Sezione V; decisione 9 aprile 1932; Pres. Pironti, P., Est. Coffari; Società anonima Consorzioimportatori latte (Avv. Cattini, Del Rio e Fiastri) c. Comune di Sesto San Giovanni e Prefettodi Milano (Avv. dello Stato)Source: Il Foro Italiano, Vol. 57, PARTE TERZA. GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1932),pp. 419/420-423/424Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23127674 .

Accessed: 25/06/2014 08:03

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PARTE TERZA

confronto di quella del corrispondente art. 63 del decreto

n. 2960 del 1928, può autorizzare conclusioni diverse da

qmlle sovra esposte. L'art. 101, infatti, prevede che lo

agente ferroviario possa essere provvisoriamente sospeso

dal grado con privazione dello stipendio nei casi in cui

esso sia citato con mandato di comparizione o sia altri

menti sottoposto a giudizio per uno dei delitti che dànno

luogo alla destituzione, oppure quando sia implicato in

fatti che possono dar luogo alle punizioni disciplinari della

revocazione o della destituzione o determinare il provve dimento dell'esonero dal servizio perchè giudicato non più meritevole della fiducia necessaria per esservi conservato.

La sospensione provvisoria può, in altri termini, essere

disposta quando si preveda che per il fatto addebitato al

l'agente debbasi giungere ad un provvedimento definitivo, come conseguenza di una sentenza penale o del giudizio in sede disciplinare od amministrativa che porti alla ces

sazione del rapporto di impiego ; ed è in relazione a ciò

che va interpretato il quarto comma dell'art. 101, il quale

dichiara che nessun rimborso di stipendi perduti a causa

della sospensione preventiva spetta agli interessati, salvo

che il procedimento penale o quello amministrativo abbia,

termine con un provvedimento definitivo che escluda la

esistenza del fatto imputato o la partecipazione ad esso

dell'incolpato. Tale comma va inteso nel senso che il rim

borso degli stipendi, dovuto quando in via definitiva sia

materialmente esclusa la responsabilità dell'impiegato, non

spetta, invece, quando si verifichi la ipotesi per la quale, secondo il primo comma, è consentito disporre la sospen sione provvisoria, quando, cioè, il provvedimento definitivo,

nel quale deve risolversi quello provvisorio di sospensione dal grado e dallo stipendio, sia quello più grave della re

vocazione o della destituzione, che può retroagire al mo

mento del preventivo allontanamento dall'ufficio, con la

risoluzione del rapporto d'impiego e la conseguente cessa

zione dei relativi vantaggi economici, o quello della di

spensa dal servizio, che, pur non essendo provvedimento

disciplinare, ad esso si equipara negli effetti pratici. Non

può il comma in parola intendersi nel senso che, anche

nel caso in cui, accertata la responsabilità dell'agente,

questo sia punito con la pena della sospensione per una

durata inferiore a quella già sofferta, possano negarsi gli

stipendi per il periodo di tempo per il quale la sospen sione provvisoria non è stata confermata col provvedi mento definitivo ; perchè a una siffatta interpretazione si

oppongono: il terzo comma dell'art. 101, il quale dichiara

che la sospensione di cui trattasi dura finche non venga

meno la ragione che la motivò, e viene, quindi, a cessare

quando non si verifichi la ipotesi, in considerazione della

quale potè essere disposta a carico dell'agente, che il fatto

addebitatogli portasse ad un provvedimento di risoluzione

del rapporto ; l'ultimo comma dell'articolo stesso posto in

relazione col comma terzo anzidetto, il quale dispone che

all'agente sospeso per effetto di esso articolo, e poscia de

finitivamente punito con la sospensione stessa per un tempo

determinato, questa viene computata nel periodo di quella

già sofferta ; e il principio fondamentale di diritto puni

tivo che, riconosciuta adeguata alla colpa commessa una

determinata punizione, non può per quella stessa colpa es

sere inflitta, neppure indirettamente, una pena diversa o

maggiore. Il ricorrente, sottoposto a procedimento penale, fu so

speso a tempo indeterminato dal grado e dallo stipendio a decorrere dal 13 ottobre 1927 ; assolto con la formula

che il fatto ascrittogli non costituiva reato non acquisi cer

tamente il diritto al rimborso degli stipendi perduti a causa

di detta sospensione per effetto della assoluzione, non ri

correndo la ipotesi del quarto comma dell'art. 101 del

regolamento, ma, poiché la formula assolutoria non esclu

deva che egli fosse chiamato a rispondere disciplinarmente del fatto ascrittogli, e il giudizio disciplinare esperito a

