sezioni unite civili; sentenza 23 febbraio 1990, n. 1382; Pres. Zucconi Galli Fonseca, Est. Lipari,P.M. Caristo (concl. conf.); Unione naz. per l'incremento delle razze equine - Unire (Avv.Caravita, Castagni) c. Balzari. Regolamento di giurisdizioneSource: Il Foro Italiano, Vol. 113, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1990), pp. 1213/1214-1215/1216Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23184621 .

Accessed: 25/06/2014 01:44

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

.

Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to IlForo Italiano.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 195.34.79.228 on Wed, 25 Jun 2014 01:44:00 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

sere anche acquisita in proprietà del comune) e, per ciò stesso, delle parti e dei materiali che la costituiscono; inoltre, che detto

provvedimento, se finalizzato dal ripristino della situazione di fatto

antecedente alla costruzione abusiva, deve necessariamente com

prendere anche la rimozione dei materiali risultanti dalla demoli

zione. Ciò non senza aggiungere che tali materiali non hanno

solitamente un valore economico apprezzabile (come lascia presu mere del resto, nella specie, il fatto stesso che il proprietario non

ha provveduto ad eseguire a sua cura la demolizione, come in

via primaria gli era stato imposto) e comportano invece una spe sa ulteriore per l'asporto. Tutto ciò consente di ritenere che l'e

stensione del provvedimento anche a tale aspetto della demolizio ne in danno rientra pur sempre nella determinazione della sanzio ne irrogatoria, il cui ambito è soggetto al controllo del giudice amministrativo.

Sotto ogni profilo, pertanto, risulta chiara la competenza giu risdizionale del detto giudice. L'istanza di regolamento va quindi disattesa e va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 23 feb

braio 1990, n. 1382; Pres. Zucconi Galli Fonseca, Est. Lipa

ri, P.M. Caristo (conci, conf.); Unione naz. per l'incremento

delle razze equine - Unire (Aw. Caravita, Castagni) c. Balza

ri. Regolamento di giurisdizione.

Agricoltura — Allevamento equino — Incremento — Sovvenzio

ne dell'Unire — Successiva revoca — Domanda di attribuzione

del contributo — Giurisdizione del giudice amministrativo —

Fattispecie (Cod. civ., art. 2135).

Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la cognizio ne della domanda con la quale l'imprenditore agricolo, cui l'U

nire, rilevata la tardività dell'istanza accolta, abbia revocato

l'attribuito beneficio del concorso nel pagamento degli interessi

relativi al mutuo contratto per l'incremento dell'attività di alle

vamento equino, chiede, previa disapplicazione della delibera

revocatoria, la corresponsione della sovvenzione originariamente ottenuta o, in difetto, il risarcimento dei danni. (1)

(1) Dopo aver accordato, con apposita delibera, all'Azienda agricola di Valdiano il beneficio del concorso nel pagamento degli interessi relativi al mutuo contratto per il potenziamento dell'attività di allevamento di cavalli (che — secondo Cass. 20 maggio 1969, n. 1755, Foro it., 1969, I, 2551, con nota di richiami; cui adde, Capizzano, Agricoltura e zootec nia, voce dell' Enciclopedia giuridica Treccani, 1988, I, 16, 17 — nel caso di equini da corsa non appartiene all'esercizio normale dell'impresa agri cola e non può considerarsi atta a produrre un reddito di carattere agra rio), l'Unire (Unione nazionale incremento razze equine) ha «revocato» l'anzidetta delibera, riconoscendo la tardività della richiesta con la mede sima accolta.

In relazione alla domanda dell'azienda volta ad ottenere il beneficio, sul presupposto dell'acquisita titolarità di un diritto soggettivo inelimina bile mediante la «revoca», le sezioni unite hanno enunciato il principio riassunto nella massima, non senza aver prima, ripetutamente ed esplici tamente, affermato che nella specie vi era «stata la revoca basata sulla ritenuta sussistenza di un vizio di legittimità» della precedente delibera attributiva del beneficio.

