ciclo elettorale. Uno scambio intenzionale tra concessione di prestazioni sociali e consenso politicolascerebbe presupporre che la legislazione sociale si sia concentrata, come dono elettorale, poco prima delle scadenze elettorali, E chiaro che una simile ipotesi appare plausibile solo d~.l
momento in cui almeno la maggioranza degli adulti di sessomaschile ha avuto accesso al diritto di voto. II periodo focaleper la nostra anaIisi e delimitato dunque in ogni paese dall'allargamento del diritto di voto come anno di inizio dell'osservazione e dall'anno d'introduzione dell' ultimo sistema di assicurazione sociale come punto finale. Ancora una volta dobbiamotralasciare, oltre all'Irlanda, anche l'Islanda e il Lussemburgo,poiche, nel caso di questi paesi, non e possibile stabilire consufficiente precisione ne la data di emanazione delle leggi nequell a in cui si tennero Ie elezioni 29.
29 Cfr. Ie date relative di provvedimenti legislativi contenute nella tabel-
Nei 12 paesi presi in esame, 32 leggi su 48 possibili furonoemanate negli anni elettorali 0 entro un anna dalle elezioni. Seidi queste leggi furono pero emanate subito dopo la scadenzaelettorale e eli conseguenza risultano anch'esse comprese neglianni non-elettorali. In questi ultimi e inclusa anche la leggenorvegese sull'assicurazione contro gli infortuni del 1894, datoche fu emanata prima dell'allargamento del suffragio. Per 4delle rimanenti 25 Ieggi non epossibile stabilire chiaramente larelazione cronologica che Ie collega aIle scadenze elettorali (Iedue Ieggi francesi del 1898, la legge svizzera sull'assicurazionecontra gli infortuni del 1881 e la legge italiana suII'assicurazione contro Ie malattie del 1886). Poiche pero la legge italiana fuemanata prima della riforma del diritto di voto, va anch'essaattribuita agli anni non-elettorali. In tutto risultano dunque classificabili 45 leggi tra queste, 21 devono esser collocate neglianni elettorali, mentre 24 appartengono agli anni non-elettorali.Come mostra la tabella 10, Ie leggi presentano una concentratione sensibilmente maggiore nei periodi che precedono Ie seadenze elettorali rispetto alIa distribuzione che si otterrebbe inbase alIa casualita statistica pura e semplice (i valori riportatitra parentesi corrispondono ai valori previsti statisticamente).
Sebbene gli anni elettorali corrispondano soltanto alIa metadi quelli non elettorali, l'introduzione dei programmi di assicurazione sociale appare distribuita quasi equamente tra gli annielettorali e quelli non-elettorali. Gli anni elettorali rappresentano soltanto un terzo degli anni complessivi (169/512 ==33 % ): tu ttavia ad essi tocca quasi la meta del numero totale di
TAB. 10. Legislazione sociale e ciclo elettorale.
Anni elettorali Anni non elettorali Totale
Con leggiSenza leggiTotale
21 (14.9)148 (154.1)169
24 (30.1)319 (312.9)343
45467512
la 3. Le informazioni sulle elezioni sono state tratte da J. Kohl, Enirancbisementand Electoral Participation, Koln, Hiwed Report no. 6, ciclostilato, 1977; sulledate delle elezioni dr. anche T.T. Mackie e R. Rose, The International Almanac0/ Electoral History, London, Macmillan, 1974.
leggi (21/45 == 47%) 30. L'emanazione di leggi sulle assicurazioni sociali in misura significativamente pili frequente nel periodo immediatamente precedente aIle elezioni e la relativa indipendenza tra tali emanazioni e il grado di mobilitazione politica deilavoratori suffraga la tesi secondo cui Ie prime forme di politicasociale furono determinate dagli obiettivi di legittimazione persegui ti dalle elites nazionali. La validita di tale procedura analitica puo essere contestata, obiettando che ogni processo legislativo richiede tempi molto lunghi e di conseguenza le numeroseIeggi che vengono emanate alIa fine di un periodo legislativovanno in realta rapportate a tutta la durata di tale periodo,considerato dall'inizio. Tale obiezione trascura pero il fatto cheIe scadenze elettorali vengono spesso anche anticipate; tuttaviaessa non puo essere completamente respinta senza un'analisi piliprecisa del processo legisla tivo.
L'interpretazione sostenuta dalla teoria suI ruolo delle elitesriceverebbe ulteriore conferma se si potesse mostrare che lalegislazione sulle assicurazioni sociali fu plasmata in modo diverso da sistemi di governo differenti.
Secondo le argomentazioni di Rimlinger 31, i regimi monarchico-costituzionali, privi di un governo responsabile davanti alparlamento, avevano una spiccata tendenza a concedere i dirittisociali per compensare la mancanza di maggiori diritti politici,al fine di salvaguardare quelle strutture politiche la cui legittimita cominciava ad essere contestata dal movimento dei lavoratori. Prima dell'allargamento del suffragio la politica sociale eraconsiderata dalle classi dirigenti un oggetto di scambio, percompensare i lavoratori della mancanza del diritto di partecipazione politica; dopo l'allargamento del suffragio essa divenne 10strumento mediante il quale assicurare la loro fedelta ad unsistema di governo monarchico. Le democrazie parlamentari si
30 Questo risultato e statisticamente significativo anche in base a1 test delChi-Quadrato. II valore Chi-Quadrato di 4.16 corrisponde ad un livello disignificativita pari a .05. Anche se teniamo conto soltanto dell'emanazione delleIeggi sulleassicurazioni obbligatorie, il quadro della situazione non cambia.Delle 44 Ieggi, 43 sono confrontabili con Ie date elettorali. Di queste, 18 ricadono negli anni elettorali, secondo Ie restrizioni esposte. Queste corrispondonoal 42% di tutte Ie leggi (18/43), sebbene Ie elezioni siano state tenute soloin un terzo di tutti gli Ianni considerati (258/794 = 32%). Secondo il testdel Chi-Quadrato, questo risultato corrisponde ad un livello di significativitapari a .10. I metodologi hanno notoriamente opinioni divergenti sulla opportunita di utilizzare test di significativita statistica in analisi di questa tipo.