suo carico si concluse con la irrogazione della pena della

sospensione dal grado e dallo stipendio per un mese, san

zione ritenuta adeguata all'entità della colpa accertata, il Ferrato doveva dal 13 novembre 1927 essere rimesso

nel grado e nel godimento degli stipendi, detratte soltanto

dall'ammontare di questi le somme corrisposte a titolo

di assegno alimentare, essendo venuta meno la causa giuri

dica che poteva giustificare il mantenimento della pena della sospensione, provvisoriamente decretata nell'ottobre

1927, per una durata maggiore di quella di un mese con

cui il Ferrato venne definitivamente punito. (Omissis) Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 9 aprile 1932 ; Pres. Pirontt, P., Est. Coffari ; Società anonima Consorzio importatori

latte (Avv. Cattini, Del Rio e Fiastri) c. Comune

di Sesto San Giovanni e Prefetto di Milano (Avv.

dello Stato).

C^omiine — {Contratti — Diniego di visto di eseculo

rieiA — Forme (E.. D. 30 dicembre 1923, n. 2839,

riforma della legge com. e prov., art. 53).

Atto ammlnlstràtlvo — Motivazione — Riferimento

«I previo parere relativo — Legittimità.

4 'aniline — Contratti — Visto di esecutorietà —

Contratti per cni è necessario (R. D. 30 dicembre

1923, n. 2839, di riforma della legge com. e prov.,

art. 52 e 53). Connine — Contratti — Concessione di approvazione

alia deliberazione -— Diniego di visto di esecuto

rietà — Ammissibilità.

Sanità pubblica — Comune — Vendita di latte in re

gime di monopolio — Necessità di istituzione della

centrale del latte — Concessionario che ha isti

tuito la centrale del latte in nitro Comune — Le

gittimità (R. D. 9 maggio 1929, n. 994 per la vigi

lanza igienica del latte, art. 27 e 28).

Comune — Contratti — Diniego di visto di esecutn

rietà — Motivi di convenienza economica — Le

gittimità (R. D. 30 dicembre 1923, n. 2839, riforma

della legge com. e prov., art. 52 e 53).

La legge non stabilisce altre forme per il diniego del

visto di esecutorietà che la forma scritta e la moti

vazione. (1) Un atto amministrativo ben può per la motivazione ri

ferirsi al previo parere relativo. (2)

E' necessario il visto di esecutorietà ai contratti di qual

(1) Cfr. V Sezione, 28 maggio 1932, retro, col. 331, e note

di richiami.

(2) V. in senso conforme: IV Sezione, 5 dicembre 1931, re

tro, col. 164, e nota di richiami, e da ultimo: IY Sezione, 2

aprile 1932, Foro amm., 1932, I, 1, 130. Per la possibilità di in

tegrare la motivazione di un atto con quella degli atti su cui

esso si fonda, vedi : V Sezione, 23 gennaio 1932, retro, col. 177, e nota relativa.

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421 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 422

siasi genere dei Comuni, ove essi superino il valore

stabilito dalla legge per la categoria cui appartiene il Comune. (3)

Non c'è contradizione nella approvazione data dal Pre

fetto come presidente della Giunta prov. amm. alla

deliberazione relativa ad un contratto e il rifiuto del

visto di esecutorietà dato dal Prefetto allo stesso

contratto, diversa essendo la portata e la funzione dei due istituti.

Può un Comune concedere in regime di monopolio la

vendita del latte anche a chi non abbia la centrale

del latte nel suo territorio, ma in quello di un Co

mune finitimo. (4) Il visto di esecutorietà ai contratti può esser rifiutato

anche per motivi di convenienza economica. (5)