In tal modo, però, definendo «revoca» quello che era un «annullamen to» (sulla distinzione tra l'una e l'altro, cons. sez. un. 13 aprile 1989, n. 1572, id., 1989, I, 1415 e i precedenti ivi richiamati nelle osservazioni di C.M. Barone) e dimenticando, quindi, che la prima, a differenza del

secondo, trova «un limite insuperabile nei diritti soggettivi acquisiti» (A.M. Sandulli, Manuale, Jovene, Napoli, 1984, n. 151; in motivazione, Cass. n. 1572 del 1989; nonché la richiamata Cass. 8 maggio 1986, n. 3076, Foro it., 1986, I, 1483, con ulteriori indicazioni), con conseguente devo

luzione delle controversie che li riguardano alla cognizione del giudice ordinario, le sezioni unite hanno vistosamente errato nella individuazione

degli effettivi termini della fattispecie, ma, ciò malgrado, hanno esatta

mente risolto la questione di giurisdizione, nonostante la mancata indica zione della fonte del «contributo» in discussione e il disarticolato e fuor viarne richiamo a precedenti, relativi a fattispecie eterogenee e non sem

pre pertinenti a quella in esame.

Il Foro Italiano — 1990.

Svolgimento del processo. — Con citazione in data 10 marzo

1983 l'Azienda agricola di Valdiano conveniva dinanzi al Tribu

nale di Roma l'ente Unire, e ne chiedeva la condanna, previa dichiarazione di illegittimità della delibera n. 208 del 3 marzo 1982 (avente ad oggetto la revoca della concessione del beneficio

contributivo) all'adempimento dell'obbligo assunto e consistente nella concessione del concorso agli interessi sulla somma di lire

17.500.000 o in difetto, al risarcimento del danno, oltre alla sva

lutazione monetaria ed al pagamento degli interessi con sentenza

esecutiva e vittoria delle spese. L'Unire si costituiva in giudizio, deducendo l'inammissibilità

e l'improponibilità della domanda, la pronuncia e la dichiarazio ne del difetto di giurisdizione del giudice ordinario, con tutte le

conseguenze di legge, incluse le spese. La causa, documentalmen

te istruita, era rinviata per conclusioni all'udienza 12 febbraio 1986.

Prima di detta udienza, con ricorso, l'Unire proponeva regola mento preventivo di giurisdizione, chiedendo a queste sezioni unite

di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice adito nella cau sa de qua.

Si deduce il difetto di giurisdizione — in rapporto alla 1. 20 marzo 1865 n. 2248, ali. E, con riferimento specifico all'art. 4 — nonché in relazione al principio della non vincolatività degli atti della pubblica amministrazione non approvati dagli organi di vigilanza.

In particolare, si osserva che la delibera di revoca (3 marzo 1982)

posta in essere dal commissario governativo dell'Unire, a seguito

All'evidente difficoltà di collegare utilmente quest'ultima alle richiama te sez. un. 8 maggio 1976, n. 1611 (riguardante contributo della Cassa

per il Mezzogiorno), id., Rep. 1976, voce Giurisdizione civile, n. 82 (per esteso in Giust. civ., 1976, I, 620), 2 aprile 1979, n. 1865 (concernente erogazione dell'amministrazione dei lavori pubblici per la costruzione di un serbatorio sul fiume Vajont), Foro it., Rep. 1979, voce Acque pubbli che, n. 57 e 28 maggio 1986, n. 3600, (sempre in materia di contributo in base alle leggi sul Mezzogiorno), id., Rep. 1986, voce Mezzogiorno (provvedimenti per il), n. 13, perché relative a situazioni nelle quali, indi

pendentemente dalle enunciazioni di carattere generale formulate, l'affer mazione della giurisdizione del giudice ordinario è stata giustificata con la violazione, da parte del beneficiario del «contributo», di obblighi con venzionalmente assunti, deve, infatti, aggiungersi l'impossibilità di corre lare significativamente alla questione ora decisa anche Cass. 12 giugno 1981, n. 3945 (concernente sovvenzione della Cassa per il Mezzogiorno), id., Rep. 1981, voce cit., n. 22 (per esteso in Giust. civ., 1981, I, 2529), che ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo sulla con testazione della misura del contributo liquidato, perchè antecedente al

provvedimento definitivo di «erogazione», con il quale si esaurisce la fase

procedimentale e si perfeziona e consolida il rapporto obbligatorio di na tura paritetica tra pubblica amministrazione e soggetto sovvenzionato.

