sentenza 11 febbraio 1991, n. 73 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 20 febbraio 1991, n. 8);Pres. Conso, Est. Caianiello; Rossi c. Comune di Venezia; interv. Regione Veneto. Ord. TarVeneto 30 novembre 1989 (G.U., 1 a s.s., n. 26 del 1990)Source: Il Foro Italiano, Vol. 114, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1991), pp. 1989/1990-1991/1992Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23185534 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

stituisce inadempimento di un preciso obbligo giuridico dello

Stato italiano derivante dall'art. 5 della citata direttiva comu

nitaria.

Per quanto riguarda i danni alle persone, in relazione ai quali assume rilievo preminente la tutela costituzionale della salute, la disparità di trattamento prevista dalla norma impugnata non

è giustificata, e, pertanto, viola il principio di cui all'art. 3 Cost.

4. - Rimane assorbito il motivo di impugnativa riferito al

l'art. 2 Cost.

Per questi motivi la Corte costituzionale dichiara l'illegittimi tà costituzionale dell'art. 4, lett. b), 1. 24 dicembre 1969 n. 990

(assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante

dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), modificato

dal d.l. 23 dicembre 1976 n. 857, convertito in 1. 26 febbraio

1977 n. 39, nella parte in cui esclude dal diritto ai benefici del

l'assicurazione obbligatoria, per quanto riguarda i danni alle

persone, il coniuge, gli ascendenti e i discendenti legittimi, na

turali o adottivi delle persone indicate alla lettera a), nonché

gli affiliati e gli altri parenti e affini fino al terzo grado delle

medesime quando convivano con esse o siano a loro carico.

métamorphoses économiques et sociales du droit civil d'aujourd'hui. Première sèrie. Panorama des mutations3, Paris, 1964, 344).

Non può essere considerato, cosi, casuale che il richiamo all'applica bilità delle regole generali (e la corte si riferisce espressamente alla «re

sponsabilità civile ex art. 2054 ex.») anche in relazione alla responsabi lità civile nei confronti dei congiunti venga ora operato proprio per consentire, appunto, il funzionamento, a beneficio di costoro, della pe culiare tutela garantita dal sistema dell'assicurazione obbligatoria r.c.a.

(e cfr. quanto rilevato in Quadri, L'assicurazione obbligatoria, cit.,

107, circa l'estensione sostanzialmente maggiore che, per tale via, fini

sce con l'assumere, al di là delle apparenze, l'area della garanzia assicu

rativa, rispetto a quella coperta dal funzionamento delle normali regole di responsabilità civile, almeno quali effettivamente operanti nel diritto

vivente). Ed il nuovo intervento della Corte costituzionale attesta, ancora una

volta, come l'intreccio tra responsabilità civile ed assicurazione obbliga toria, se sorretto da una chiara e sicura consapevolezza dei valori da

privilegiare, possa realmente dar vita, in un campo di grande rilevanza

sociale quale quello della circolazione stradale, ad un sistema tale da

realizzare sempre meglio l'unico interesse cui esso dev'essere finalizza

to: la tutela delle vittime della strada.

Enrico Quadri

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 11 febbraio 1991, n.

73 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 20 febbraio 1991, n.

8); Pres. Conso, Est. Caianiello; Rossi c. Comune di Vene

zia; interv. Regione Veneto. Ord. Tar Veneto 30 novembre

1989 (G.U., la s.s., n. 26 del 1990).

Kegione — veneto — Mutamento ai aesunazione a uso ai im

mobile senza interventi edilizi — Autorizzazione onerosa —

Incostituzionalità (Cost., art. 5, 117; 1. reg. Veneto 27 giugno

1985 n. 61, norme per l'assetto e l'uso del territorio, art. 76;

1. reg. Veneto 11 marzo 1986 n. 9, modifiche ed integrazioni

alla 1. reg. 27 giugno 1985 n. 61, art. 15).

È illegittimo, per violazione dell'art. 117 Cost., l'art. 76, 1°

comma, punto 2, I. reg. Veneto 27 giugno 1985 n. 61, come

modificato dall'art. 15 l. reg. Veneto 11 marzo 1986 n. 9,

nella parte in cui assoggetta ad autorizzazione onerosa tutti

i mutamenti di destinazione d'uso degli immobili operati sen

za il concorso di opere edilizie, senza procedere a preventive

Il Foro Italiano — 1991.

valutazioni di ordine urbanistico in sede di pianificazione co

munale. (1)

Diritto. — 1. - Oggetto della questione di legittimità costitu

zionale è l'art. 76, 1° comma, punto 2,1. reg. Veneto 27 giugno 1985 n. 61 (norme per l'assetto e l'uso del territorio), come

modificato dall'art. 15 1. reg. 11 marzo 1986 n. 9, il quale as

soggetta ad autorizzazione onerosa i mutamenti di destinazione

d'uso degli immobili operati senza il concorso di opere edilizie.