La Sezione, ecc. (Omissis) — Osserva il Collegio che

nessuna disposizione legislativa o regolamentare prescrive una particolare forma di cui debba essere rivestita la de

terminazione di volontà del Prefetto che nega la esecu

torietà di un contratto. Per la manifestazione estrinseca

di tale volontà è requisito necessario e sufficiente la for

ma scritta. Requisito a cui, nel caso di diniego del vi

sto, in applicazione dell'art. 53 del regio decreto 30 di

cembre 1923, n. 2839, è da aggiungere la indicazione dei

motivi di ordine legale, per inosservanza di forme pre

scritte, ovvero di grave interesse pubblico e del Comune, che inducono l'Autorità governativa di vigilanza a ren

dere ineseguibile un contratto in qualsiasi forma stipulato. A questi due requisiti, della forma scritta e della moti

vazione, pienamente corrisponde la nota 14 giugno 1930, n. 21540, del Preletto di Milano diretta al Commissario

di Sesto San Giovanni, e con la quale il Prefetto dichia

rava di accettare integralmente, tanto nel suggerimento finale quanto nei motivi, il parere del Consiglio di Pre

fettura, parere che alla nota anzidetta veniva allegato in

copia conforme.

La giurisprudenza ha sempre ritenuto sufficientemente

motivato il provvedimento della Amministrazione che si

riferisca, adottandolo, al parere di un corpo consultivo,

come, del resto, avviene nella prassi comune. Nè, nel

caso in esame, può valere a menomare la validità della

motivazione la circostanza che il parere, comunicato alla

Amministrazione comunale, non fu in primo tempo reso

noto alla parte interessata ricorrente. Il provvedimento

prefettizio era dal lato formale giuridicamente perfetto al

momento della sua emanazione ; e tale rimane, anche se

poi mancò, per parziale notificazione, la integrale cono

scenza di esso a una delle parti interessate. Perchè l'atto

fosse completo, era necessaria la esistenza della motiva

zione. Nè la mancata notificazione di questa può produrre

quella nullità dell'atto che la Società ricorrente deduce

col primo mezzo del ricorso.

Nemmeno sembra che meriti accoglimento il secondo

mezzo.

Vorrebbe la Società ricorrente dedurre la nullità del

l'impugnato provvedimento dalla considerazione che que

sto sia conseguenza del parere del Consiglio di Pref'et

(3) Ctr. IY Sezione, 26 settembre 1931, retro, col. 36 e la

relativa nota di richiami nonché la decisione che segue.

(4) Questione nuova per quel che consta.

(5) Gfr. V Sezione, 28 maggio 1932, retro, col. 331, e nota di richiami, e specialmente: V Sezione, 1 aprile 1934, retro, col. 307, e nota di richiami, nonché la decisione che segue.

tura ; il quale consesso si sarebbe pronunciato senza le

gale competenza ed intempestivamente. A dimostrare come mal si regga questo motivo, basta

considerare :

a) che il diniego del visto di esecutorietà da parte del Pretetto non è una conseguenza necessaria del parere de! Consiglio di Prefettura. Tra parere e provvedimento non c'è relazione di causa ed effetto: il primo è servito

ad illuminare, non a determinare il secondo ; ha avuto il

valore di atto consultivo, che poteva anche non essere

accolto dal Prefetto nella sua libertà di decisione ;

b) che il Prefetto, in ogni tempo e per qualunque

ragione, in virtù dell'art. 5 della legge comunale e pro

vinciale, ha facoltà di chiedere il parere del Consiglio di

Prefettura su atti sottoposti al suo esame. Nella specie, 11 Prefetto chiedeva parere su un contratto già stipulato e per l'esercizio del delicato potere affidatogli dall'arti

colo 53 del citato regio decreto 30 dicembre 1923, n. 2839.

Pertanto, l'intervento dell'organo consultivo era richiesto

dal disposto dell'art. 177, ultimo capoverso, del regola

mento 12 febbraio 1911, n. 297.

Ritiene, pertanto, il Collegio che sia priva di base

giuridica la pretesa nullità del provvedimento, che si vor

rebbe derivare dalla incompetenza del Consiglio di Pre

fettura e dalla intempestività del suo parere. Nel terzo mezzo, col quale la Società ricorrente de

nuncia il diniego prefettizio per eccesso di potere, si pre

mette, anzitutto, che la convenzione in esame, per la sua

fisonomia giuridica speciale e singolare, sfuggiva al con

trollo demandato al Prefetto dall'art. 177 del citato re

golamento 12 febbraio 1911; controllo che riguarderebbe

semplicemente una limitata categoria di coni ratti del Co

mune, e, cioè, le alienazioni, le locazioni, e gli appalti

per i quali occorrono pubblici incanti.