Perfettamente in linea con la ratio decidendi della riportata sentenza — da cogliersi, al di là delle altalenanti e confuse enunciazioni della sua

parte motiva, nella proposizione secondo cui l'annullamento d'ufficio, per motivi di legittimità, del provvedimento attributivo di sovvenzione e/o contributo degrada ad interesse legittimo la posizione del beneficiario dell'una e/o dell'altro, con conseguente devoluzione al giudice ammini strativo delle controversie alla medesima (posizione) relative — appaiono, invece, tanto Cass. 18 ottobre 1984, n. 5247 (in tema di contributi per la cinematografia), id., Rep. 1984, voce Cinematografo, n. 5, quanto Cass. 8 maggio 1986, n. 3076 (concernente contributi per la riparazione e la ricostruzione di fabbricati danneggiati o distrutti dalla guerra), cit., che, ancor più della pur perspicua sent. 12 maggio 1975, n. 1833, id., 1976, I, 142, con ulteriori indicazioni, è riuscita ad impostare e risolvere, in maniera lineare ed efficace, le questioni di giurisdizione implicate dal l'esercizio del potere di autotutela da parte della pubblica amministrazio

ne, che aveva in precedenza attribuito al privato un indennizzo e/o un contributo ovvero una sovvenzione.

Resta, tuttavia, da aggiungere che ove, alla stregua di autorevole opi nione (M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 1988, II, 1173 ss.), si inquadrasse sistematicamente la materia delle sovvenzioni nell'ambito delle concessioni (cui, peraltro, non consente di far riferimen to Cass. 5 novembre 1984, n. 5585, Foro it., 1984, I, 2696, con nota di richiami, che riconduce i contributi, le sovvenzioni e le incentivazioni finanziarie in genere nel novero delle obbligazioni pubbliche, distinguen do, nell'ambito di esse, quelle originate direttamente dalla legge rispetto alle altre nascenti da provvedimento amministrativo), i problemi di giuris dizione, collegati a vicende del tipo di quelle considerate dalla riportata sentenza e dalle pronunzie dalla medesima richiamate, potrebbero risol versi con il riconoscimento generalizzato della giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 5 1. n. 1034 del 1971, senza bisogno di

distinguere né fra diritti ed interessi né tra revoca della concessione e dichiarazione di decadenza dalla stessa (sez. un. 29 novembre 1989, n.

5221, id., 1990, I, 90, con ulteriori indicazioni). [C.M. Barone]

This content downloaded from 195.34.79.228 on Wed, 25 Jun 2014 01:44:00 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

1215 PARTE PRIMA 1216

dei rilievi di legittimità del ministro dell'agricoltura e foreste nel

la delibera iniziale (17 dicembre 1980 n. 2312) era un atto «dovu

to», con conseguente inammissibilità della domanda diretta alla

concessione del beneficio contributivo.

Il provvedimento di revoca è stato la logica conseguenza del

l'accertamento della mancata approvazione (con i connessi rilie

vi), da parte dell'organo di controllo e vigilanza sull'Unire, del

provvedimento originario. Vale dunque il principio della non vincolatività degli atti della

pubblica amministrazione finché non sopravvenga l'approvazio ne degli stessi da parte degli organi di controllo e di vigilanza.

L'Azienda agricola di Valdiano non ha svolto attività difensiva.

L'Unire con memoria illustrativa ribadisce la tesi giuridica del

la spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo.

Motivi della decisione. — 1. - L'Azienda agricola di Valdiano

di F. Balzari ricevette comunicazione dell'Unire (Unione naziona

le per l'incremento delle razze equine), con nota 24 dicembre 1980, che le era stato riconosciuto il beneficio del concorso al paga mento degli interessi sul mutuo acceso per incrementare la pro

pria attività di allevamento equino, in relazione al capitale di lire

17.500.000, pari alla metà dell'investimento programmato. Con nota 9 aprile 1981 l'ente pubblico si riservava la facoltà

di ridurre gli importi ammessi a contributo nei limiti dello stan

ziamento di bilancio destinato a tali interventi, ma, con successi

va nota 5 agosto 1982 comunicava al Balzari di avere revocato

il beneficio contributivo essendo pervenuta la domanda durante

la proroga per la presentazione delle richieste conclusive concessa

da un organo incompetente. L'ente si era indotto alla revoca (effettuata con delibera n. 208

del 1982) a seguito di rilievi del ministero dell'agricoltura (organo di vigilanza) sulla delibera 17 dicembre 1980 n. 2312 del proprio comitato amministrativo, il quale aveva osservato che non si po tevano ritenere ammissibili le domande pervenute all'ente dopo il 31 luglio 1980.

