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Privatizzazione e contrattazione collettiva

evoluzione normativa, fonti di regolazione, contrattazione

collettiva nel lavoro pubblico

Valerio Talamo30 settembre – 22 ottobre 2016

Master di II° livello in Diritto del lavoro e della Previdenza Sociale

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”

Programma

1. evoluzione storico-giuridica;

2. ricadute costituzionali della privatizzazione;

3. legge Brunetta, la terza fase della riforma: ratio e presupposti;

4. il nuovo regime delle fonti;

5. problematiche giurisprudenziali (l’anno 0 della legge Brunetta);

6. La legge n. 124 del 2015: una nuova riforma del lavoro pubblico;

7. contrattazione nazionale;

8. la contrattazione integrativa. Una fattispecie giurisprudenziale: il danno da contrattazione collettiva.

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I parte: evoluzione normativa

Dal modello unilaterale ed autoritativo al modello bilaterale e pattizio:

la contrattualizzazione e la privatizzazione

Tre motivazioni alla base delle concezioni tradizionali

� Motivazione giuridicaLa pa è in una posizione di supremazia speciale/autorità(riflesso della natura pubblica degli interessi di cui assume la cura)

Non ci può essere contrattazione collettiva e/o individuale né diritto privato perchè la PA non può “scendere a patti” con i propri dipendenti (è negato il conflitto di interesse privatistico), perché l’interesse che gestisce la PA è pubblico ed indisponibile)

� Ideologica

� Storica

Il rapporto di lavoro (dei pubblici dipendenti) fa parte integrante dell’organizzazione della p.a. perché è strumentale alla realizzazione dei fini (pubblici) delle stessa organizzazione.

Quindi se l’organizzazione è retta dal diritto pubblico analogamente lo è il rapporto dei lavoro

(il rapporto di lavoro è “conglobato” nel pubblico)

�Giolitti 1908;

�leggeDe Stefani 1923;

�Il Testodegli impiegati civilidelloStato: DPR n.3 del 1957

I tre statuti del pubblico impiego

La reazione dell’ordinamento

L’osmosi fra diritto del lavoro e pubblico impiego

� la Costituzione repubblicana e le norme sullavoro;� la pressione sindacale (anche nel settore pubblico);

l’ evoluzione normativa del lavoro privato e la conseguente vis actractiva

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La lunga marcia… in 2 tappe!

Passaggio da un modello unilaterale ed autoritativo(provvedimenti amministrativi, PA potere: interessi legittimi)

ad un modello relazionale pattizio e paritario (contratti collettivied individuali, PA parte: diritti soggettivi)

processo che avviene in due tappe:

1) introduzione metodi consensuali

2) privatizzazione rapporto di lavoro

La lunga marcia verso la privatizzazione:I fase: emersione contrattazione collettiva

A) LA LEGISLAZIONE COGESTIONALE DEGLI ANNI “60;

B) I DECRETI DELEGATI DEGLI ANNI “70;

C) LA LEGGE QUADRO SUL PUBBLICO IMPIEGO (Legge n.93/1983).

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La lunga marcia… in 2 tappe!

Passaggio da un modello unilaterale ed autoritativo(provvedimenti amministrativi, PA potere: interessi legittimi)

ad un modello relazionale pattizio e paritario (contratti collettivied individuali, PA parte: diritti soggettivi)

processo che avviene in due tappe:

1) introduzione metodi consensuali

2) privatizzazione rapporto di lavoro

II fase: la privatizzazione del rapporto di lavoro.

Crisi della legge quadro� la cultura giuridica della privatizzazione

� l’ibridazione fra diritto pubblico e privato degliaccordi collettivi disciplinati dalla legge quadro

� gli interventi della Corte di conti (contrattazionepolitica e non sindacale)

lievitazione della spesa per il pubblico impiego

la crisi finanziaria degli anni “80

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I 5 vettori di incremento della spesa pubblica

- Accordi triennali della legge quadro

- Automatismi stipendiali: a) collettivi: scala mobile

- b) individuali: scatti di anzianità- Promozioni

- “Leggine”

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Le tre crisi degli anni “90 :finanziaria - amministrativa - politica

OBIETTIVI DI MAASTRICHT

1) ACCORDO DEL 23 LUGLIO 1993

2) Privatizzazione del pubblico impiego

Ruolo sindacato

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Accordo interconfederale del 23 luglio 1993

Abbandono di ogni automatismostipendiale sia di carattere generale(scala mobile) sia individuale (classie scatti automatici di stipendio)

(la politica salariale di anticipo)

d.lgs. N. 29 del 1993

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Quantificazione risorse (esempio biennio 2002-03 )