Ad avviso del Tar per il Veneto, tale norma contrasta con

l'art. 117 Cost, violando il principio fondamentale della mate

ria, stabilito dall'art. 25, 4° comma, 1. 28 febbraio 1985 n. 47,

«perché, anziché disciplinare il potere dei comuni di regolamen tare in ambiti determinati del territorio comunale, le destinazio

ni d'uso degli immobili, assoggettandone eventualmente i muta

menti ad autorizzazione», si sostituisce ad essi «nell'assoggetta re ad autorizzazione indiscriminatamente tutti i mutamenti di

destinazione d'uso». La norma impugnata contrasterebbe altre

sì' con l'art. 5 Cost, perché «comprime l'autonomia comunale, in contrasto con quanto prescrive il predetto art. 25, 4° comma».

2. - Entrambe le eccezioni di inammissibilità formulate dalla

regione Veneto devono essere disattese.

Con la prima si sostiene il difetto del requisito della necessa

ria pregiudizialità della questione sollevata, nell'assunto che la

controversia possa essere decisa altrimenti dal giudice a quo,

indipendentemente da tale questione, e cioè sulla base di un

altro motivo dedotto nel ricorso giurisdizionale ed incentrato

sull'affermata tardività del diniego di autorizzazione, per esser

si già formato, con il decorso del tempo, il silenzio-assenso sul

l'istanza dell'interessato.

Se l'autorizzazione fosse stata ritenuta dal giudice a quo in

tal modo acquisita — si sostiene dalla regione Veneto — il ri

corrente avrebbe perduto interesse a contrastare il diniego, per cui la questione di legittimità costituzionale sarebbe rimasta pri va di rilevanza.

La tesi non può essere presa in considerazione, perché essa

implicherebbe un sindacato, precluso alla corte, sull'operato del

giudice a quo circa l'ordine con il quale egli ha ritenuto di af

frontare i motivi di ricorso sottoposti al suo esame, tanto più

che, nella specie, appare condivisibile essersi affrontato per pri mo il motivo che ha fornito l'occasione per sollevare la questio ne di legittimità costituzionale. Difatti, con questo motivo, l'in

teressato tendeva a contestare in radice l'assoggettabilità ad au

torizzazione del mutamento di destinazione senza opere edilizie

e prospettava perciò un profilo assorbente rispetto all'altro.

Va parimenti disattesa la seconda eccezione di inammissibili

tà, non potendosi in questa sede verificare se sia o meno esatto

(1) La corte fonda la dichiarazione di incostituzionalità sulla consi

derazione che la disposizione impugnata assoggetta direttamente ad au

torizzazione tutti i mutamenti di destinazione d'uso, in difformità dal

principio fondamentale fissato dall'art. 25 1. 47/85, che ha invece su

bordinato il regime dell'autorizzazione a preventive valutazioni d'ordi ne urbanistico in sede di pianificazione comunale.

Nel senso che, in base all'art. 25 1. 47/85 e all'art. 76 1. reg. Veneto

61/85, la destinazione d'uso degli immobili acquista rilevanza ai fini

urbanistici soltanto in relazione ai caratteri strutturali degli edifici quali sono individuati in sede di rilascio della concessione edilizia, v. Tar

Veneto, sez. II, 7 giugno 1989, n. 899, Foro it., Rep. 1989, voce Edili

zia e urbanistica, n. 247. In ordine al mutamento di destinazione d'uso di un immobile, attua

to senza la contestuale esecuzione di opere edilizie, v., da ultimo, Pret.

Lucca 16 maggio 1989, id., 1989, II, 675, con nota di richiami e osser

vazioni di Giorgio, la quale ha ritenuto che ciò integra, in mancanza

di concessione e qualora la modifica comporti la violazione degli stan

dards di cui all'art. 8, 1° comma, lett. a), 1. 47/85, il reato di cui

all'art. 20, lett. a), stessa legge, cui adde Cass. 22 giugno 1988, Gaudio

so, id., Rep. 1989, n. 706, secondo cui il mutamento d'uso di un immo

bile costituisce mero illecito amministrativo solo quando sia esclusiva

mente «funzionale», ossia si realizzi senza l'esecuzione di opere edilizie

e Cass. 9 marzo 1988, Ambrogio, ibid., n. 580.

Per altra ipotesi in cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale

di una disciplina regionale per violazione o compressione di competenze

comunali, v. Corte cost. 4 aprile 1990, n. 157, id., 1990, I, 2134, con

nota di richiami. In dottrina, v. Codini, La disciplina urbanistica delle destinazioni

funzionali dopo l'art. 25 l. 28 febbraio 1985 n. 47, in Foro amm.,

1988, 2694; Rezzonico, Il cambio di destinazione d'uso nella vecchia

e nella nuova disciplina, in Riv. pen., 1989, 325.