Il Balzari non impugnava la delibera davanti al Tar ritenendo

che tale revoca non potesse essergli opposta, essendosi ormai per fezionato a suo favore un diritto di credito che l'ente era tenuto

a rispettare, adempiendo la relativa obbligazione.

Conseguentemente, conveniva in giudizio davanti al Tribunale

di Roma l'Unire per sentirlo condannare, previa dichiarazione

della illegittimità della delibera di revoca del beneficio n. 208 del

1982, all'adempimento dell'obbligo assunto, consistente nella con

cessione del concorso agli interessi sulla somma di lire 17.500.000;

o, in difetto, al risarcimento del danno, oltre alla rivalutazione

monetaria ed al pagamento degli interessi.

Nel resistere alla domanda l'Unire ha sollevato in limine ecce

zione di difetto di giurisdizione e di tale questione ha successiva

mente investito, con regolamento preventivo, queste sezioni unite.

2. - Il problema da affrontare per operare il discrimine della

giurisdizione nella situazione di fatto sopra riassunta consiste nel

lo stabilire se, in relazione alla intervenuta revoca della sovven

zione richiesta ed ottenuta, l'attore possa vantare un persistente diritto soggettivo, azionabile davanti al giudice ordinario, ovvero

un interesse legittimo da far valere davanti al giudice ammini

strativo.

Alla stregua dei principi generali deve ritenersi che il soggetto beneficiario di una sovvenzione, pur essendo indubbiamente tito lare di un diritto soggettivo al pagamento della somma relativa una volta che il provvedimento concessorio si sia perfezionato, resta comunque assoggettato al potere della pubblica amministra zione cui è consentito il ritiro del provvedimento per vizi di legit timità, ovvero per contrasto con il pubblico interesse (cfr. Cass., sez. un., 1611/76, Foro it., Rep. 1976, voce Giurisdizione civile, n. 82).

Occorre quindi, nei singoli casi, verificare se in relazione al

diritto di sovvenzione il comportamento della pubblica ammini strazione sia riconducibile all'esercizio di poteri di autotutela vol ti alla eliminazione dall'ordinamento giuridico dell'atto risultato

illegittimo e se, invece, la contestazione investa puramente e sem

plicemente profili riguardanti il rapporto obbligatorio scaturente dalla attribuzione della sovvenzione, essendo del tutto ovvio che le vicende riguardanti il suddetto rapporto, senza coinvolgere l'atto

amministrativo che ne sta all'origine danno luogo a controversie

rientranti de plano nella giurisdizione del giudice ordinario quale giudice dei diritti (cfr. in tal senso le sent. 1611/76, cit.; 1865/79, id., Rep. 1979, voce Acque pubbliche, n. 57).

Si tratta nei singoli casi di accertare se il rapporto obbligatorio

Il Foro Italiano — 1990.

da cui scaturisce il diritto alla prestazione si sia perfezionato, es

sendo evidente che fino a quando tale perfezionamento non vi

sia stato ogni controversia sulla spettanza della erogazione (e sul

la sua misura) resta circoscritta nell'ambito della tutela delle po sizioni di interesse legittimo davanti al giudice amministrativo

(Cass. 3945/81, id., Rep. 1981, voce Mezzogiorno (provvedimen ti per il), n. 22; 4894/83, id., 1983, I, 2787).

Ma il diritto, anche quando sia venuto in essere, resta soggetto alla prevalente tutela da accordare all'interesse pubblico, restan

do tale solo «fino a quando l'amministrazione, nell'esercizio dei

propri poteri di sorveglianza, non adotti provvedimenti autorita

tivi idonei a degradare il diritto medesimo, come nel caso di re

voca del beneficio» (cosi testualmente Cass. 3611/64, id., Rep.

1964, voce Agricoltura, n. 58).