2002 2003

TIP 1,7 1,9

TIP-TIR (2000-2001) 0,26 1,25

C.I. - 0,5

totale 1,96 3,65 5,66

(necessità di: condivisione; credibilità; tempestività)

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L’intento macroeconomico: le riforme degli anni ‘90

La legge delega 23 ottobre 1992, n.421

Il SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE

d.lgs. 502/92

La PREVIDENZA

d.lgs. 503/92(modificato con la L. n.335/95)

Il PUBBLICO IMPIEGO

il d.lgs. 29/93la “prima” privatizzazione

Accordo del

23 luglio 1993

Privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici ed allineamento delle fonti con il settore privato

Incrementi salariali con i criteri dettati dall’Acc ordo del 23 luglio 1993 (eliminazione automatismi stipendiali)

Istituzione dell’agente negoziale pubblico (ARAN)

Le linee guida della riforma nel pubblico impiego nella “prima privatizzazione”

ruolo del dirigente e separazione politica-amministrazione

Diverso significato (intento) per parte pubblica e sindacale della privatizzazione:

a) Razionalizzazione e contenimento della spesa per il pubblico impiego (cfr. l’intento macroeconomico della legge 421/02)

b) Estensione della flessibilità e “responsabilizzazione” del diritto privato (ritenuta più idonea a raggiungere standards di efficienza)

� Per le OO.SS., invece, la privatizzazione va letta come “contrattualizzazione”: Espansione degli spazi di contrattazione collettiva, che diviene fonte autonoma, sufficiente e necessaria per la regolamentazione del rapporto di lavoro e la gestione delle risorse per il P.I.

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Patto fondativo di sistema

Potere alla contrattazione nei limiti del vincolo di bilancio complessivo

(spesa per retribuzioni)

Effetti positivi

(rientro nei margini dell’inflazione)

COME AVVIENE Lo “scambio” contrattualizzazione contro moderazione salariale ?

Tutto ciò che prima si faceva per via unilaterale si fa ora per via contrattuale

- Accordi della legge quadro

- Scala mobile

- Automatismi stipendiali

- Promozioni

- “Leggine”

CCNL direttamente efficaci post sottoscrizione

biennali- quadriennali in sede Aran (ma la legge finanziaria ha competenza assoluta sull’allocazione delle risorse)

Anticipo e Recupero tramite CCNL

eliminati

Progressioni professionali gestite dai CCNL

La contrattazione collettiva si riappropria della materia (rapporto fra legge e contrattazione) - rinvio

Le due privatizzazioni

La prima privatizzazione

l’art.2 della legge 421/92 d.lgs n.29 del 1993

La seconda privatizzazione

l’art.11 della legge 59/97Tecnica della “novella”

Accordo del 23 luglio 1993

dd.lgss

n.396 del 1997;

n.80 del 1998

n.387 del 1998

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La legge n.59 del 97 (seconda delega per la riforma del pubblico impiego) e i decreti della “seconda” privatizzazione : decentramento/semplificazione/deconcentrazione dello Stato centrale

legge annuale di semplificazione

semplificazione dei procedimenti amministrativi

d.lgs n.300 e 303 del 1999d.lgs n.59 del 1998

d.lgs n.286 del 1999


Riforma dell'organizzazione centrale dello Stato e degli enti pubblicil'autonomia scolasticala riforma dei controlli

Decentramento di funzioni a regioni ed enti locali

Relazioni sindacali(contrattazione coll.va

rappresentatività sindacaleARAN)

Privatizzazione rapporto lavoroDirigenza

Giurisdizione

Correzioni ai d.lgs 396 ed 80accesso alla dirigenza

finanziamento contratti collettivi

d.lgs n.396 del 1997d.lgs n.80 del 1998


Riforma del lavoro pubblico("seconda" privatizzazione del pubblico impiego)

Modifica del d.lgs n.29 del 1993poi confluito nel d.lgs n.165 del 2001

Legge n.59 del 1997Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,

per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativac.d. "legge Bassanini sul decentramento amministrativo"

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Istituzione dei Comitati di settore

Liberta collettiva nella determinazione di comparti ed aree contrattuali

Le linee guida della seconda privatizzazione

Contrattualizzazione dirigenza generale

Effettivo trasferimento della giurisdizione all’AGO (1-7-98)

Contrattazione integrativa

Riduzione del ruolo della Corte dei conti

Le due privatizzazioni

La prima privatizzazionel’art.2 della legge 421/92 d.lgs n.29 del 1993

La seconda privatizzazionel’art.11 della legge 59/97 d.lgs n.396 del 1997;