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1991 PARTE PRIMA 1992

che il richiesto mutamento di destinazione non fosse comunque

consentito dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici comuna

li e che, quindi, fosse necessario un permesso del comune, sotto

forma di concessione o di autorizzazione, in base alla stessa

legge dello Stato n. 47 del 1985. È questo un profilo che attiene

al merito della controversia demandata al giudice a quo e, quin

di, ne è precluso l'esame da parte del giudice della legittimità

delle leggi. 3. - La questione, in riferimento all'art. 117 Cost., è fondata.

La 1. 28 febbraio 1985 n. 47, disciplinando ex novo gli istituti dell'autorizzazione e della concessione in materia edilizia ed in

dividuando l'ambito degli interventi di spettanza del legislatore

regionale, enuncia i principi fondamentali cui devono attenersi

le regioni in detta materia.

Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8

1. cit. ne ha previsto l'assoggettabilità al regime della concessio

ne solo quando sia connessa a variazioni essenziali «del proget

to», comportanti variazione degli standards previsti dal d.m.

2 aprile 1968. Il preciso riferimento alle variazioni essenziali

«del progetto» fa si che debba ritenersi esclusa dal regime della

concessione ogni ipotesi di mutamento di destinazione non con

nessa con modifiche strutturali dell'immobile.

Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da

qualsiasi intervento edilizio (per il quale non sia altrimenti pre vista la concessione), anche se solo interno, è invece assoggetta to dall'art. 26 1. n. 47 del 1985 al regime all'autorizzazione,

ciò desumendosi dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al regime ordinario delle opere interne.

Del mutamento di destinazione senza opere si occupa invece

l'ultimo comma dell'art. 25 della legge statale citata, la quale demanda al legislatore regionale di stabilire «criteri e modalità

cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in am

biti determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso

degli immobili, nonché dei casi in cui, per la variazione di essa,

sia richiesta la preventiva autorizzazione».

Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con le altre

citate si evince che la modifica funzionale della destinazione,

non connessa all'esecuzione di interventi edilizi, può essere as

soggettata soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che i criteri, dettati dall'apposita legge regionale prevista dal

l'art. 25 citato, siano filtrati ed attuati in sede di pianificazione urbanistica comunale relativamente ad ambiti determinati. In

altri termini l'assoggettamento, al controllo dell'amministrazio

ne, del mutamento di destinazione, senza il concorso di opere

edilizie, è, quindi, subordinato ad un preventivo apprezzamento di insieme del territorio diretto a verificare se dalla mutata uti

lizzazione possono effettivamente derivare situazioni di incom

patibilità con il tessuto urbanistico. Apprezzamento, questo, che, richiedendo il concreto esame delle diverse situazioni ambienta

li, è possibile nel momento pianificatorio mediante strumenti, idonei sia ad assicurare il soddisfacimento delle reali esigenze di ciascuno degli ambienti territoriali considerati, sia a garantire di volta in volta, ai fini del rilascio o del diniego dell'autorizza

zione, un'obiettiva e congrua valutazione ancorata a parametri

predeterminati da detti strumenti. L'impugnata norma della re

gione Veneto contrasta perciò con l'art. 117 Cost., perché, co

me rilevato dal giudice a quo, si sostituisce ai comuni, assogget tando direttamente ad autorizzazione tutti i mutamenti di desti

nazione d'uso in difformità dal principio fondamentale della

legge statale, che ha invece subordinato il regime dell'autorizza

zione a preventive valutazioni d'ordine urbanistico in sede di

pianificazione comunale.

4. - L'accoglimento della questione, in riferimento all'art. 117

Cost., assorbe il profilo relativo all'art. 5.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegitti mità costituzionale dell'art. 76, 1° comma, punto 2, 1. reg. Ve

neto 27 giugno 1985 n. 61 (norme per l'assetto e l'uso del terri

torio) come modificato dall'art. 15 1. reg. Veneto 11 marzo 1986

n. 9 (modifiche e integrazioni alla 1. reg. 27 giugno 1985 n.

61, recante «norme per l'assetto e l'uso del territorio»), solleva

ta, in riferimento agli art. 5 e 117 Cost., dal Tar per il Veneto, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Il Foro Italiano — 1991.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 28 gennaio 1991, n. 32

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 6 febbraio 1991, n. 6); Pres. Conso, Est. Caianiello; Provincia autonoma di Bolza

no (Avv. Panunzio, Riz) c. Pres. cons, ministri (Avv. dello

Stato Favara).