TAB. 11. Tipo di regime e introduzione de; sistemi di assicurazione sociale.
Fino al 1900Totale
Schemiobbligatori
Fino al 1914Totale
Schemiobbligatori
Introduzione delle assicurazioni sociali nelle
Monarchie costituzionali Democrazie parlamentariAU, DA (fino at 1901), BE, FR, NE, NO, SZ, GB,
DE, PI, SW, (IT) DA (dal 1901), (IT)
incl. IT escl. IT escl. IT incl. IT13 dei 24 10 dei 20 7 dei 24 10 dei 28
possibili possibili possibili possibilisistemi sistemi sistemi sistemi54% 50% 29% 36%
7 dei 24 6 dei 20 1 dei 24 2 dei 28possibili possibili possibili possibilisistemi sistemi sistemi sistemi29% 30% 4% 7%
15 dei 24 12 dei 20 19 dei 25 22 dei 29possibili possibili possibili possibilisistemi sistemi sistemi 1 sistemi 1
63% 60% 76% 76%
8 dei 24 7 dei 20 8 dei 28 9 dei 32possibili possibili possibili possibilisistemi sistemi sistemi 1 sistemi 1
33% 35% 29% 28%
1) La Danimarca aveva introdotto gia 3 sistemi sovvenzionati e volontari primadel 1901.
sentivano invece meno minacciate dal movimento operaio, poiche le loro strutture politiche corrispondevano in misura maggiore agli obiettivi riformistici della classe lavoratrice. I regimimonarchico-costituzionali dovrebbero dunque aver svolto unruolo probabilmente assai pili attivo rispetto aIle democrazie, intermini di politica sociale. La tabella 11 analizza questa ipotesimediante un confronto tra I'attivita legislativa delle monarchiecostituzionali e quella delle democrazie parlamentari nel periodoche precede la prima guerra mondiale 32. II numero di leggi
32 Poiche il sistema di governo dell'Italia e difficilmente classificabile,I'Italia viene collocata alternativamente in entrambi i gruppi. L'inclusione nelgruppo dei regimi monarchico-costituzionali - nonostante la continua diminuzione dell'influenza della corona - e giustificata dalle prerogative formali delre stabilite dallo Statuto Albertino e dalla prassi parlamentare di esc1usione dell'opposizione mediante la compartecipazione e la corruzione (il trasformismo).
emanate viene espresso come percentuale del numero complessivo dei programmi che avrebbero potuto essere istituiti. Ognipaese poteva teoricamente introdurre un totale eli 4 assicurazioni sociali.
Fino all'inizio del XX secolo i regimi monarchico-costituzionali detenevano un palese vantaggio sulle democrazie parlamentari in termini di assicurazioni sociali. Complessivamenteessi avevano istituito quasi il doppio dei programmi e un numero 7 volte maggiore di assicurazioni. Con la Finlandia, l'Italia,I'Austria e la Svezia, 4 dei 5 paesi che si erano gia distinti peraver introdotto tali programmi ad un basso Iivello di svilupposocio-economico ed ancor prima deIl'aIlargamento del suffragiosi trovano tra gli stati monarchico-costituzionali, la cui legittimita fu fortemente minacciata dal rafforzamento del movimentodei Iavoratori. Anche nel caso in cui I'Italia venisse inclusa traIe democrazie, il vantaggio dei paesi monarchico-costituzionalidiminuirebbe in maniera irrilevante. Solo nel periodo immediatamente precedente alIa prima guerra mondiale Ie democrazieparlamentari raggiunsero i regimi monarchico-costituzionali nelcampo della legislazione sulle assicurazioni sociali. E vera che,considerando il numero complessivo dei sistemi istituiti, Ie democrazie erano giunte persino a superare i paesi a regime monarchico, ma esse disponevano anche allora di un numero relativamente minore di assicurazioni obbligatorie. Cia sembra confermare ancora una volta dunque che la chiave di comprensionedei primi sviluppi della politica sociale in Europa occidentalenon va ricercata tanto nelle rivendicazioni riformistiche del movimento operaio, quanto nelle strategie eli legittimazione delleelites nazionali.
Nonostante Ie grosse discrepanze che caratterizzano i livellidi industrializzazione e la forza del movimento operaio, e sorprendente notare come Ie assicurazioni sociali furono introdotte nei vari paesi dell'Europa Occidentale in quasi perfettacoincidenza nel periodo compreso tra la fine del XIX secolo eI'inizio della prima guerra mondiale. Questo conferma I'opinione secondo cui, oltre agli sviluppi interni ai singoli contestisociali, anche i processi internazionali di diffusione e di imitazione contribuirono a diffondere i sistemi di assicurazione sociaIe. Nella sua critica aIle teorie della modernizzazione, ReinhardBendix 33 ha per primo messo in rilievo l'importanza degli in-
33 Cfr. R. Bendix, Modernisierung in internationaler Perspektioe, in W.
flussi internazionali sui mutamenti interni aIle singole societa,Secondo Bendix, la 'diffusione' costituisce un processo ditrasformazione in seno aIle 'societa in ritardo', che viene indotto all'esterno e che si modi£ica in anticipo rispetto ai modelli disviluppo delle 'societa precoci'.