La obiezione non appare fondata ; giacché, se, da una

parte, la giurisprudenza si è affermata nel senso di non

distinguere nella loro figura giuridica i contratti, agli ef

fetti del sindacato del Pretetto per il visto di esecuto

rietà previsto dall'art. 53 del regio decreto n. 2839 del

1923, dall'altra la convenzione della quale trattasi nella

presente controversia non potrebbe non caratterizzarsi un

appalto di pubblico servizio, un contratto, cioè, esplici tamente considerato tanto dall'art. 177 del regolamento

12 febbraio 1911, n. 297, quanto dall'art. 52 del citato

regio decreto n. 2839 del 1923, al quale il successivo

art. 53 fa riferimento.

La ricorrente, proseguendo nelle sue censure, oltre

-che dalla mancanza di formale decreto e da difetto di

motivazione, argomenti dei quali il Collegio si è occupato esaminando il primo mezzo del ricorso, deriva la do

glianza di eccesso di potere da due ordini di considera

zioni : a) contrasto tra le successive manifestazioni di vo

lontà del Prefetto, che quale Presidente della Giunta

prov. amm. aveva approvato la convenzione, a cui, poi,

negava la esecutorietà; b) assenza di motivi validi a le

gittimare il rifiuto del visto.

Sul primo punto, occorre osservare come dal fatto che

la legge dispone due distinti controlli sullo stesso con

tratto, quello della Giunta prov. amm. per l'approvazione e quello del Prefetto per la esecutorietà, appaia evidente

la possibilità giuridica di determinazioni differenti dell'ano

e dell'altro organo. Superfluo e vanamente ingombrante

sarebbe l'esame del Prefetto su un atto ctie abbia ripor tato la approvazione della Giunta prov. amm,, se ad esso

fosse preclusa ogni indagine diversa dal constatare che

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PARTE TERZA 424

la Giunta prov. amm. abbia approvato. L'art. 58 del più

volte citato regio decreto n. 2839 del 1923, invece, at

tribuisce al Prefetto il delicato ufficio di accertare se,

indipendentemente da tutti gli atti già comp uti ed anche

dalla formale regolarità di essi, e indipendentemente da

tutte le valutazioni in precedenza fatte, esistano motivi

la cui gravità consigli, nel pubblico interesse, di non dare

esecuzione ad un contratto stipulato. E nulla vieta che,

per più ponderato esame, o per nuove considerazioni, o

per sopravvenute ragioni, ovvero per difforme valutazione

di circostanze, il giudizio del Prefetto, in sede di visto

di esecutorietà, sia diverso da quello del Consesso tuto

rio, in sede di approvazione. Il contrasto, quindi, tra le

due volontà, del Prefetto e della Giunta prov. amm., non

può assurgere per sè stesso ad eccesso di potere.

Riguardo alla doglianza che concerne i motivi sui quali

si basa il provvedimento impugnato, il Collegio osserva

che il rifiuto della esecutorietà ebbe un primo motivo di

ordine legale; in quanto che la convenzione apparve in

contrasto con gli art. 27 e 28 del regio decreto 9 mag

gio 1929, n. 994, i quali consentono la esclusività nella

vendita del latte pasteurizzato per quei Comuni che, da

soli o riuniti in consorzio, abbiano provveduto alla isti

tuzione della centrale del latte. Osservava il Consiglio di

Prefettura nel parere, cui il provvedimento prefettizio si

riferisce, che il Comune di Sesto San Giovanni non ave

va istituito la centrale, nè erasi consorziato per istituirla

col Comune di Monza. Mancavano, quindi, le condizioni

previste dall'art. 27 per riconoscere nella ditta importa

trice il diritto di privativa nella vendita del latte pasteu

rizzato, di cui all'art. 28 del predetto decreto : condizioni

che non potevano ricevere interpretazione estensiva, trat

tandosi di norma limitatrice della libertà di commercio.

Rileva il Collegio come, anche con interpretazione re

strittiva, non possa escludersi la specie in esame da

quelle previste dal citato art. 27 ; il quale, al quarto ca

poverso, dispone: «I Comuni possono affidare la costru

zione e l'esercizio di detti stabilimenti (centrali del latte)

ad enti o privati che offrano le garanzie necessarie ... ».

Ora, non sembra che possa essere considerato, agli efletti

legali, in modo diverso il caso di un Comune che affidi

la costruzione e l'esercizio della centrale del latte a un

privato da quello del Comune, che, come Sesto San Gio

vanni, affidi l'esercizio della centrale a una ditta privata

la quale già in precedenza aveva costruito in un Comune

contiguo lo stabilimento occorrente al servizio da disim

pegnare. Nè si dica che osti il fatto che lo stabilimento pree

sistente serviva ad altro Comune nel cui territorio sor

geva ; perchè non solo la legge non vieta che uno stesso

stabilimento serva a più Comuni, ma esplicitamente pre

vede, come ovvie considerazioni di economia consigliano,

che più Comuni si riuniscano in consorzio per il funzio

namento della centrale del latte. Risulta, d'altronde, dal

preambolo della deliberazione 26 novembre 1929 del Com

missario prefettizio di Sesto San Giovanni che egli aveva

preso col Podestà di Monza accordi tali da far fondata

mente ritenere, anche in assenza di una formale conven

zione, la esistenza di un consorzio di fatto fra i due Co

muni per il funzionamento del servizio anzidetto.

Corrispondendo, pertanto, la situazione prevista dalla

contestata convenzione alle ipotesi contemplate nel regio

decreto n. 994 del 1929, il Collegio non ravvisa vizio di

illegittimità nella concessione fatta dal Comune di Sesto

San Giovanni alla Società ricorrente, e ritiene che, sotto

il profilo del motivo di ordine legale, mal si regga l'im

pugnato provvedimento. Ma ad opposta conclusione il Collegio deve giungere

se considera il provvedimento al lume degli altri e pre valenti motivi di convenienza amministrativa che lo de

terminarono.

Al diniego del visto il Prefetto addivenne « astraendo

dalla legittimità della concessione», avendo ritenuto:

1°) che al vincolo imposto al Comune, per quindici anni, di provvedere direttamente o per mezzo di altri conces

sionari all'approvvigionamento e di determinare il prezzo di vendita al pubblico non corrispondesse alcun beneficio

per la finanza comunale nè un beneficio concreto per la

alimentazione cittadina; 2°) che le percentuali riservate

a favore del Comune sul prezzo di vendita del latte non

fossero adeguate alle obbligazioni ed alle spese che il

Comune veniva ad assumere.

L'accenno al difetto di beneficio per la alimentazione

cittadina può essere ritenuto incompatibile, come la ri

corrente rileva, con lo spirito e con la lettera del ripe tuto regio decreto 9 maggio 1929. Invece, le altre con

siderazioni non solo hanno base nella concreta realtà, in

quanto scaturiscono dalla osservazione delle clausole con

trattuali, mancanza di corrispettivo alla concessione vin

colativa, sproporzione tra le percentuali e gli obblighi e

le spese, ma derivano da ragioni che concernono la finanza

del Comune. Sono, quindi, motivi di opportunità e di

convenienza di carattere finanziario: motivi che, come la

recente giurisprudenza ha affermato, rientrano, accanto

ai casi di dolo, frode, allontanamento dagli incanti e si

mili casi gravi, nel sindacato attribuito ai Prefetti sui

contratti comunali agli effetti del ripetuto art. 53 del re

gio decreto n. 2839 del 1923.

Il Collegio, pertanto, ritiene concreti e validi i mo

tivi di convenienza amministrativa sui quali si adagia lo

impugnato provvedimento. La valutazione, poi, della entità di essi, considerati

dal Prefetto di Milano come gravemente dannosi per il

pubblico interesse e per il Comune, costituisce apprezza

mento di merito che sfugge alla competenza di legitti mità di cui questa sede nella presente controversia è in

vestita.

Per tutto l'anzidetto, è da concludere che anche il

terzo motivo del ricorso manchi di fondamento.

Considerato che le spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

V Sezione, decisione 9 aprile 1932 ; Pres. Pironti, P., Est. Caruso; Società trasporti Ugolini Romagnoli(Avv

Gabrielli, Luciani e Silvestri) c. Prefetto di Pe

scara (Avv. dello Stato) e Comune di Pescara (Avv. Ma pei).

Calnsfizia amministrativa — Competenza del Consi

glio di Slato o dell'autorità giudiziaria — Diniego di visto di esecutorietà a contratto — Diritti su

biettivi dipendenti dal contratto — Inesistenza —

Competenza del Consiglio di Stato (L. 20 marzo

1865, n. 2248, al]. E, abolitiva del contenzioso am

ministrativo, art. 2 e 4 ; t. u. 26 giugno 1924, n. 1054

sul Consiglio di Stato, art. 26).

Comune — Contratti — Diniego di visto di eseca

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