sezioni unite civili; sentenza 20 luglio 1989, n. 3403; Pres. Brancaccio, Est. Anglani, P.M.Caristo (concl. conf.); Purpura (Avv. Cavoli) c. Azienda autonoma Ferrovie dello Stato (Avv.dello Stato Stipo) e Leone. Cassa Trib. Palermo 12 luglio 1983Source: Il Foro Italiano, Vol. 113, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1990), pp. 1931/1932-1933/1934Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23184742 .

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1931 PARTE PRIMA 1932

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 20 lu

glio 1989, n. 3403; Pres. Brancaccio, Est. Anglani, P.M. Ca

risto (conci, conf.); Purpura (Avv. Cavoli) c. Azienda auto

noma Ferrovie dello Stato (Aw. dello Stato Stipo) e Leone.

Cassa Trib. Palermo 12 luglio 1983.

Possesso e azioni possessorie — Passaggio a livello — Sbarra

mento — Ferrovie dello Stato — Azione di reintegrazione —

Esperibilità — Estremi (Cod. civ., art. 1168; 1. 29 maggio 1969

n. 315, nuove disposizioni in materia di passaggi a livello in consegna a privati, art. 1).

Il privato, cui l'azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato ab

bia impedito l'accesso ai propri terreni, sostituendo con tran

senna fissa la preesistente sbarra mobile di passaggio a livello,

può esperire avanti il giudice ordinario l'azione di reintegrazio ne nel possesso nei confronti della medesima azienda. (1)

Svolgimento del processo. — Con ricorso depositato il 17 gen naio 1980, Vincenzo Leone in proprio a quale procuratore gene rale di Francesco e Provvidenza Leone, quale procuratrice della

madre Giuseppina Leone ved. Purpura, premisero che la strada

di accesso ai fondi di loro proprietà in contrada Natale di Paler

mo, era intersecata dalla strada ferrata Palermo-Trapani; che, fin dall'epoca della costruzione di quest'ultima, era stato realiz

zato, in forza dell'atto di concessione di cui al verbale 8 febbraio

1879, sottoscritto dalla società costruttrice Sicula Occidentale e

dagli originari proprietari dei fondi, un passaggio a livello servito

da una sbarra mobile azionata da un vicino casello ferroviario;

che, nell'agosto 1979, l'azienda autonoma delle Ferrovie dello Sta

to, senza alcuna preventiva comunicazione agli istanti, aveva ap

posto, in sostituzione della preesistente sbarra mobile, «una tran

senna fissa costituita da traverse e ferro spinato», impedendo in

tal modo il passaggio; che, in conseguenza dell'impossibilità di

uso della strada, costruita per le necessità di coltivazione dei fon

di e del controllo del sistema di conduzione di acqua per l'irriga

zione, essi istanti avevano subito gravi danni.

Tanto premesso, chiesero al Pretore di Palermo di disporre «la

reintegrazione e, in ogni caso, la manutenzione nel possesso della

servitù di passaggio e di acquedotto e condannare l'azienda al

risarcimento dei danni».

Costituitasi in giudizio l'amministrazione convenuta resistette

alla domanda, deducendo, fra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e l'improponibilità dell'azione possessoria, l'adito pretore con ordinanza del 28 ottobre 1980 dispose la rein

tegrazione del passaggio mediante l'esecuzione delle opere indica

te dal consulente tecnico e successivamente, con sentenza del 21

dicembre 1981 accolse la domanda confermando il provvedimen to interdittale e condannando l'amministrazione al risarcimento

dei danni in lire 500.000. Proposto appello dall'azienda autonoma, gli appellati nonché

Giovanna, Maria Rosa, Vincenza e Marianna Purpura, costitui

tesi in giudizio, quale eredi di Giuseppina Leone, deceduta nelle

more, resistettero al gravame. Con sentenza del 12 luglio 1983, ora impugnata, il Tribunale

di Palermo «rigettò perché inammissibile la domanda di reinte

grazione del possesso e di risarcimento dei danni».

In relazione all'assunto dell'appellante, secondo cui la sentenza

appellata «aveva, in violazione del divieto di revocare, sospende re o modificare un atto amministrativo sancito nell'art. 4 1. n.

2248, ali. E, del 20 marzo 1865, inciso sul provvedimento ammi

nistrativo di diniego della riapertura del passaggio a livello conte

nuto nella nota delle Ferrovie dello Stato del 1° settembre 1979

e, in ogni caso, su un comportamento (consistito nella chiusura

del passaggio) costituente un atto amministrativo, in quanto ri

conducibile all'esercizio di un potere indubbiamente spettante in

materia all'amministrazione ferroviaria», il tribunale osservò, fra

(1) Per affermazioni sostanzialmente coincidenti con le enunciazioni della riportata sentenza, cons., con riferimento ad altra ipotesi di chiusu ra di passaggio a livello, sez. un. 23 giugno 1989, n. 2994, Foro it., 1990, I, 153, con osservazioni di R. Caso; adde, in dottrina, Sacco, Il posses so, in Trattato di dir. civ. e comm. diretto da Cicu e Messineo, Giuffrè, Milano, 1988, 267-272; e, in giurisprudenza, a proposito dell'esperibilità delle azioni possessorie nei confronti della pubblica amministrazione, che abbia posto in essere comportamenti materiali o di fatto, sez. un. 6 no vembre 1989, n. 4625, 2 ottobre 1989, n. 3950 e 1° marzo 1989, n. 1136, Foro it., Mass., 651, 582, 185.

Il Foro Italiano — 1990.

l'altro, che «ai fini della decisione dovevasi accertare non tanto

se esistesse un provvedimento amministrativo formale o un atto

amministrativo implicito ma piuttosto, o soprattutto, se la legge attribuisse all'amministrazione il potere di sopprimere definitiva

mente il passaggio a livello con una strada privata». La questione andava risolta affermativamente, posto che «il 7° comma del

l'art. 82 1. 25 giugno 1909 n. 372, come sostituito dall'art. 6 1.

28 giugno 1955 n. 771, attribuisce all'ispettorato compartimenta le o all'ufficio distaccato della motorizzazione civile e dei tra

sporti in concessione la facoltà di prescrivere la chiusura dei pas

saggi a livello per ragioni speciali di sicurezza pubblica». Ricono

sciuta «l'esistenza del potere e non potendosi negare la

configurabilità di un atto amministrativo implicito nella contesta

ta apposizione di sbarramenti fissi, doveva ritenersi preclusa al

giudice ordinario l'accertamento della sussistenza in concreto del

le speciali ragioni di sicurezza pubblica richieste per l'esercizio

del potere. La mancanza di esse avrebbe infatti comportato sol

tanto l'illegittimità dell'esercizio del potere denunziabile al giudi ce amministrativo».

Dichiarata «l'inammissibilità dell'azione di reintegra, doveva

ritenersi travolta anche la domanda di risarcimento di danni, avente

espressamente carattere sostitutivo della reintegrazione per il pe riodo di durata della privazione del possesso.

Avverso questa sentenza gli eredi di Giuseppina Purpura ved.

Leone hanno proposto ricorso per cassazione (notificato anche

ai Leone) sulla base di due motivi. L'azienda autonoma ha resti

to con controricorso. L'ente Ferrovie dello Stato, succeduto alla

prima, ha depositato memoria.

Motivi della decisione. — Con il primo motivo i ricorrenti de

nunziano omessa motivazione su un punto decisivo della contro

versia in relazione all'art. 360, n. 5, c.p.c., per non avere il tribu

nale considerato che l'amministrazione ferroviaria, deducendo che

la sostituzione della preesistente sbarra mobile del passaggio a

livello con uno sbarramento fisso era stata determinata anche da

ragioni finanziarie, aveva sostanzialmente ammesso di aver agito iure privatorum, sicché l'azione possessoria doveva ritenersi am

missibile. Con il secondo motivo i ricorrenti denunziando «violazione e

falsa applicazione degli art. 4 1. n. 2248 del 1865, 82 t.u. sulle

Ferrovie dello Stato, approvato con r.d. n. 1447 del 1912 e 6

d.p.r. 28 giugno 1955 n. 771, in relazione all'art. 360, nn. 3 e

5, c.p.c. deducono che i giudici d'appello hanno errato nel ritene

re improponibile l'azione possessoria. Non ha considerato infatti che, alla stregua delle norme citate,

il potere dell'amministrazione di regolare, mediante i sistemi di

apertura e chiusura temporanei ritenuti più idonei, i passaggi a

livello, non comprende quello di abolire il passaggio stesso con

sbarramenti fissi; con la conseguenza che, nella specie, avendo

l'amministrazione agito in carenza di potere, l'azione possessoria era proponibile. Peraltro, «il divieto di proporre azioni possesso rie contro la pubblica amministrazione, posto a garanzia della

funzione amministrativa, non può considerarsi operante rispetto a meri comportamenti materiali, lesivi, di una situazione di fatto

corrispondente all'esercizio della proprietà o di una servitù di pas

saggio». I due motivi — esaminati congiuntamente, in quanto la censu

ra formulata col primo è, in sostanza, compresa in quella formu

lata nel secondo — sono in complesso fondati.

È noto che la portata del principio della improponibilità delle

azioni possessorie contro la pubblica amministrazione — desunto

dal generale divieto di modifica o revoca degli atti amministrati

vi, sancito dall'art. 4 1. n. 2248 del 1865, il quale non menziona

espressamente alcun tipo di azione — è stata precisata dalla co

stante giurisprudenza di queste sezioni unite (fra le altre 8 aprile

1975, n. 1272, Foro it., Rep. 1975, voce Possesso, n. 97; 19 mag

gio 1982, n. 3081, id., Rep. 1982, voce cit., n. 23; 22 maggio

1986, n. 3413, id., Rep. 1986, voce cit., n. 58; e 18 aprile 1988, n. 3049, id., Rep. 1988, voce cit., n. 23), nel senso che esso non

opera relativamente ai meri comportamenti materiali della pub blica amministrazione, non ricollegabili, nemmeno implicitamen te, all'esercizio di una potestà amministrativa o agli atti che, sep

pur tipicamente amministrativi, siano stati emessi in totale caren

za di potere, con conseguente assoggettabilità alle norme di diritto

comune.

Pertanto, qualora tali comportamenti o atti abbiano eliminato

o turbato una situazione di fatto corrispondente all'esercizio del

la proprietà o di altro diritto reale, il soggetto cui detta situazio

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

ne fa capo può agire anche in sede possessoria, per il ripristino della stessa.

Nella specie sarebbe stato sufficiente, al fine di ritenere propo nibile l'azione di reintegrazione, la constatazione dell'inesistenza

di un provvedimento emesso dall'autorità ammministrativa (all'e

poca azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato) contenente l'or

dine di soppressione del passaggio a livello (in atti è allegata sol

tanto una lettera della direzione compartimentale di Palermo in

data 1° settembre 1979, con la quale, in risposta ad una lettera

dei proprietari dei fondi interessati al passaggio a livello che ave

vano protestato per la chiusura con sbarre fisse, si faceva presen te che non poteva essere disposta la riapertura).

Deve tuttavia rilevarsi che — anche se potesse ravvisarsi in det

ta lettera una conferma o una ratifica (che, in realtà, presuppon

gono un atto esistente nullo o viziato da incompetenza) di un

provvedimento amministrativo implicito, consistito nella materia

le esecuzione delle operazioni di chiusura permanente del passag

gio — l'atto sarebbe stato emesso in carenza assoluta di potere.

Invero, — come esattamente sostenuto dai ricorrenti — il pote re attribuito all'amministrazione ferroviaria del t.u. n. 1447 del

1912, di apporre nel punto d'intersecazione, a raso o livello, della

strada ferrata con una strada pubblica, dei congegni idonei ad

impedire temporaneamente (e cioè per il tempo ritenuto insinda

cabilmente sufficiente per il transito dei convogli ferroviari in con

dizioni di assoluta sicurezza) il transito di veicoli percorrenti le

strade intersecanti, si estrinseca e si esaurisce (oltre che, come

dianzi precisato, nella determinazione della durata del blocco del

transito veicolare) nella scelta del congegno di chiusura ossia (co

me stabilito dall'art. 82 del t.u.) cancelli, sbarre od altri mezzi

di chiusura, «manovrati sul posto o azionati a distanza».

Il potere di soppressione, di un passaggio a livello, è previsto dalla 1. 29 maggio 1969 n. 315, concernenti «i passaggi» a livello

in consegna a privati: ma, come si desume dal chiaro testo del

l'art. 1, postula l'emissione di un provvedimento ablatorio, ove

esista un diritto di transito, e non può comportare in alcun caso

(e cioè anche quando sia intervenuto il provvedimento espropria

tivo del diritto di transito) la interclusione di fondi. Tale norma

dispone infatti che «l'azienda autonoma delle Ferrovie dello Sta

to, qualora sia necessario per esigenze della circolazione o per

la sicurezza dell'esercizio o per la tutela della pubblica incolumi

tà, può, sentite le amministrazioni comunali interessate, soppri

mere le comunicazioni private mediante passaggi a raso esistenti

sulle strade ferrate dello Stato, espropriando i diritti di transito

sui passaggi stessi. In caso di interclusione di fondi, l'azienda

dovrà o ricostituire a proprie spese, in convenienti condizioni di

comodità e sicurezza, le comunicazioni soppresse, su strade pub

bliche o private, anche con attraversamenti di fondi intermedi.

Nei casi previsti dal presente articolo si applicano le norme vigen

ti in tema di esproprio per le opere interessanti l'azienda autono

ma delle Ferrovie dello Stato».

Per vero l'amministrazione resistente ha dedotto, fra l'altro,

nel controricorso che «nella presente vertenza la pubblica ammi

nistrazione ha adottato il provvedimento di chiusura e sbarra

mento del passaggio a livello nell'esercizio delle sue funzioni in

relazione ad un'autonoma valutazione dell'interesse pubblico e

delle modalità di uso di un bene demaniale; in particolare ha

ritenuto di sopprimere il passaggio a livello in questione, in quan

to i fondi che serviva non erano più interclusi (essendo raggiungi

bili attraverso la strada 113 e le nuove vie regionali) ed inoltre

per ragioni di pubblica incolumità». Tale assunto (esposto per

la prima volta col controricorso) è in ogni caso inconsistente,

in quanto manca un provvedimento amministrativo, dal quale ri

sulti l'avvenuta valutazione dei citati presupposti dell'esistenza del

potere. Accolto il ricorso e cassata la sentenza impugnata, la causa

va rinviata ad altra sezione del Tribunale di Palermo, che si at

terrà ai principi sopra esposti.

Il Foro Italiano — 1990.

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 7 giu

gno 1989, n. 2758; Pres. Granata, Est. Lipari, P.M. Di Ren

zo (conci, conf.); Genghini (Avv. Esposito, M. S. Giannini) c. Min. industria, commercio e artigianato (Avv. dello Stato

Correale), Soc. Baia Sant'Anna (Avv. Ledda, Scoca). Rego lamento preventivo di giurisdizione.

Liquidazione coatta amministrativa e amministrazione straordi

naria — Amministrazione straordinaria — Liquidazione del

l'attivo — Vendita di beni aziendali — Autorizzazione ministe

riale — Impugnazione — Giurisdizione amministrativa (Cod.

proc. civ., art. 41; d.l. 30 gennaio 1979 n. 26, provvedimenti

urgenti per l'amministrazione straordinaria delle grandi impre se in crisi, art. 6 bis; 1. 3 aprile 1979 n. 95, conversione in

legge, con modificazioni, del d.l. 30 gennaio 1979 n. 26, art.

unico; 1. 23 agosto 1988 n. 391, norme sull'amministrazione

straordinaria, art. 1).