Se si considera l'assicurazione sociale come una innovazioneistituzionale, i tempi con cui gli altri paesi reagirono al primoesempio di legislazione nazionale dovrebbero allora rappresentare una importante iIlustrazione del peso relativo degli influssiinternazionali e delle costellazioni intra-nazionali, secondoquanto asserisce Bendix. I primi sistemi di assicurazione socialefurono istituiti nell'Impero tedesco al tempo di Bismarck. Enecessario quindi verificare a questa punto con quale ritmo glialtri paesi reagirono all'esempio della legislazione bismarckianae in quale misura Ie loro leggi corrispondessero ai modellitedeschi.
4. 11 ritmo di diffusione dell}assicurazione sociale in EuropaOccidentale
L'esempio tedesco consisteva in tre sistemi di assicurazioniobbligatorie: l'assicurazione contro gli infortuni del 1884 34,
quella contro Ie malattie del 1883 e l'assicurazione pensionisticadel 1889. Nel periodo che precede la prima guerra mondialetutti i paesi, tranne l'Islanda, avevano introdotto un'assicurazione contro gli infortuni. Ad eccezione della Finlandia e dell'Olanda essi disponevano inoltre di una assicurazione contro Iemalattie. Le assicurazioni pensionistiche vennero invece introdotte con forte ritardo in molti paesi. Dato che queste ultimenon possono essere propriamente considerate come una diffusione del modello tedesco, l'analisi che segue si concentra suIperiodo che precede la prima guerra mondiale e cioe sulla diffusione delle assicurazioni contro gli in£ortuni e Ie malattie. Vapremesso che in Europa il funzionamento di entrambi questi
Zapf (a cura di), Theorien des sozialen W andels, Koln, Kiepenheuer & Witsch,1969.
34 La legge tedesca sulla responsabilita civile del 1871 aveva - come conferma la sua rapida trasformazione in assicurazione obbligatoria - un carattereprovvisorio e incontro all'estero meno seguito delle assicurazioni obbligatorieposteriori.
sistemi era gia nota fin dal 1885 e che altri paesi avrebberoquindi potuto adottarlo. La domanda che si pone a questopunto e la seguente: quali sono i paesi che seguirono piii rapidamente l'esempio tedesco? La tabella 12 mostra che furonoproprio Ie nazioni meno avanzate dalpunto di vista socio-economico a seguire piu prontamente l'esempio della legislazionetedesca, introducendo a breve scadenza Ie assicurazioni controgli infortuni e contro Ie malattie. Se si suddividono gli 11 paesiin due gruppi, l'uno comprendente i precursori della legislazio..ne sociale e I'altro i paesi ritardatari, tra i 5 precursori cheintrodussero sia I'assicurazione contro gli infortuni sia quellacontro Ie malattie immediatamente dopo I'esempio tedesco (Da-
TAB. 12. Grado di suiluppo socio economico al 1885 e ritmi di lntroduzionedelle assicurazioni contra gli injortuni e le malattie.
Paesi (elencati Anno eli introduzione Ritardo rispettoGrado eli al 1885 dellasecondo il grado sviluppo della prima ultimaeli sviluppo al 1885 ass. contro ass. contro delle due Ieggisocio-economico (I+U) gli Ie (tra parentesi:a1 1885) infortuni malattie l'ordine eli posizione)
1) La Iegge di responsabilita civile in Svizzera del 1881 non puo ovviamenterifarsi a1 modello dell'assicurazione obbligatoria tedesca, introdotta piutardio Ma poiche essa, a differenza della responsabilita civile tedesca del1871, rimase per Iungo tempo (fino al 1911) l'unico mezzo eli risarcimento per Ie vittime degli incidenti sul Iavoro, e qui considerata Iegge eliintroduzione dell'assicurazione svizzera contro gli infortuni.
2) Nel caso di ritardi analoghi relativi alla seconda legge, i numeri d'ordinerispecchiano i ritardi relativi alla prima.
nimarca, Francia, Italia, Austria e Svezia) solo la Francia sitrova nel gruppo dei paesi economicamente avanzati. Anchevolendo includere tra questi la Danimarca, che occupava sottotale aspetto una posizione intermedia, otteniamo comunque unariconferma della pili rapida introduzione delle assicurazioni sociali nei paesi meno sviluppati.
La tabella 13 fornisce una ulteriore prova di tale ipotesi.Entro il 1900 i paesi meno avanzati avevano introdotto 7 delle10 possibili assicurazioni contro gli infortuni e Ie malattie(70 0/0 ) ovvero 8 delle possibili 15 assicurazioni sociali (53 0/ 0
compresa l'assicurazione pensionistica) mentre Ie percentualicorrispondenti nei paesi pili altamente sviluppati corrispondevano solo al 42 % ed al 33 0/ 0 .
Solo all'inizio della prima guerra mondiale i paesi a industrializzazione e urbanizzazione precoce riuscirono a recuperareil terreno perduto. Anche la correlazione tra il grado di sviluppo raggiunto nel 1885 e l'anno di introduzione legislativa evidenzia il fatto che i paesi meno sviluppati hanno teso ad un'introduzione relativamente piu rapida della legislazione sociale (icoefficienti di correlazione d'ordine sono r= -. 24 per il primo sistema introdotto e r = - .20 per il secondo sistema). Leteorie funzionaliste non contribuiscono in alcun modo alIa com-
TAB. 13. L'introduzione delle assicurazioni sociali nei paesi ad industrializzazione precoce e tardiua.