Spettando in via generale alla pubblica amministrazione il po tere di autotutela, è sempre possibile che essa lo eserciti ove rav

visi la illegittimità dell'atto da cui scaturisce il concesso benefi

cio; essendo devoluto indiscutibilmente il sindacato sulla corret

tezza dell'esercizio di tale potere (e in genere sulla conformità

a legge del disposto annullamento, o della intervenuta revoca), alla giurisdizione del giudice amministrativo, mentre solo l'even

tuale annullamento, in sede giurisdizionale amministrativa, del

l'atto di autotutela può far risorgere il diritto soggettivo (Cass., sez. un., 5247/84, id., Rep. 1984, voce Cinematografo, n. 5).

Essendo l'atto di autotutela sempre idoneo a degradare ad in

teresse legittimo il diritto soggettivo solo nei casi in cui l'autotu

tela non possa esplicarsi deve escludersi la giurisdizione ammini

strativa (Cass., sez. un., 3076/86, id., 1986, I, 1483). La giurisprudenza in particolare ha sottolineato che tutte le

volte in cui alla concessione del contributo si accompagna una

regolamentazione negoziale delle condizioni dell'erogazione la po sizione del beneficiario, nella fase procedimentale successiva al

l'emanazione del provvedimento, assume una duplice consisten

za: di diritto soggettivo riguardo alla regolamentazione data dal

rapporto con l'atto di natura convenzionale in cui la concessione

si è alla fine del procedimento tradotta con l'adesione del privato alle condizioni fissate dalla pubblica amministrazione; di interes

se legittimo in correlazione al potere di autotutela spettante alla

pubblica amministrazione. L'annullamento e la revoca dell'ero

gazione, in questa prospettiva, in quanto collegati negozialmente alle previste inadempienze del privato, attuano un meccanismo

sanzionatorio, assimilabile alla clausula risolutiva espressa, disci

plinata dall'art. 1456 c.c., con la conseguenza che nelle ipotesi in cui annullamento e revoca trovano la loro matrice genetica nella suddetta clausola la giurisdizione spetta al giudice ordinario

(Cass. 3600/86, id., Rep. 1986, voce Mezzogiorno (provvedimen ti per il), n, 13; 3945/81, cit.).

In conclusione, alla stregua dell'indirizzo giurisprudenziale di

cui è dato sintetico conto, ogni qualvolta il ritiro dell'atto è de

terminato dall'esercizio di poteri di autotutela (non essendo inter

venuta una convenzione contenente un meccanismo risolutorio

di impronta privatistica) si verifica una degradazione del diritto

ad interesse legittimo e la tutela esperibile è soltanto quella da

vanti al giudice amministrativo.

3. - Nel caso di specie, mancando l'intermediazione di pattua zioni negoziali condizionanti l'erogazione della sovvenzione, es sendo stato revocato il provvedimento concessorio del beneficio

con atto amministrativo (di autotutela), non impugnato dal bene

ficiario, il diritto alla sovvenzione si è degradato ad interesse le

gittimo, senza che assuma risalto la circostanza che a provocare detta revoca sia stato il ministero dell'agricoltura e foreste, in

sede di esercizio del potere di vigilanza, che non assume nella

fattispecie le connotazioni dell'autorizzazione (o dell'approvazio

ne) e non si presenta, perciò, come elemento, integrativo della

efficacia dell'atto (profilo sul quale fa, invece, essenzialmente le

va l'ente ricorrente). Determinante è solo la circostanza che vi è stata la revoca (non

ricollegata ad un momento sanzionatorio di impronta privatisti ca, regolante le modalità operative del diritto alla sovvenzione) basata sulla ritenuta sussistenza di un vizio di legittimità dell'atto stesso. Che le osservazioni del ministero, recepite dal commissa rio dell'Unire fossero fondate o meno non importa ai fini della individuazione della giurisdizione, posto che una volta degradato il diritto ogni vicenda relativa alla legittimità dell'operata degra dazione resta affidata al giudice amministrativo, potendosi rie

spandere il diritto solo a seguito dell'annullamento giurisdiziona le del provvedimento che ha comportato la degradazione. (Omissis)

This content downloaded from 195.34.79.228 on Wed, 25 Jun 2014 01:44:00 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions