Sezione I; sentenza 14 settembre 1981, n. 678; Pres. Tozzi, Est. Borea; Soc. editrice La Stampa(Avv. Pastore, Pace) c. Min. grazia e giustizia (Avv. dello Stato Ferri), Bosio e altri (Avv. Pini,Paoletti)Source: Il Foro Italiano, Vol. 105, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1982),pp. 125/126-131/132Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23174319 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

di Pisa, il prof. Renzo Rossi, incaricato (stabilizzato) nell'inse

gnamento di « chimica organica I » presso la facoltà di scienze

matematiche, fìsiche e naturali del predetto ateneo, è stato di

chiarato decaduto dall'incarico medesimo, in conseguenza della

sua nomina, a professore straordinario per l'insegnamento di « chimica organica I », presso l'università degli studi della Ca

labria, disposta con decorrenza dal 1" novembre 1980.

II - Il thema decidendum, introdotto (in via principale) per il tramite della impugnativa della rettoriale 6 aprile 1981, n.

3478 di prot. (innanzi menzionata), si risolve nel verificare la

corretta interpretazione dell'art. 113 d.p.r. 11 aprile 1980 n. 382

di cui è stata fatta applicazione nella controversa fattispecie.

L'art. 113 (conservazione degli incarichi) dispone testualmente

(al suo 1° comma) : « Al fine di garantire la conservazione degli

insegnamenti già attivati alla data di entrata in vigore del pre sente decreto (1° agosto 1980), per assicurare il connesso livello

di funzionamento delle facoltà, sono prorogati gli incarichi di

insegnamento di coloro che siano in servizio all'atto dell'en trata in vigore del presente decreto. Tale disposizione si applica anche ai professori di ruolo, anche a tempo pieno, che ricopro no incarichi di insegnamento presso università statali e non

statali ».

Alla stregua delle suesposte premesse, normative e di fatto, il ricorso si appalesa meritevole di accoglimento (in parte qua).

Viene anzitutto, in rilievo lo stesso dato letterale della ripro dotta proposizione normativa che consente di identificare il suo

ambito in termini di massima latitudine; la prima parte del

r comma dell'art. 113 chiaramente individuando in (tutti) co

loro che siano in servizio all'atto dell'entrata in vigore del d.p.r. n. 382/80 i destinatari della previsione intesa alla proroga degli incarichi di insegnamento.

Già per questo aspetto, sembra difficilmente sostenibile la

possibilità di procedere a discriminazioni nell'ambito della ca

tegoria della docenza universitaria (intesa nella composita arti

colazione delle sue componenti), onde giustificarne misure prov vedimentali del tipo in controversia.

Correlativamente (come del pari evidenziato, sia nell'atto in

troduttivo del giudizio, sia nella memoria illustrativa) la dispo sta revoca dell'incarico tace del tutto (neppure, del resto, richia

mandosi alla circ. min. 4 novembre 1980, a sua volta di con

tenuto apodittico per ciò che attiene ai fini del decidere) sulle

ragioni per cui tale revoca si giustificherebbe, alla stregua del

l'art. 113, quanto meno in relazione ai docenti che, come il prof.

Rossi, verserebbero in rapporto di incompatibilità con un inca

rico di insegnamento, in conseguenza della susseguente loro no

mina a professore straordinario.

In quest'ottica, ulteriori elementi valutativi di sostegno sono

desumibili dalla stessa ratio legis, non meno chiaramente (id est:

esplicitamente) preordinata ad assicurare (mediante lo strumento

della conservazione degli incarichi: rectius della loro proroga) l'interesse pubblico al razionale funzionamento delle strutture

universitarie nel periodo più direttamente « implicato », in que sto senso, nell'attivazione del nuovo ordinamento universitario

(significativa al riguardo, anche la disposizione contenuta nel

2° comma dell'art. 113, che circoscrive l'arco temporale della

conferma negli incarichi « comunque non oltre l'espletamento della seconda tornata concorsuale »).

Ond'è che, se devesi escludere nei docenti titolari di incarico

(come il ricorrente) una posizione giuridica qualificabile secon

do natura e grado di consistenza tipici del diritto soggettivo alla

conservazione dell'insegnamento, tale posizione risultando diret

tamente ricollegata all'esigenza di disporne la conservazione in

vista della tutela di un preminente interesse pubblico, non pare tuttavia dubbio al collegio (proprio per questo) che l'università

avrebbe dovuto esercitare il potere, che discende dall'art. 113,

motivando puntualmente sulle esigenze organizzative, in astratto

idonee a giustificare la controversa revoca, laddove (invece) il

provvedimento riduttivo non è assumibile per il solo fatto che

l'attuale ricorrente aveva conseguito la nomina presso l'univer

sità degli studi della Calabria.

Sotto questo specifico aspetto, è anche da dire che il com

portamento osservato, nella specie, dall'università di Pisa si

espone a non trascurabili profili di contraddittorietà, ove si con

sideri che (la circostanza non ha formato oggetto di contesta

zione) il prof. Rossi sebbene (e proprio in quanto) « decaduto »

dall'incarico è stato, di poi, proposto (sia pure a titolo di sup

plente) allo stesso insegnamento per l'anno accademico 1980

1981.

Il che rafforza il convincimento che, non ostandovi preclusioni correlate alla nomina presso l'università di Calabria, le stesse

esigenze organizzative emerse presso l'università di Pisa, con

vergevano (quanto meno in difetto di ulteriori elementi valu

tativi) nella direzione applicativa dell'art. 113, secondo la tesi

esposta dal ricorrente.

Né introduce argomentazioni di segno opposto il richiamo

(svolto nella memoria difensiva dell'avvocatura distrettuale) alla

seconda parte, 1° comma, del più volte menzionato art. 113, ove

si stabilisce che la proroga negli incarichi si applica anche ai

professori di ruolo, anche se a tempo pieno, che ricoprono in

carichi di insegnamento presso università statali e non statali.

Con la conseguenza che, sempre nell'assunto dell'avvocatura distrettuale dello Stato, il prof. Rossi non potrebbe avvalersi della specifica normativa in parola, difettandogli la qualità di

professore in ruolo (tale essendo lo straordinario ex art. 1 d.p.r. n. 382) alla data del 1° agosto 1980.

Da un lato invero (proprio) la circostanza che il prof. Rossi

non fosse già titolare di un posto di ruolo (conseguendo la no mina a straordinario solo dal 1° novembre 1980) alla data di

entrata in vigore del d.p.r. n. 382/80 non confligge con la in

controvertibile sua qualità (alla stessa data del 1° agosto 1980) di incaricato stabilizzato presso l'università degli studi di Pisa; ond'è che la duplice circostanza (l'una positiva, l'altra negativa) si risolve nel senso applicativo della conferma dell'incarico, alla

luce della generale previsione contenuta nella prima parte dello

stesso 1° comma.

Dall'altro, e coordinato lato, non è consentito individuare la

ragione per cui dovrebbe escludersi nei confronti dei profes sori straordinari di nuova nomina (successiva cioè all'entrata in

vigore del d.p.r. n. 382) la proroga dell'incarico, dal momento che si consente la prosecuzione del medesimo, anche allorquan do si tratti di professori di ruolo, a tempo pieno, e dunque an che in rapporto a quella categoria di docenti, la qualificazione del cui rapporto di lavoro in tale termine (id est a tempo pieno) non potrà avere attuazione se non a decorrere dall'anno acca

demico 1981-1982, in virtù dell'espressa disposizione in tal senso

contenuta nell'art. 107.

Per cui, e conclusivamente, la specifica previsione sulla esten

sibilità della proposta anche nei confronti dei professori di

ruolo, a tempo pieno, si risolve (quanto meno ai fini del deci

dere) in effetti confermativi sulla generale portata del principio enunciato in materia.

Dalle considerazioni tutte che precedono, discende l'accogli mento del ricorso, in parte qua, ed il conseguente annullamento

dell'atto impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'am

ministrazione che, a questi effetti, non potrà comunque rinno

vare la revoca dell'incarico, in relazione alla qualifica acquisita dal prof. Rossi presso l'università degli studi della Calabria.

Ili - L'esito della vicenda, in parte qua, comporta (quale ul

teriore conseguenza, diretta ed immediata) anche l'annullamen to della rettoriale 29 aprile 1981, n. 3941 (parimente impugnata) relativa al recupero della somma di lire 977.400, corrisposta per assegni « in più corrisposti sull'incarico di insegnamento ».

(Omissis)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; Sezione I; sentenza 14 settembre 1981, n. 678; Pres.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; Sezione I; sentenza 14 settembre 1981, n. 678; Pres.

Tozzi, Est. Borea; Soc. editrice La Stampa (Aw. Pastore,

Pace) c. Min. grazia e giustizia (Avv. dello Stato Ferri), Bo

sio e altri (Avv. Pini, Paoletti).

Giornale e giornalista — Iscrizione nell'albo dei tele-foto-opera tori — Norma regolamentare — Impugnazione — Ammissibi

lità (L. 3 febbraio 1963 n. 69, ordinamento della professione di

giornalista, art. 29, 33; d. p. r. 19 luglio 1976 n. 649, modifica

zioni al regolamento di esecuzione della 1. 3 febbraio 1963 n.

69, approvato con d. p. r, 4 febbraio 1965 n. 115, e successive

modificazioni, art. 1). Giornale e giornalista — Iscrizione nell'albo dei tele-foto-opera

tori — Norma regolamentare — Ricorso — Giurisdizione am

ministrativa — Deliberazioni di iscrizione — Ricorso — Giu

risdizione ordinaria (L. 3 febbraio 1963 n. 69, art. 30, 44,

63, 64). Giornale e giornalista — Tele-foto-operatori — Iscrizione nel

l'albo dei giornalisti — Norma regolamentare — Illegittimità

(L. 3 febbraio 1963 n. 69, art. 2, 32, 35; d.p.r. 19 luglio 1976 n. 649, art. 1).

È ammissibile l'impugnazione della norma regolamentare che

disciplina l'iscrizione dei tele-foto-operatori nell'albo professio nale dei giornalisti, insieme con le deliberazioni con le quali i consigli degli ordini regionali e interregionali li iscrivono

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PARTE TERZA

nel registro dei praticanti giornalisti, da considerarsi appli cative della norma stessa. (1)

Il giudice amministrativo difetta di giurisdizione sul ricorso con

tro le deliberazioni con le quali i consigli degli ordini regio nali e interregionali dei giornalisti iscrivono i tele-foto-ope ratori nel registro dei praticanti giornalisti, anche se sia stato

proposto da un editore di giornali, ma ha giurisdizione sul

ricorso contro la norma regolamentare che disciplina tale iscri

zione. (2)

È illegittima la norma regolamentare che consente anche ai te

le-foto-operatori per organi di informazione l'iscrizione nel

l'albo dei giornalisti. (3)

(1) In termini non risultano precedenti, ad eccezione di T.A.R. La

zio, Sez. I, 1° giugno 1977, n. 576, Foro it., Rep. 1977, voce Giustizia

amministrativa, nn. 613, 684, che aveva, per cosi dire, pregiudicato la

questione. La deliberazione di iscrizione nel registro dei praticanti

giornalisti ha natura di provvedimento di accertamento costitutivo: Cass. 8 ottobre 1979, n. 5185, id., Rep. 1979, voce Giornale e giorna lista, n. 9 (la sentenza è riportata in Foro it., 1980, I, 1735, ma non nella parte che qui interessa); 5 aprile 1978, n. 1553, id., Rep. 1978, voce cit., n. 8; 28 settembre 1977, nn. 4116-4124, 19 ottobre

1977, id., Rep. 1977, voce cit., nn. 3-8; 13 marzo 1975, n. 941, id., 1975, I, 2757, con nota di richiami. La Corte costituzionale ha rite nuto legittima la norma che prevede i requisiti che deve possedere un giornale o un'agenzia giornalistica per poter ammettere i praticanti al tirocinio: sent. 23 aprile 1974, n. 113, id., 1974, I, 1273, con nota di richiami. In dottrina, cfr. Scoca, Problemi giuridici inerenti al pra ticantato giornalistico, in Dir. radiodiffusioni, 1978, 13; Lega, An cora sulla iscrizione nel registro dei praticanti giornalisti, in Giur. it., 1978, I, 1, 1747.

(2) L'affermazione, nei suoi aspetti di carattere generale, fa riferimen to ad una situazione di difficile riscontro, relativa ad una ipotesi di

impugnabilità di un atto regolamentare, soltanto ad avvenuta emana zione di un provvedimento applicativo, la cui cognizione non appar tiene, però, al giudice ordinario. Ipotesi analoga si è verificata in pas sato (ed è menzionata da A. Romano, Osservazioni sull'impugnativa dei regolamenti della p. a., in Riv. trim. dir. pubbl., 1955, 926): Cons. Stato, Ad. plen., 17 dicembre 1951, n. 10, Foro it., 1952, HI, 248, con nota di richiami, ha ritenuto che, in materia di tributi speciali, a se

guito della pubblicazione dell'elenco dei contribuenti, il cittadino che vi è compreso ha interesse ad impugnare avanti il giudice amministra tivo la deliberazione che istituì' il tributo; d'altro canto, Cass. 14 ago sto 1951, n. 2519, id., 1952, I, 1054, con nota di richiami, ha rite nuto che è assolutamente improponibile la domanda con la quale si

impugna la deliberazione comunale istitutiva di un tributo speciale, da

parte di chi non sia ancora assoggettato ad imposizione specifica. L'orien tamento menzionato si fonda sull'attribuzione al giudice ordinario delle controversie successive alla pubblicazione dei ruoli dei contribuenti, e sull'attribuzione al giudice amministrativo delle controversie relative ad atti precedenti: l'ipotesi potrebbe verificarsi anche in materia di tassa rifiuti, anche se la giurisprudenza ritiene che la deliberazione istitu tiva sia immediatamente lesiva, T.A.R. Liguria 16 giugno 1977, n. 235, id., 1978, III, 301, con nota di richiami (nel senso, però, che la no tificazione della cartella esattoriale fa decorrere il termine per l'impu gnazione, T.A.R. Lombardia, Sez. Milano, 17 maggio 1979, n. 255, id., Rep. 1980, voce Tributi locali, n. 95).

Al giudice ordinario, in caso di impugnazione di deliberazioni del

Consiglio nazionale dei giornalisti, è attribuito il potere di annulla

mento, revoca e modificazione: Cass. 8 ottobre 1979, n. 5185, id., Rep. 1979, voce Giornale e giornalista, n. 9 (anche in Foro it., 1980, I, 1735, ma non nella parte che qui interessa). In questo senso, Tesoriere, Sul procedimento di impugnazione delle deliberazioni del Consiglio na zionale dell'ordine dei giornalisti, ex l. n. 69 del 1963, id., 1978, I, 1539, che richiama i lavori preparatori della legge, dai quali risulta l'intenzione del legislatore di accentrare nel giudice ordinario la co

gnizione di controversie altrimenti spettanti al giudice amministrativo, con superamento però per il giudice ordinario del limite posto dal l'art. 4 1. 20 marzo 1865 n. 2248, ali E. In tema anche Gessa, Brevi note intorno ai mezzi di tutela esperibili nell'ambito del con tenzioso professionale dei giornalisti, in Cons. Stato, 1970, II, 705.

Per riferimenti, circa la non applicabilità, in via incidentale, da

parte del giudice ordinario dei provvedimenti degli ordini professionali

(in particolare, dell'ordine dei giornalisti) concernenti l'iscrizione negli albi professionali, in quanto questa è attributiva di uno status, Cass., Sez. un., 25 novembre 1981, n. 6252 (est. Franceschelli), che apparirà in un prossimo fascicolo.

(3) In termini non sussistono precedenti, nella giurisdizione ammini strativa. La sentenza, in motivazione, fa riferimento a controversie di carattere privatistico intercorse tra tele-foto-operatori e organi di infor

mazione; in effetti, numerose controversie sono state intraprese nei confronti della R.a.i.: nella maggior parte dei casi, la legittimità del d. p. r. 19 luglio 1976 n. 649 non è stata rilevata, e le pronunzie si sono preoccupate del problema (sul quale cfr. da ultimo Trib. Mi lano 26 gennaio 1981, in Lavoro 80, 1981, 457, con brevi note di L. Boneschi) della qualificazione in termini di creatività o meno del

l'opera dei tele-foto-operatori: Trib. Milano 7 agosto 1979, Trib. Ca

gliari 11 gennaio 1980, Pret. Milano 6 febbraio 1979, Pret. Cagliari 28

marzo 1979, Pret. Milano 19 febbraio 1980, Foro it., Rep. 1980, voce Giornale e giornalista, nn. 8-12; Pret. Roma 12 ottobre 1979, Pret. To

Diritto. — Con i due ricorsi in esame, che possono essere

riuniti per evidenti ragioni di connessione, s'impugnano tanto il

d. p. r. 19 luglio 1976 n. 649, contenente, in via di modifica al

precedente regolamento approvato con d. p. r. 4 febbraio 1965

n. 115, nuove norme d'attuazione della 1. 3 febbraio 1963 n. 69

(sull'ordinamento della professione di giornalista) con riguardo alle modalità di accesso all'albo professionale dei tele-cine-foto

operatori (parte comune ad entrambi i ricorsi), quanto due

successive distinte delibere del consiglio interregionale dell'or

dine dei giornalisti del Piemonte-Valle d'Aosta, con le quali due distinti gruppi di tele-foto-cine-operatori, dipendenti della

società ricorrente, sono stati iscritti nel registro dei praticanti

giornalisti.

Va in primo luogo ricordato che questa stessa sezione, con

decisione n. 576 del 1° giugno 1977, (Foro it., Rep. 1917, voce

Giustizia amministrativa, nn. 613, 684), pronunciando su di un

ricorso della Federazione italiana editori giornali ed altri av

verso la sola norma regolamentare di cui s'è detto (prima cioè

dell'adozione di eventuali atti applicativi), dopo aver in via ge nerale affermato che la detta federazione ed i singoli editori

(qual è l'attuale ricorrente) in essa associati sono titolari di un

interesse qualificato e differenziato in relazione alle norme che

disciplinano lo status dei giornalisti e pubblicisti, con conseguen te legittimazione ad impugnare i provvedimenti che tale status

incidono, aveva comunque nella specie dichiarato il ricorso

inammissibile per carenza di lesione attuale dell'interesse fatto

valere, la capacità lesiva della norma regolamentare in sé consi

derata — dato il suo contenuto generale ed astratto — poten dosi concretare soltanto in occasione dell'adozione di eventuali

atti puntualmente applicativi.

Ciò premesso, occorre a questo punto fissare l'attenzione su

due distinte eccezioni d'inammissibilità sollevate dal resistente

ministero di grazia e giustizia, concernenti la prima la ritenuta

persistenza dell'inattualità della lesione imputata alla norma re

golamentare introdotta dal d.p. r. n. 649/76, e l'altra l'asserito difetto di giurisdizione del giudice adito a conoscere delle de liberazioni degli ordini dei giornalisti in materia di iscrizione

degli interessati negli albi e registri professionali.

Ritiene il collegio, per ragioni di ordine logico che si ver ranno evidenziando in seguito, di dover esaminare le suaccen nate eccezioni nell'ordine stesso indicato dall'amministrazione re

sistente, pur se di norma l'esame della sussistenza della giurisdi zione del giudice adfto s'imponga come pregiudiziale ad ogni altra questione.

Si osserva dunque in primo luogo che le delibere del con

siglio dell'ordine avrebbero un oggetto diverso — e quindi non ne sarebbero applicative — da quello della norma regolamen tare, posto che, mentre le prime dispongono l'iscrizione di ta luni soggetti nel registro dei praticanti giornalisti, e cioè di co loro che intendono avviarsi alla professione giornalistica (art. 33 1. n. 69/63), la seconda concerne fattispecie diverse in quan to detta una disciplina per l'accertamento dei requisiti necessari

per ottenere l'iscrizione nell'albo professionale (composto di due elenchi: dei professionisti in senso stretto e dei pubblicisti).

Con la conseguenza, a giudizio dell'amministrazione, che la situazione quo ante in base alla quale si è con la precedente decisione affermata l'inammissibilità del gravame nei confronti della norma regolamentare sarebbe rimasta immutata, l'adozio ne e quindi la valutazione di legittimità delle delibere dell'or dine prescindendo dalla norma regolamentare stessa.

rino 10 maggio 1980, Dir. radiodiffusioni, 1980, 138 e 346. Invece, il problema è stato trattato, e la soluzione raggiunta è stata identica a quella accolta dalla sentenza che si riporta, da Pret. Torino 31 luglio 1980, ibid., 353. Per riferimenti, cfr. Pret. Roma 10 aprile 1980, ibid., 329, che ha ritenuto che per l'iscrizione nell'albo dei giornalisti dei tele-foto-operatori è necessaria l'attestazione della compiuta pratica da parte del direttore. In dottrina, Santoro, Riprese televisive di fatti di attualità, giornalismo, creatività, ibid., 136.

La sentenza si sofferma anche sulle conseguenze che l'annullamento del provvedimento impugnato può avere sugli atti conseguenziali: nel senso che l'annullamento di una variante allo strumento urbanistico travolge anche i provvedimenti di occupazione d'urgenza e di espro priazione che su di essa si fondino, Cons. Stato, Ad. plen., 21 otto bre 1980, n. 37, Foro it., 1981, IH, 144, con nota di richiami; nel senso che l'annullamento della graduatoria dei vincitori in un concorso pubblico travolge i decreti di nomina, Cons. Stato, Sez. VI, 26 set tembre 1978, n. 1016, id., 1979, III, 260.

La sentenza che si riporta è brevemente annotata da R. Della 'Lena, in Temi romana, 1981, 362.

Sulla nozione di attività giornalistica (alla cui mancanza nella 1. n. 69 del 1963 si fa cenno in motivazione) v. Cass. 12 dicembre 1981, n. 6574 (est. Fanelli), che sarà riportata in un prossimo fascicolo.

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

L'eccezione non può essere condivisa. Se pur è vero in fatto

quanto si afferma, è da rilevare che in base alla disposizione contenuta nell'art. 29 1. n. 69/63 in precedenza citata, l'iscrizio

ne nel registro dei praticanti costituisce uno dei presupposti o

requisiti necessari per ottenere poi l'iscrizione nell'elenco dei

giornalisti professionisti; ne consegue logicamente che la previ sione operata dalla norma regolamentare, e cioè l'accesso dei

tele-foto-cine-operatori come tali nell'albo dei giornalisti, in tanto

può trovare concreta applicazione in quanto i soggetti interes

sati possono preventivamente conseguire i requisiti a tal fine

prescritti. E se il d. p. r. n. 649/76, pur occupandosi espressa mente dei soli professionisti e pubblicisti, va perciò inteso nel

senso che il medesimo ha implicitamente voluto consentire ai

soggetti ivi contemplati anche l'iscrizione nel registro dei prati

canti, risulta di conseguenza evidente — secondo quanto ha cor

rettamente inteso del resto il consiglio dell'ordine piemontese —

la natura tipicamente attuativa ed applicativa degli atti puntuali ora impugnati contestualmente alla sovraordinata norma regola mentare.

Accertate cosi, a coronamento ed in armonia con le conclu

sioni alle quali questa sezione era pervenuta con la precedente decisione, l'attuale, piena ammissibilità del gravame nella parte concernente l'impugnazione della più volte ricordata norma re

golamentare, per essere ormai venuti in essere gli atti della stes

sa direttamente applicativi (in cui l'attuale capacità lesiva non

può poi essere messa in discussione, contrariamente a quanto

pure ex adverso si mostra di dubitare, sol che si considerino le

differenze di trattamento normativo ed economico esistenti sul

piano contrattuale, come risulta dimostrato dalle numerose ver

tenze — documentate in atti — instaurate sul punto da vari

soggetti interessati di fronte al giudice civile), occorre passare all'esame della eccezione di difetto di giurisdizione di cui s'è

in precedenza detto.

Eccezione la quale, pur sollevata con riguardo alle sole delibe

razioni del consiglio dell'ordine, in tanto — come si dirà —

appare capace di coinvolgere anche la norma regolamentare so

vrastante (in ciò sta la ragione della precedenza data dalla que stione sopra esaminata) in quanto a quest'ultima si possano far

risalire eventuali vizi rilevabili nelle successive delibere dell'or

dine, per essere appunto, queste, atti applicativi ed attuativi di

quella, secondo un nesso di presupposizione-conseguenzialità. Ciò premesso, è certo, innanzitutto, che gli art. 63 ss. 1. n.

69/63 demandano alla competenza dei tribunali civili e delle

corti d'appello, in composizione allargata a due giornalisti no

minati dal presidente della corte d'appello (art. 102 Cost.), la

cognizione delle controversie in materia d'iscrizione e cancella

zione dagli albi e registri professionali dei soggetti interessati.

E se pur è vero che la legge stessa, là dove parla dell'obbligo di notifica (art. 30) e di comunicazione (art. 44) delle determi

nazioni adottate in proposito dai consigli dell'ordine sembra iden

tificare due sole categorie di soggetti legittimati ad agire (il cit

tadino al quale l'atto direttamente si riferisce e il p. m.) non ap

pare meno vero che, come in precedenza accennato e come più

ampiamente è stato spiegato nella precedente decisione, deve ri

conoscersi in capo agli editori dei giornali la titolarità di una

situazione legittimante ad opporsi giudizialmente (art. 24 Cost.) a determinazioni le quali, come la norma regolamentare più volte ricordata (alla quale si riferiva espressamente la preceden te decisione), e come gli atti di questa applicativi (per i quali le

argomentazioni allora addotte paiono ancor più pertinenti), in

cidono sullo status di lavoratori del settore che sono dipendenti

degli editori stessi.

Né potrebbe opporsi (come di fatto si è opposto all'udienza

di discussione) alla tesi della giurisdizione del giudice ordinario

a conoscere anche nella specie delle delibere in esame da circo

stanza che la ricorrente società, più che muoversi alla difesa di

un proprio diritto alla non iscrizione dei controinteressati, sem

bra piuttosto titolare di un interesse legittimo al corretto uso

del potere, assentito in vista della tutela dell'interesse pubblico

perseguito, da parte dell'ordine dei giornalisti: a conforto di tale

conclusione, alla quale del resto era già in sostanza pervenuta

questa sezione, si può ora richiamare il fatto che la 1. n. 69/63,

da un lato, come si è visto, non prevede espressamente una tu

tela giudiziaria se pur a favore degli editori dei giornali, dall'al

tro li chiama a partecipare, nelle persone dei direttori delle te

state, alle relative procedure, mediante rilascio di determinate

dichiarazioni agli aspiranti.

Ed invero, il fatto che nella specie il giudice ordinario sia

competente anche in materia disciplinare, ciò che coinvolge si

curamente questioni attinenti ad interessi legittimi, e, ancor più,

il fatto che lo stesso giudice, in deroga ai principi generali, sia

investito del potere di annullare e riformare le deliberazioni del

consiglio dell'ordine (art. 64 1. cit.), inducono a ritenere che la

fattispecie configuri un caso di giurisdizione del giudice ordina

rio in presenza (anche) di interessi legittimi, raro ma non raris

simo nel nostro ordinamento: cfr. art. 8 1. 11 giugno 1971 n.

426 (iscrizioni nei registri dei commercianti); art. 87 1. 7 marzo

1933 n. 141 (sanzioni pecuniarie a carico di istituti di credito); art. Ili t. u. 13 febbraio 1959 n. 449 (idea per società d'assicu

razioni); art. 17 1. 24 marzo 1958 n. 195 (sanzioni disciplinari a

carico dei magistrati ordinari).

Ma ciò potrebbe dare adito a' validi sospetti di illegittimità co

stituzionale, giacché la disposizione contenuta nell'art. 103 Cost,

(la quale, com'è ben noto, affida al Consiglio di Stato e agli altri

organi di giustizia amministrativa la giurisdizione per la tutela

nei confronti della p. a. degli interessi legittimi) non va intesa

come una riserva assoluta di competenza, bensì, avuto riguardo allo sfavore della Costituente nei confronti delle giurisdizioni spe ciali espresso nell'art. 102, come una specifica volontà di mante nere intatta, nel nuovo ordinamento, la giurisdizione del Consi

glio di Stato cosi come questa si era storicamente venuta carat

terizzando nel corso di decenni precedenti.

Senza dire che diversamente opinando si dovrebbe pervenire alla conclusione, quanto meno singolare e certamente in con

trasto con l'esigenza di certezza e unitarietà che deve presiedere alla distribuzione di competenza fra le varie giurisdizioni, che

su di una medesima fattispecie siano ugualmente competenti due giudici diversi a seconda che il soggetto agente sia l'uno

o l'altro degli interessati (con i conseguenti possibili contrasti

di giudicato che da ciò possono sorgere).

Ritenuta cosi', in via generale, la competenza (con potere di

annullamento) del giudice ordinario a conoscere della legittimità delle deliberazioni dei consigli dell'ordine dei giornalisti in ma

teria di iscrizioni e cancellazioni dagli albi e registri professio

nali, da qualunque soggetto interessato l'azione sia proposta, si

deve peraltro a questo punto ricordare che nella fattispecie in

esame oggetto di impugnazione diretta è altresì, prima ancora

delle deliberazioni del consiglio dell'ordine, la norma regola mentare a monte.

Detto questo, pare chiaro innanzitutto che la disposizione con

tenuta nell'art. 64 1. n. 69/63 con la quale è stato dato al giu dice ordinario il potere di annullare le deliberazioni del con

siglio dell'ordine, in quanto vistosamente in deroga alla regola

generale in base alla quale — salvi, appunto, i casi espressa mente previsti dalla legge: cfr. art. 113, ult. comma, Cost. —

al giudice ordinario è precluso il potere — in via generale ri

servato al giudice amministrativo — di annullare gli atti ammi

nistrativi, costituisce norma di stretta interpretazione, e come

tale non può essere certamente estesa ad atti diversi — sia pur strettamente collegati — da quelli ivi contemplati.

È bensì vero (con ciò riprendendosi e specificandosi quanto

già in precedenza accennato in ordine alla possibilità di ritenere

che anche la norma regolamentare, dato lo stretto rapporto di

presupposizione che la lega alle deliberazioni del consiglio del

l'ordine sia sottratta alla cognizione del giudice amministrativo)

che nella specie il giudice ordinario, in ipotesi recta vis inve

stito della domanda di annullamento delle deliberazioni del con

siglio dell'ordine, potrebbe da queste ultime, in quanto atti me

ramente applicativi, risalire incidenter tantum alla norma rego lamentare della quale le deliberazioni stesse ripetono i propri eventuali vizi, con ciò assicurando comunque, nella via della

disapplicazione, l'integrale accoglimento del petitum (annulla mento atti di iscrizione).

Senonché se pur tale soluzione può essere apparentemente considerata equivalente, sul piano degli effetti, a quella deri

vante da un vero e proprio annullamento diretto dell'atto pre

supposto, nella specie a ben vedere cosi non è, dato che mentre

un annullamento della norma regolamentare precluderebbe in

radice, in considerazione dell'effetto erga omnes che è proprio dell'annullamento degli atti regolamentari in quanto generali ed

astratti, ogni ulteriore possibile controversia simile a quella ora

in esame, la disapplicazione, in quanto limitata al caso deciso,

esporrebbe la società ricorrente al rischio di dover nuovamente

e defatigatoriamente imboccare la via della tutela giudiziaria.

Appare di conseguenza necessario ritenere (a pena di una

sostanziale vanificazione del precetto contenuto nell'art. 113 Cost.,

a tenore del quale la tutela giurisdizionale contro gli atti della

p. a. non può essere non solo esclusa, ma neppure limitata —

e sarebbe il caso di specie — a particolari mezzi d'impugnazio

ne) che la competenza a giudicare della legittimità della norma

regolamentare ora impugnata non sia sottratta al giudice ammi

nistrativo, al quale soltanto, salvo espressa norma contraria, spet

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PARTE TERZA

ta il potere di annullare gli atti amministrativi in connessione

alla posizione rivestita di giudice naturale degli interessi legit timi: conclusione alla quale del resto questa sezione era già per venuta con la precedente decisione più volte citata, sia pur con

argomentazioni volte non già a contestare, come ora accade, l'as

serito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, bensì'

ad affermare — contrastandosi una diversa e in certo modo op

posta eccezione ex adverso proposta — l'esistenza in capo alle

società editrici di giornali di un interesse differenziato e quali ficato (e cioè di un interesse legittimo) come situazione legitti mante al ricorso.

Tutto ciò premesso, e chiarito dunque che avuto riguardo ai

due distinti oggetti d'impugnazione — norma regolamentare e

atti di questa applicativi — l'eccezione di difetto di giurisdizio ne ex adverso proposta deve essere sicuramente disattesa per ciò

che concerne la norma regolamentare (o quanto meno a questa non può essere estesa, posto che l'eccezione si appunta soltanto

sulle deliberazioni del consiglio dell'ordine, senza porsi il pro blema delle conseguenze a carico dell'atto presupposto, che in

altro modo, come si è visto, si è vanamente tentato di far rite

nere non suscettivo di impugnazione) un ulteriore problema si

presenta all'attenzione del collegio, la cui soluzione appare ne

cessaria prima di poter eventualmente dare ingresso all'esame

delle censure rivolte avverso la suddetta norma regolamentare. Problema che consiste nello stabilire se sussista o meno un

concreto interesse della società ricorrente ad ottenere un even

tuale annullamento della norma regolamentare senza che, per i

vizi in essa riscontrati, conseguenzialmente addivenirsi — data

la preclusione per il giudice amministrativo a pronunciare su

atti rimessi alla cognizione del giudice ordinario — all'annulla

mento in via derivata di quelle deliberazioni del consiglio del

l'ordine alle quali in definitiva si deve, come si è detto, l'attua

lità e l'effettualità della lesione operata in pregiudizio dell'inte

resse fatto valere.

A ben vedere peraltro il suddetto problema non ha ragion

d'essere.

In primo luogo pare certo che, anche a voler ammettere la

« resistenza » degli atti applicativi pur dopo l'annullamento even

tuale dell'atto presupposto, sia indubbio il vantaggio, sia pur

di natura strumentale, ottenuto dalla ricorrente, la quale, pre

sentandosi al giudice ordinario, otterrà un più agevole ricono

scimento delle proprie ragioni dimostrando la ormai avvenuta

caducazione del presupposto sul quale soltanto si fonda la de

terminazione impugnata. In secondo e principale luogo ritiene poi il collegio, ricolle

gandosi con ciò ad una consolidata giurisprudenza, che nella

specie trovi applicazione il principio in base al quale, qualora un provvedimento sia legato ad un'altra precedente determina

zione da un nesso di immediata e diretta conseguenzialità (ca so tipico la nomina dei vincitori di un concorso rispetto all'ap

provazione della relativa graduatoria), è sufficiente l'annulla

mento dell'atto presupposto ad assicurare l'integrale soddisfaci

mento dell'interesse fatto valere, dato che è da escludere che

l'atto attuativo, una volta privato del suo unico oggetto, possa

esplicare qualunque effetto, in quanto da considerare automati

camente travolto senza necessità di distinta impugnazione per vizi di illegittimità derivata.

E questa è appunto la situazione che ricorre nella fattispecie,

posto che, come pare evidente, in tanto le deliberazioni impu

gnate hanno potuto essere concepite ed adottate in quanto co

stituiscono mera e doverosa attuazione della più volte ricordata

norma regolamentare la quale prevede appunto le modalità d'iscri

zione nell'albo dei giornalisti (e nell'elenco dei praticanti) dei

foto-cine-operatori (cfr., sul punto in generale, Cons. Stato, Ad.

plen., 27 ottobre 1970, n. 4, id.. Rep. 1974, voce cit., nn. 143, 146). Può dunque a questo punto finalmente passarsi all'esame delle

censure rivolte avverso il d. p. r. n. 649/76.

Tra queste, fondata ed assorbente appare la radicale doglian za contenuta nel quinto mezzo del ricorso n. 380/80 e nel terzo

del ricorso n. 2842/79 con la quale (con differenza di argomen tazioni solo di carattere formale tra l'uno e l'altro ricorso) si de

duce il vizio di violazione della 1. n. 69/63, per essersi in de

finitiva illegittimamente voluto ricomprendere i foto-cine-opera tori nella categoria professionale dei giornalisti.

È vero, come si afferma ex adverso, che la 1. n. 69/63, cit., il

cui scopo è quello di dettare norme sull'ordinamento della pro fessione di giornalista, non fornisce una definizione specifica di

ciò che si deve intendere esattamente con termine « giornali sta », e può anche ammettersi, su di un piano puramente logico e per cosi dire pregiuridico (salvo quanto in seguito si osser

verà) che la riproduzione di immagini in quanto tale, nelle sue

varie forme (fotografia, cinema, televisione) possa essere idoneo

strumento a fornire al pubblico, non meno della parola, adegua ta conoscenza di ciò che quotidianamente accade nel mondo.

Pare peraltro evidente che queste sono considerazioni che

esorbitano dai limiti consentiti all'interprete, il quale deve na

turalmente attenersi a quanto risulta dagli atti normativi senza

possibilità di discostarsene.

E nella specie i dati normativi, pur in assenza, come si è det

to, di una precisa definizione del significato del termine « gior nalista », non consentono, a giudizio del collegio, l'interpreta zione « evolutiva » ex adverso proposta a sostegno della legitti mità della norma regolamentare impugnata.

Ed invero la 1. ti. 69/63, sia nelle disposizioni di carattere

generale e sostanziale (art. 2: diritti e doveri) che in quelle di

carattere procedurale (art. 32 e 33: modalità di accesso agli elen

chi di giornalisti e pubblicisti) mostra chiaramente, pur in as

senza, si ripete, di una formale definizione (evidentemente non

ritenuta necessaria), di aver assunto a proprio implicito ma chia

ro presupposto la concezione per cosi dire tradizionale del gior

nalista, inteso come colui che per assolvere alla sua funzione

di informatore e commentatore si avvale essenzialmente della

parola. In questa logica si muove l'art. 2, là dove si parla di libertà

d'informazione e di critica, del dovere di rettifica delle notizie che risultino non esatte; e ancor più trasparenti sono gli art. 32 e 35, con i quali, con riguardo rispettivamente ai professionisti e ai pubblicisti, si specifica che l'accertamento d'idoneità profes sionale deve avvenire a mezzo di prove scritte nel primo caso e sulla base delle pubblicazioni scritte nel secondo.

Dal che appare evidente la figura del giornalista « scrittore »

alla quale il legislatore si è ispirato. Ciò premesso, appare chiaro, contrariamente a quanto sosten

gono i controinteressati in memoria, che con il d. p. r. n. 649/76, di modifica al regolamento di attuazione approvato con d. p. r. n. 115/65, si è sostanzialmente proceduto ad una innovazione normativa rispetto alla sovraordinata 1. n. 69/63, estendendo la qualifica di giornalista ad una categoria di soggetti nella legge stessa non contemplati.

E di tale contenuto innovativo appare del resto chiaro sinto mo il tenore della relazione introduttiva allo schema di d. p. r.

poi approvato dal consiglio dei ministri (riprodotta in memoria

dagli stessi controinteressati), nella quale si afferma tra l'altro clie « il problema del riconoscimento della natura giornalistica della attività svolta nei diversi settori della cronaca dei tele-foto

cine-operatori appare ormai maturo per una soluzione in senso

positivo » : frase la quale, per il suo contenuto di carattere chia ramente politico-legislativo, più acconciamente avrebbe potuto o dovuto accompagnare uno schema di disegno o proposta di

legge.

Senza aggiungere poi che anche sull'accennato piano di po litica legislativa l'asserita equivalenza tra giornalisti « tradizio nali » e tele-foto-cine-operatori non sembra allo stato, quanto meno a livello europeo, del tutto acquisita, posto che, come ri sulta da una direttiva in materia di attività giornalistica emana ta dal Consiglio delle Comunità europee (esibita in udienza dal difensore dei controinteressati) il problema non risulta in alcun modo espressamente affrontato (pur in presumibile presenza di istanze o pressioni in tal senso), nessun particolare argomento a favore della tesi ora contrastata potendosi trarre dalla indica zione ivi contenuta dei requisiti professionali necessari per po ter far uso del titolo di giornalista (« esercitare a titolo di pro fessione principale e contro retribuzione una attività che costi tuisce un diretto contributo intellettuale al contenuto redazio nale e artistico di una e più pubblicazioni quotidiane o perio diche, dedicate all'informazione e destinate alla diffusione pub blica, di una o più agenzie di stampa, di notiziari trasmessi per radio, per televisione e di notiziari filmati »): definizione dalla

quale anzi, ancora una volta, il ruolo dell'immagine sembra man tenuto distinto ed in subordine rispetto a quello della parola (scritta o letta).

Fondata apparendo dunque la radicale censura ora esaminata, deve disporsi l'annullamento del d. p. r. n. 649/76. Le altre cen sure restano evidentemente assorbite.

E poiché, in ragione delle considerazioni in precedenza svol

te, a tale annullamento consegue automaticamente la caduca zione altresì delle deliberazioni ugualmente impugnate del con

siglio interregionale dell'ordine per il Piemonte e la Valle d'Ao sta del detto d. p. r. applicative, i ricorsi devono essere integral mente accolti, senza necessità di specifica e distinta pronuncia sulla eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito, con

riguardo alle suddette deliberazioni, della quale si è in preceden za trattato. (Omissis)

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