Introduzionifino al 1900
Introduzionifino allaprima guerramondiale
Industrializzazione precoceGB,BE,DE,SZ,FR,DA
5 delle 12 possibili assicurazioni contro infortuni emalattie =
42%
6 dei 18 possibili sistemi(incl. assicuraz. pens.) =
33%
11 delle 12 possibili assicurazioni contro infortuni emalattie =
92%
16 dei 18 possibili sistemi(compr. l'assicuraz. pens.) =
89%
Industrializzazione tardivaIT, NO, AU, SW, PI
7 delle 10 possibili assicurazioni contro infortuni emalattie =
70%
8 dei 15 possibili sistemi(incl. assicuraz. pens.) =
53%
9 delle 10 possibili assicurazioni contro infortuni emalattie =
90%
11 dei 15 possibili sistemi(compr. l'assicuraz. pens.) =
prensione di questa modello di diffusione della sicurezza sociaIe.
La. teoria dei processi di diffusione internazionale delle innovazioni istituzionali di Bendix, si accorda invece perfettamente con i dati empirici. Tuttavia essa non risolve il problema diche cosa abbia spinto i paesi a tardo sviluppo socio-economicoad introdurre cosi rapidamente Ie assicurazioni sociali. Una chiave di comprensione ci viene invece offerta dalla tesi della sociologia politica, secondo la quale un processo di industrializzazione avviato in ritardo e portato avanti a tappe accelerate favorisee la radicalizzazione dei lavoratori 35. Secondo questa teoria, ipaesi a tarda industrializzazione avvertirono con maggiore urgenza la necessita politica di venire incontro aIle rivendicazionidel movimento dei lavoratori mediante l'attuazione di alcuneriforme sociali. Abbiamo gia accennato al particolare bisogno dilegittimazione dei regimi monarchico-costituzionali di fronte almovimento operaio. Nelle democrazie parlamentari invece i par ..titi borghesi riuscirono probabilmente a ritardare l'introduzione dei sistemi di assicurazione fino all'allargamento del suffragio, poiche questi rappresentavano per i datori di lavoro unaumento del costo del lavoro e una limitazione dell'autonomiaimprenditoriale. Dopo la democratizzazione del diritto di voto,tuttavia, il peso politico dei lavoratori aumento a tal punto chela competizione elettorale ebbe anche nelle democrazie parlamentari l'effetto di promuovere l'introduzione delle assicurazioni sociali. Seguendo questa argomentazione, la penetrazione delmodelIo tedesco di sicurezza sociale sarebbe dunque iniziata neipaesi a regime monarchico-costituzionale, allorche la classe operaia raggiunse un grado sufficiente di mobilitazione e di articoIazione politica (che qui viene fat to coincidere con la fondazionedi un partito operaio): nelle democrazie parlamentari essa avrebbe invece preso l'avvio daII'ampiamento del diritto di voto,che diede ai partiti operai la possibili ta di esercitare la propriainfluenza in parlamento.
II caso tedesco si spiegherebbe in quest'ottica grazie alIacombinazione di tre elementi: una precoce organizzazione politica del movimento operaio in seno ad un regime monarchico-costituzionale caratterizzato da uno sviluppo socio-economico
35 Questa e la cosiddetta tesi di Bull-Galenson: cfr. W. Galenson, Comparative Labour Move1nents, New York, Prentice Hall, 1952, soprattuttopp. 105-120.
La tabella 14 raggruppa i paesi dell'Europa occidentale inbase all'ordine di successione con cui avrebbe dovuto avereluogo l'adozione del modello tedesco secondo l'argomentazioneappena esposta, ossia in relazione al tipo di struttura politicaesistente: nei regimi monarchici l'anno di introduzione dovreb-
TAB. 14. Introduzione delle assicurazloni sociali in paesi a diuersa strutturapolitica.
Situazione delle assicurazioni sociali in
paesi attesi come precursori(prima del 1890)
AU, DA, PR, SW, SZ, (e IT)1889 1878 1880 1889 1888 1882
paesi attesi come ritardatari(dopo i1 1890)
BE, FI, NE, NO, GB, (e IT)1893 1899 1896 1898 1900 1912
Fino a11900
Fino alIaprimaguerramondiale
incl. IT10 su 12 assic.contro infortuni e malattie= 83%
13 su 18 sistemi in tot.= 72%
12 su 12 assic.contro infortu..ni e malattie= 100%
16 su 18 si..stemi in tot.= 89%
escl. IT8 su 10 assic.contro infortu..ni e malattie= 80%
10 su 15 si..stemi in tot.= 67%
10 su 10 assic.contra infortuni e malattie= 100%
13 su 15 sistemi in tot.= 87%
escl. IT4 su 10 assic.contro infortuni e malattie= 40%
4 su 15 sistemi in tot. =27%
8 su 10 assic.contra infortuni e malattie= 80%
11 su 15 sistemi in tot.= 73%
incl. IT6 su 12 assic.contro infortuni e malattie= 50%
be situarsi in prossimita della data di fondazione del primopartito operaio e nelle democrazie parlamentari in prossimitadell'allargamento del suffragio 36.