Sciopero — Servizi pubblici essenziali — Regione Trentino-Alto

Adige — Poteri del commissario di governo — Questione in

fondata di costituzionalità (Cost., art. 40; d.p.r. 31 agosto 1972 n. 670, approvazione del testo unico delle leggi costitu

zionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adi

ge, art. 8, 9, 10, 16, 20, 52, 87; 1. 12 giugno 1990 n. 146, norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costitu

zionalmente tutelati. Istituzione della commissione di garan zia dell'attuazione della legge, art. 8).

Sciopero — Servizi pubblici essenziali — Regione Trentino-Alto

Adige — Istituzione e disciplina della commissione di garan zia — Questione infondata di costituzionalità (Cost., art. 40;

d.p.r. 31 agosto 1972 n. 670, art. 8, 9, 16, 20, 52, 87; 1.

12 giugno 1990 n. 146, art. 12, 13, 14).

Sciopero — Servizi pubblici essenziali — Regione Trentino-Alto

Adige — Regolamentazione — Disciplina delle sanzioni —

Questione infondata di costituzionalità (Cost., art. 40; d.p.r. 31 agosto 1972 n. 670, art. 8, 9, 16, 20, 52, 87; 1. 12 giugno 1990 n. 146, art. 4).

È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.

8, 1°, 2° e 5° comma, I. 12 giugno 1990 n. 146 sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, in riferimento allo statuto spe ciale per il Trentino-Alto Adige, perché le competenze attri

buite da tale norma al commissario di governo non ledono

le attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano. (1) È infondata la questione di legittimità costituzionale degli art.

12, 1°, 2° e 4° comma, 13, 1° comma, e 14, 1° comma, l. 12 giugno 1990 n. 146, in riferimento allo statuto speciale

per il Trentino Alto-Adige, perché l'istituzione e la definizio ne dei compiti e delle procedure della commissione di garan

zia per l'attuazione della l. 12 giugno 1990 n. 146, sullo scio

pero nei servizi pubblici essenziali, in essi contenute, non le

dono le attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano. (2) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.

4, 1° e 4° comma, l. 12 giugno 1990 n. 146, in riferimento allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in quanto la disciplina delle sanzioni disciplinari nei confronti dei lavo

ratori e delle sanzioni amministrative per i preposti ai settori

dei servizi pubblici, in esso prevista, non contrasta con le at

tribuzioni della provincia autonoma di Bolzano. (3)

(1-3) La sentenza costituisce il primo intervento della Corte costitu zionale sulla 1. 12 giugno 1990 n. 146 in materia di sciopero nei servizi

pubblici essenziali. In giurisprudenza, su questa legge, allo stato, si segnalano: Pret. Fer

rara, decr. 13 agosto 1990, Riv. it. dir. lav., 1991, II, 10, con nota di V. P. Poso, Una prima applicazione della nuova legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, nonché Pret. Roma, decr. 16 marzo 1991, Dir. e pratica lav., 1991, 1156, con commento di F. M. Gallo.

Il provvedimento del Pretore di Ferrara ha affrontato una serie densa di problemi: ha negato l'antisindacalità della richiesta di precettazione da parte del datore di lavoro; ha escluso la sindacabilità del provvedi mento prefettizio da parte del pretore ed ha affermato l'antisindacalità del comportamento datoriale che, a seguito della precettazione, per ne

gligenza, abbia reso impossibile lo svolgimento del rapporto di lavoro. Il Pretore di Roma ha invece esaminato il problema del mancato

raggiungimento degli accordi sulle prestazioni indispensabili previsti dal l'art. 2, 2° comma, I. 146/90, affermando che la stipulazione di tali accordi non costituisce un obbligo aziendale e che, in assenza di essi, entrambe le parti hanno, comunque, l'obbligo di garantire l'erogazione dei servizi indispensabili, mentre l'autorità amministrativa, anche d'uf

ficio, ha il «diritto dovere» di azionare le procedure e di adottare i

provvedimenti previsti dall'art. 8 della legge. In dottrina sulla 1. 146/90, cfr. F. Liso, La legge sullo sciopero nei

servizi pubblici: un primo breve commento, in Lavoro inf., 1990, n.

12, 3-10; L. Mariucci, La legge sullo sciopero nei servizi pubblici es senziali: problemi chiusi e aperti, in Lavoro e dir., 1990, 533-548; G.

Zangari, Il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, in Dir. e pratica lav., 1990, inserto n. 37; A. Rossi, Sciopero e servizi pubblici essenziali, in Questione giustizia, 1990, 572-583; G. Giugni, Diritto sin

dacale, Cacucci, Bari, 1991, 245-264; F. Santoni, Lo sciopero, Jovene, Napoli, 1991, 66-96; M. Rusciano e G. Santoro Passarelli, Lo scio

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