L'impugnazione del provvedimento col quale il ministro dell'in

dustria, ai sensi dell'art. 6 bis d.l. 30 gennaio 1979 n. 26, con

vertito in l. 3 aprile 1979 n. 95, autorizza il commissario alla

vendita di beni dell'azienda sottoposta ad amministrazione

straordinaria appartiene alla giurisdizione amministrativa, ai sensi

dell'art. 1,1° comma, l. 23 agosto 1988 n. 391. (1)

(1) La sentenza perviene all'affermazione della giurisdizione ammini

strativa generale di legittimità in materia di controversie relative al prov vedimento ministeriale di autorizzazione del commissario alla vendita di

beni dell'impresa sottoposta alla procedura di amministrazione straordi

naria, attraverso la puntualizzazione dei seguenti concetti e principi:

a) la procedura concorsuale straordinaria, al pari della liquidazione coatta

amministrativa cui è legislativamente equiparata, ha preminente natura

di procedimento amministrativo finalizzato al perseguimento di rilevanti

interessi pubblici di politica industriale ed occupazionale mediante l'attri

buzione agli organi di gestione e di vigilanza degli strumentali poteri di

screzionali;

b) conseguentemente, la posizione giuridica dell'imprenditore, degli azio

nisti, dei creditori e delle maestranze in ordine agli atti del subprocedi mento di liquidazione dell'attivo è depotenziata ad un interesse legittimo al risanamento dell'impresa e alla salvaguardia dei livelli occupazionali;

c) l'attribuzione al giudice amministrativo, in sede di cognizione gene rale di legittimità, delle controversie attinenti agli atti di liquidazione del

l'attivo discende già dai comuni criteri discriminatori della giurisdizione;

d) va respinta la tesi (avanzata dalla resistente amministrazione) della

non giustiziabilità di tali atti sull'asserito presupposto della titolarità in

capo all'imprenditore assoggettato all'amministrazione straordinaria di un

mero interesse semplice (alla correttezza e legalità dell'azione amministra

tiva), come tale, non idoneo ad attribuirgli alcuna posizione legittimante; e) la 1. 391/88, alla quale non può riconoscersi natura di interpretazio

ne autentica, ha una portata in parte qua meramente specificatoria e chia

rificatoria dell'attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo, cui si sarebbe comunque pervenuti seppur con maggior sforzo esegetico;

f) la normativa che devolve al tribunale regionale la giurisdizione sui

ricorsi concernenti gli atti e provvedimenti di autorizzazione all'alienazio

ne dei beni di proprietà delle imprese sottoposte ad amministrazione straor

dinaria non viola alcun diritto costituzionalmente garantito (con partico lare riguardo agli art. 24 e 25 Cost.) posto che tale devoluzione costitui

sce mera conseguenza processuale della degradazione dei diritti soggettivi dell'imprenditore insolvente ad interessi legittimi, a seguito di suo assog

gettamento alla procedura concorsuale, secondo lo schema già adottato

dall'art. 210 1. fall, in tema di liquidazione coatta amministrativa.

Conformemente alla sentenza riportata, v. Cass. 7 giugno 1989, nn.

2759, 2760, 2761, 9 luglio 1989, nn. 3229 e 3230, Fallimento, 1989, 1098; Pret. Padova 14 maggio 1986, Foro it., Rep. 1987, voce Liquidazione coatta amministrativa, n. 90; Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 1986, n. 131, id., 1986, III, 406; Tar Veneto 14 marzo 1984, n. 95, id., Rep.

1984, voce cit., n. 87 (per esteso in Giur. it., 1985, III, 1, 66). Per una scansione dei diritti soggettivi connessi con gli atti negoziali

posti in essere dal commissario in forza ed «a valle» del provvedimento ministeriale autorizzatorio, con conseguente affermazione della compe tenza (rectius: giurisdizione) dell'autorità giudiziaria ordinaria, v. Trib.

Napoli 1° aprile 1987, Foro it., Rep. 1987, voce cit., n. 89; Pret. Padova

14 maggio 1986, cit.

Per una dichiarazione di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della 1. 391/88, in riferimento agli art. 24,

25, 102, 103 e 113 Cost., nella parte in cui devolve al giudice amministra

tivo la totalità delle controversie aventi ad oggetto le vendite dei beni

di proprietà delle imprese sottoposte all'amministrazione straordinaria (e,

quindi, oltre l'ambito coincidente con gli atti e provvedimenti ammini

strativi) e per le disposizioni relative all'estinzione dei giudizi pendenti dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, v. Trib. Roma 29 settembre 1988,

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