Dai nostri dati risulta che quei paesi in cui ci si dovrebbeattendere una precoce legislazione sociale hanno in effetti tesoad introdurre assai presto tale legislazione. In qualsiasi grupposi voglia includere l'Italia, tali paesi avevano introdotto primadella fine del secolo XIX un numero di sistemi di assicurazionesociale circa due volte superiore a quello degli altri paesi, iquali riuscirono a ridurre, rna non ad annullare, tale distanzaentro la prima guerra mondiale 37. Tra i precursori sana compresi, secondo l'ipotesi che stiamo seguendo, anche la Danimarca, l'Austria, la Svezia e l'Italia: ossia paesi che, in base al puree semplice livello di sviluppo socio-economico, non ci si aspetterebbe certo di trovare all'avanguardia in tema di legislazionesociale: eppure, come si vede, essi 10 furono.
Questi risultati costituiscono un'ulteriore conferma che leassicurazioni sociali vanno considerate in primo luogo comestrumento di legittimazione politica, mediante il quale la classelavoratrice doveva essere integrata nella societa borghese. Laloro introduzione fu senz'altro pili una risposta alle costellazionidi forze e ai processi di mobilitazione che una reazione ai nuoviproblemi sociali posti dall'industrializzazione e dall'urbanizzazione.
L'introduzione di un sistema di assicurazione sociale sull'esempio della legislazione tedesca non significo pero un'adozioneincondizionata del modello tedesco. D'altra parte, l'ipotesi di uneffetto dimostrativo della legislazione tedesca sarebbe confermata soltanto nel caso in cui anche il tipa dei programmi introdotti corrispondesse al rnodello tedesco. La tabella 15 mostra
36 La Svizzera e stata inclusa tra le democrazie parlamentari. L'Italia e statanuovamente riportata in ambedue i gruppi, a causa dei problemi di classifieazione gia menzionati. In Francia e in Italia i1 consolidamento organizzativo delmovimento dei lavoratori e avvenuto in numerose fasi, per cui e impossibilefissare la data di fondazione con sufficiente chiarezza. In ambedue i casi ladata della fondazione corrisponde qui alIa data delle prime formazioni partitiehe (cfr. la tabella 20).
37 Anche una analisi di correlazione - comunque discutibile in considerazione dei problemi di classificazione - conferma it rapporto nella direzioneattesa. La correlazione tra l'anno di introduzione atteso e quello effettivo dacome risultato i coefficienti r = .41 per i sisterni istituiti per primi e r = .65per i secondi sistemi (senza contare I'Italia: r = .43 e r = .63). I coefficientidi eorrelazione tra gli ordini di posizione corrispondenti \5000 r = .43 e r = .75.
quante assicurazioni obbligatorie contro gli infortuni, contro Iemalattie 0 pensionistiche furono introdotte prima della GrandeGuerra negli altri paesi europei.
Su 33 possibili sistemi (cioe tre sistemi per 11 paesi), 27furono introdotti prima della Grande Guerra, ma solo 12 eliessi erano analoghi ai sistemi tedeschi di assicurazione obbligatoria (includendo Islanda e Lussemburgo: 31 su 39 possibiIisistemi, di cui 15 obbligatori). Per pili della meta eli tutte Ieleggi non si puo dunque plausibilmente parlare di un processodi diffusione 0 di imitazione. Entro la fine del secolo (cioe 10,15 anni dall'introduzione della legislazione tedesca) solo 4 paesiavevano seguito l'esempio tedesco con un totale di 5 assicurazioni obbligatorie (4 assicurazioni contra infortuni in Austria,Finlandia, Italia, Norvegia e l'assicurazione contra Ie malattie inAustria). Solo nel caso della legge austriaca si puo riconoscereuno stretto rapporto cronologico can la legis1azione tedesca.Entro la prima guerra mondiale nella maggior parte dei paesi fuistituita soltanto la assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.
E difficile quindi considerare l' assicurazione sociale .come un« articolo di esportazione » proveniente dall'impero tedesco. Se
i rimanenti paesi europei si discostarono dal modello tedesco,questo puo pero essere forse attribuito alla diversita della lorostruttura istituzionale ed organizzativa. Tre sono i quesiti che sipossono a questo proposito brevemente esaminare: 1) i regimimonarchico-costituzionali tesero ad adottare schemi obbligatoriin misura maggiore delle democrazie parlamentari? 2) Le strutture confessionali ebbero influsso suI tipo di programmi prescelti, determinando nei paesi cattolici una maggior tendenzaalIa sovvenzione di programmi volontari in ottemperanza diprincipi propri della dottrina sociale cattolica? 3) Un fortemovimento sindacale tese ad ostacolare l'introduzione dei sistemi obbligatori?
Le assicurazioni obbligatorie richiedono una maggior partecipazione ed un pili ampio controllo statale sulle istituzioniassicurative rispetto aIle assicurazioni volontarie, che ricevonodaIIo Stato soltanto sovvenzioni. La tabella 16 mostra che glistati monarchico-costituzionali (comunque venga classificata 1'1taIia) non sono solo quelli che introdussero complessivamenteun numero maggiore di sistemi nel periodo precedente la primaguerra mondiale, rna sono anche quelli che seguirono maggiormente il modello tedesco dell'assicurazione obbligatoria.
Essi avevano introdotto comnlessivamente 10 sistemi su 15possibili (escludendo l'Italia: 7 ;u 12), di cui 4 erano assicurazioni obbligatorie (27 % di tutte Ie possibili assicurazioni obbIi-
TAB. 16. Tipo di regime e introduzione delle assicurazioni sociali obbligatorie.
Numero di assicurazioni sociali nelle
monarchie costituzionaliAU, DA (fino al 1901),
FI, SW, (e IT)
democrazie parlamentariBE, FR, GB, NE, NO, SZ,
DA (dal 1901), e (IT)
Fino al1900
Fino alIaprimaguerramondiale
incl. IT4 delle 15 assic. obbl. (intot. 10 sistemiintrodotti) =27%
5 delle 15 assic. obbl. (intot. 12 sistemiintrodotti) =33%
escl, IT3 delle 12 assic. obbl. (intot. 7 sistemiintrodotti) =25%
4 delle 12 assic. obbl. (intot. 9 sistemiintrodotti) =33%
escl. IT1 delle 18 assic. obbl. (intot. 7 sistemiintrodotti) =6%
7 delle 22 assic. obbl, (intot. 18 sistemiintrodotti)33%
incl. IT2 delle 21 assic. obbl. (intot. 10 sistemiintrodotti) =10%
8 delle 14 assic. obbl, (intot. 21 sistemiintrodotti) =33%
gatorie; escludendo l'Italia: 25 0/0) . Le democrazie parlamentariavevano invece istituito un'unica assicurazione obbligatoria suun totale di 7 introduzioni legislative su 18 possibili (6 0/ 0 ditutte Ie assicurazioni obbligatorie). Dopo la democratizzazionedel diritto di voto esse raggiunsero i regimi monarchici nelnumero totale di sistemi istituiti (18 su 21 possibili sistemi inconfronto a 12 su 15), disponendo suI finire della prima guerramondiale di un numero relativo di assicurazioni obbligatorieuguale a queIlo delle monarchie costituzionali.
L'ipotesi secondo cui i paesi cattolici si sarebbero oppostiall'introduzione delle assicurazioni obbligatorie non trova invecealcuna conferma. La tabella 17 (che non prende in considerazione i paesi con religione mista, ovvero l'OIanda e la Svizzera)mostra chiaramente che i paesi cattolici non solo precedettero ipaesi protestanti neIl'istituzione dei sistemi assicurativi (in termini sia assoluti che relativi prima de11900), ma si mostraronoanche piu inclini di questi ad introdurre assicurazioni obbligatorie. All'inizio della prima guerra mondiale i paesi protestantinon avevano ancora raggiunto il numero di assicurazioni obbligatorie gia introdotte dai paesi cattolici, Occorre naturalmentenotare che Ie assicurazioni voIontarie dominavano in entrambi igruppi di paesi: tra queIIi cattoIici, soprattutto in Belgio, inFrancia e in ItaIia; e tra queIIi protestanti soprattutto in Dani-
TAB. 17. Struttura conlessionale e introduzione delle assicurazioni sociali obbligatorie.
Numero di assicurazioni sociali nei
paesi protestantiDA, FI, GB, NO, SW e IS
paesi cattoliciAU, BE, PR, IT e LU
senza con senza it con ill'Islanda l'Islanda Lussemburgo Lussemburgo
Fino al 2 delle 15 as- 2 delle 18 as- 3 delle 12 as- 3 delle 15 as-1900 sic. obbl. (7 sic. obbl. (7 sic. obbl. (9 sic. obbl. (9
sistemi in to- sistemi in to- sistemi in to- sistemi in to-tale) = 13% tale) = 11% tale) = 25% tale) = 20%
Fino alIa 5 delle 15 as- 5 delle 18 as- 4 delle 12 as- 7 delle 15 as-prima sic. obbl. (12 sic. obbl. (13 sic. obbl. (11 sic. obbl. (14guerra sistemi in to- sistemi in to- sistemi in to- sistemi in to-mondiale tale) = 33% tale) = 28% tale) = 33% tale) = 47%
marca, in Svezia, e (in misura minore) anche in Gran Bretagna 38.
La maggiore disponibilita dei paesi protestanti ad introdurreassicurazioni obbligatorie potrebbe essere stata controbilanciatadalla forza dei loro sindacati, i quali erano contrari all'istituzione di sistemi obbligatori. La classificazione dei paesi in rapportoalla forza del movimento sindacale riprodotta nella tabella 18mostra che i paesi protestanti possedevano infatti dei sindacatirelativamente forti, mentre suI fronte cattolico solo per il Belgiosi puo dire altrettanto.
TAB. 18. Sviluppo sindacale e introduzione delle assicurazioni sociali obbligatorie.
Situazione delle assicurazioni sociali in corrispondenza eli
Fino al1900
sviluppo sindacale precoceBE, DA, GB, SW, SZ
o delle 15 possibili assic. obbl.(7 sistemi introdotti) = 0%
sviluppo sindacale tardoAU, FI, FR, IT, NE, NO
5 delle 18 possibili assic. obbl,(10 sistemi introdotti) = 28%
Fino alla 3 d 11 15 ibili . bbIpri rr e e pOSSI 11 asslc. 0 .mda.g1ue a (14 sistemi introdotti) = 20%mon ia e
9 delle 18 possibili assic. obbl,(13 sistemi introdotti) = 50%
La tabella mostra inoltre chiaramente che la presenza diforti movimenti sindacali ostacolo la penetrazione del modellotedesco della assicurazione obbligatoria. I paesi caratterizzati dasindacati deboli non solo introdussero con anticipo Ie assicurazioni contro gli infortuni, Ie malattie e Ie assicurazioni pensionistiche (10 su 18 rispetto a 7 su 15 possibili sistemi prima del1900), ma istituirono anche un numero assai piu alto di assicurazioni obbligatorie entro la prima guerra mondiale (28 0/ 0 ri..spetto allo 0 0/0 prima del 1900, 50 0/0 rispetto al 200/0 entro laguerra). Ancora una volta appare chiaro che i sindacati nonpOSS0110 essere considerati come elemento propulsore della legi-
38 Cfr. anche la tabella 15. E vera che Ia Gran Bretagna prima della GrandeGuerra, aveva istituito solo I'assicurazione contro Ie malattie secondo il modello tedesco dell'assicurazione obbligatoria; rna d'altra parte il sistema pensionistico non aveva carattere volontario, ma era invece un sistema previdenzialedello Stato con parziale carattere assistenziale.
slazione statale sulle assicurazioni sociali. Nei confronti di quest'ultima essi manifestarono anzi assai spes so scetticismo, inquanto la vedevano come una minaccia potenziale alIa propriaautonomia nei confronti dello Stato.
L'esempio tedesco dell'assicurazione obbligatoria fu dunquescarsamente seguito in Europa. La legislazione bismarckianaaccese certamente l'interesse verso i problemi della sicurezzasociale in tutti i paesi europei, e dette impulso ad indaginiparlamentari e ad iniziative di legge 39; rna il tipo di programmieffettivamente introdotti fu determinato sia dal contesto organizzativo e istituzionale di ogni paese sia dal calcolo politico diciascun governo.
CONCLUSIONI
I sisterni di assicurazione sociale sono stati introdotti intutti i paesi dell'Europa occidentale; tuttavia, la cadenza temporale di tale introduzione e il tipo di sistema introdotto presentano notevoli variazioni. 'Ne Ie uniforrnita ne le divergenze diquesto processo possono essere spiegate in modo soddisfacentein termini di « requisiti » dello sviluppo socio-economico, comesostengono Ie teorie funzionaliste.
II primo elemento di uniformita e costituito dalla generaleapparizione dell'assicurazione sociale nel periodo compreso tra il1880 e la prima guerra mondiale: nonostante la diversita deiloro livelli di industrializzazione e urbanizzazione, tutti i paesieuropei hanno infatti introdotto in quel periodo almeno unsistema assicurativo. Non tutte Ie nazioni erano perc giunte acoprire gli stessi rischi prima della Grande Guerra e Ie singolelegislazioni erano estremamente varie. Tra Ia prima e l'ultimaintroduzione deII'assicurazione contro il medesimo rischio trascorse di norma un'intera generazione. Le variazioni temporalinon sono spiegabili in termini di diversi processi di industrializzazione in quanto i programmi furono istituiti a livelli differentidi sviluppo. Non vi e alcuna prova di una necessita funzionale
39 Per i paesi scandinavi si veda S. Kuhnle, The Beginnings of the NordicWelfare States: Similarities and Differences, in «Acta Sociologica», XXI(1978), supplemento, pp. 9-35; The Growth of Social Insurance Programs inScandinavia: Outside Influences and Internal Forces, in P. Flora e A. J. Heidenheimer (a cura di), The Development of Welfare States in Europe and America,New Brunswick, Transactions, 1981.
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1 Assicurati in percentuale alla popolazione attiva; Fonte: P. Flora et al., State} Economy and Society in Western Europe 1815- ~
1975. A Data Handbook, Frankfurt, Campus, 1982. CD~
2 Percentuale di occupazione nel settore secondario. Fonte: Flora et aI., Ope cit. e»..,3 Percentuale di abitanti in citra con piu di 20.000 abitanti. Fonte: Flora, Quantitative Historical Sociology, in «Current So- CD
enciology», XXIII (1975), pp. 152-198. ....e»4 Adulti maschi con diritto di voto in percentuale alla popolazione con eta superiore a quella minima necessaria per votare. ....
CDFonte: Flora et aI., Ope cit.
5 Percentuale di voti per i partiti operai. Fonte: Mackie/Rose, Ope cit.; lista dei partiti considerati in P. Flora, J. Alber e J.Kohl, Zur Entwicklung..., cit., p. 766. .....
6 La legge con parziale carattere di assistenza sociale. ~
* Le leggi in corsivo furono introdotte entro un anna della scadenza elettorale.
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TAB. 20. Dati rilevanti sullo suiluppo del mouimento operaio in Europa. •...co
MOBILITAZIONE SINDACALE
Paese Introduzionedel diritto
di associazione 1
Data di fondazione della primaorganizzazione sindacale centrale 2
Estensionedecisiva
del suffragio(al di sopra
del 50% dellapopolazione
maschile adulta) 3
MOBILITAZIONE POLITICA
Fondazionedel primo partito operaio4
Ingresso delprimo partito
operaio inParlamentof
c..cP:::sen»c=CD.,
AU 1870 1892: Reichsverband der Gewerk- 1907 1889: Sozialdemokratische Partei (1907)schaften Osterreichs
BE 1898 1898: Commission Syndicale Sec- 1893 L885: Patti Ouvrier Socialiste BeIge 1894(1921) tion du Conseil General du
Parti OuvrierDA 1857 1898: De samvirkende Fagforbund 1849 1878: Socialdemokratisk Forbund 1884
i Danmark (Antecedente nel 1871)DE 1869 1869: Verband der deutschen Ge- 1871 1869: Sozialdemokratische Arbei- 1871
werkvereine terpartei (1863: Allgem.(1908) 1890: Generalkommission der Ge- Deutsche Arbeiterverein, Fu-
werkschafte Deutschlands sione nel 1875)GB 1824 1863: Trade Union Congress 1885 1900: Labour Party (formalmente 1900
(1871) nel 1906)FI 1906 1907: Suomen Ammattijargesto 1906 1899: Suomen Sosialdemokraatinen 1907
(1922) Finlands Fackorganisation Puolue (Denominazione apartire dal 1903)
FR 1864 1903: Confederation Generale du 1848 1880: Parti Ouvrier Francais (1893)Travail (Antecedente dal 1905: Section Francaise de l'Inter-
(1884) 1895) nationale OuvriereIR cfr. GB
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J Fonte: ILO, Studies and Reports, serie A 29-31. Data di abolizione del divieto di associazione 0 di introduzione della libertadi associazione (tra parentesi: esplicito riconoscimento del diritto).
2 Fonte: Handtoorterbucb der Staatsioissenschajten, 3 ediz., 1909, e W. Kendall, The Labour Movement in Europe, London,Penguin, 1975.
3 Fonte: J. Kohl, Enfranchisement and Electoral Participation, Rapporto HrwED n. 6, ciclostilato, Koln 1977 e Flora et al.,op. cit.
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che imponga l'introduzione di assicurazioni sociali ad un certopunto dello sviluppo economico. Non esistono soglie di sviluppo ne specifici gradi di maturita del capitalismo tali da rendereindispensabili l'introduzione di programmi eli politica sociaIe.
Senza la mediazione di processi di mobilitazione e di definizione sociale i problemi socio-economici non avrebbero avutoripercussioni effettive suI piano della politica sociale. Cio edimostrato innanzitutto dal fatto che la fase emergente dell'assicurazione sociale corrisponde strettamente alla fase emergentedel movimento operaio. Quasi nessun programma assicurativofu introdotto prima della costituzione di un partito operaio eladdove tale costituzione avvenne in epoca precoce, vi fu ancheprecoce introduzione dell'assicurazione sociale. Tuttavia, l'assicurazione sociale non rappresento una risposta diretta aIle rivendicazioni dei lavoratori, bensl uno strumento usato a fini diIegittimazione dalle elites nazionali, preoccupate eli integrare laclasse operaia nella societa borghese. L'organizzazione politicadei lavoratori costitul per Ie elites un segnale d'allarme, che Iemise alIa ricerca di nuovi canali di Iegittimazione. L'introduzione dell'assicurazione sociale pote apparire un mezzo adeguato inquanto rispondeva ai rischi tipici della condizione proletaria.
Avvalora questa interpretazione il fatto che i primi programmi furono istituiti di norma gia prima dell'ingresso (leipartiti operai nei parlamenti nazionali e che la quota di voti peri partiti di sinistra non ha alcun dimostrabile rapporto con lalegislazione sociale.
Lo stretto collegamento esistente tra iniziative di politicasociale e strategie di Iegittimazione e inoltre confermato dallaconcentrazione delle prime leggi nei periodi immediatamenteprecedenti Ie elezioni e dal maggiore impegno nel campo socialeda parte dei paesi monarchico-costituzionali, in cui Ie limitazionidel potere parlamentare minavano la legittimita democratica.Inoltre Ie monarchie costituzionali reagirono piir velocementedei paesi democratici all'esempio della legislazione bismarckiana. Poiche esse appartenevano al gruppo di paesi europei menoindustrializzati, il loro maggiore impegno sociale non puo esserespiegato in termini di spinte provocate da problemi socio-economici.
Generalmente, i paesi piii arretrati introdussero i loro programmi di assicurazione sociale prima dei paesi piu avanzati.Pertanto, Ie interpretazioni funzionaliste offrono uno scarsocontributo alla comprensione delI'origine dell'assicurazione so-
ciale. II modello bismarckiano non ebbe seguito generale inEuropa occidentale. La maggior parte dei programmi introdottiin seguito alIa legislazione tedesca si limite fino alla fine dellaprima guerra mondiale al sovvenzionamento di schemi volontari. Questo fenomeno contrasta con l'ipotesi di processi di diffusione internazionale, che producono effetti indipendentementedalle costellazioni di forze esistenti all'interno delle singole societa. I paesi monarchico-costituzionali tesero ad introdurreschemi obbligatori piii dei paesi democratici. Laddove i sindacati erano forti, l'assicurazione obbligatoria stento a farsi strada.Sino alIa prima guerra mondiale la meta scarsa di tutti i sistemiassicurativi esistenti in Europa aveva carattere voIontario sovvenzionato. Non si puo dunque affermare, come fanno alcuniteorici marxisti, che 1'istituto del libero lavoro salariato abbiareso indispensabiIe un controllo autoritario delle forme eli vitaesterne al mercato di lavoro.
L'introduzione delle prime assicurazioni sociali deve dunqueconsiderarsi, secondo Ie nostre analisi, assai piu come un risultato delle strategie di legittimazione delle elites nazionali che unrequisito dello sviluppo socio-economico. Poiche anche I'influenza delle rivendicazioni dei lavoratori organizzati rimase circoscritta, si puo dire che la fase emergente dei sistemi europeidi sicurezza sociale fu soprattutto una fase di politica sociale'daII'alto' e che il modello interpretativo piii valido e quindiquella variante delle teorie pluraliste conflittuali che si rifa alIaweberiana H errscbaitstbeorie.
Occorre tuttavia notare che l'introduzione delI'assicurazionesociale rappresenta solo un aspetto dello sviluppo del welfarestate. Ulteriori analisi dovranno percio verificare se la superiorita euristica delle teorie conflittualiste di orientamento pluralistavale anche per altri aspetti 0 per altre fasi di sviluppo dellepoli tiche sociali.
[traduzion'e di Maurizio Ferrera e Marilena VecchiJ