80 e 387 del 1998

IL D.LGS N.29/1993,

COME MODIFICATO DAI DD.LGS N.396/97, 80 E 387/98 (tecnica della “novella”)

CONFLUISCE NEL

D.LGS N.165 DEL 2001

(cd. Testo Unico Impiego )

Accordo del

23 luglio 1993

II parte: La ricaduta costituzionale della riforma

Significato (giuridico) della privatizzazione

cosa implica sul piano giuridico-formale(delle regole applicabili) la cd. privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico

“ Il codice civile in luogo del diritto amministrativo”

La norme cardini della privatizzazione del 1993:

Privatizzazione come applicazione al lavoro pubblico della strumentazione privatistica

art.2, comma 2, d.lgs. n.165 del 2001 - cfr. anche art.35, c.1; 40, e 2, c.3“I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati

dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”

Art. 5, comma 2 “le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione

dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”

Art. 63, comma 1 “Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le

controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”

La reazione della giurisprudenza

Il rapporto di lavoro (dei pubblici dipendenti) fa parte integrante dell’organizzazione della p.a. perché è strumentale alla realizzazione dei fini (pubblici) delle stessa organizzazione.

Quindi se l’organizzazione è retta dal diritto pubblico analogamente lo è il rapporto dei lavoro

(il rapporto di lavoro è “conglobato” nel pubblico)

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la gestione del personale è “conglobata nel pubblico”

P. A.LEGGE

L’IMPIANTO TRADIZIONALE:

Rapporto di lavorodipendenti

ORGANIZZAZIONEammninistrativa

Art.97 cost.

Il rapporto di lavoro soggiace alla stessa riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa

Consiglio di Stato, Parere del 31 agosto 1992, n.146(adunanza generale) sul ddl sulla privatizzazione che confluirà nella legge delega 421 del 1992, da cui scaturirà il d.lgs

n.29/1993)

Per il Consiglio di Stato una legge di “privatizzazione” del rapporto di lavoro pubblico, alla luce della Costituzione,

non sarebbe stata possibile

sarebbe stata contro la natura delle cose

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Remissione del TAR Lazio alla Consulta della costituzionalità della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico

La sentenza della Corte cost. n.313 del 1996

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La sentenza della Corte cost. n.313 del 1996legittimità della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico

(e della contrattualizzazione della dirigenza generale)

La riserva (relativa) di legge dell’art.97 cost. copreesclusivamente e direttamente solo la materia

dell’organizzazione amm.va e non, anche, quelladel rapporto di lavoro, che bene può essere

sottoposto ad un “equilibrato dosaggio di fontiregolatrici” pubblicistiche e privatistiche.

Anzi, il diritto privato si presenta più idoneo allo scopo, in quantopiù flessibile, e ciò in funzione della salvaguardia del principio

costituzionale di buon andamento.

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Rapporto di lavoro

la gestione del personale è “conglobata nel pubblico”

P. A.LEGGE

L’IMPIANTO TRADIZIONALE:

Rapporto di lavorodipendenti

ORGANIZZAZIONEAmmninistrativa

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Il rapporto di lavoro del personale è cosa distinta

dall’organizzazione amministrativa

Rapporto di lavoro

P. A.LEGGE

Corte cost. n.313/1996:

ORGANIZZAZIONEAmmninistrativa

Sceglie la legge se regolare con il dirittoprivato o meno

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Il problema dell’efficacia

erga omnes

dei contratti collettivi

Strumenti per assicurare efficacia erga omnes ai CCNL nel lavoro privato e pubblico

Il periodo corporativo (1926-1944) :sindacato unico: contratti con valore di legge (contratti di diritto pubblico) fonte di diritto

L’art. 39 Cost. (commi 2-4)

I DPR recettivi della legge quadro (legge 93/83)

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Consiglio di Stato - Parere del 31 agosto 1992, n.146, sul ddl sulla privatizzazione

“La trasposizione degli accordi in una fonte regolamentare sembra indispensabile perché gli accordi stessi acquisicano efficacia normativa erga omnes.

E’ noto che l’art.39 Cost., prevede, contratti collettivi aventi efficacia normativa erga omnes, ma prescrive all’uopo una condizione preliminare … ed una forma procedimentale … Sono note le ragioni per cui queste disposizioni costituzionali non hanno avuto luogo….

Al di fuori di un quadro rigorosamente tracciato dall’art.39 non sembra possibile che un contratto collettivo acquisisca per forza propria efficacia normativa erga omnes”

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Corte Cost. n.309 del 1997: legittimità dell’erga omnes nelle norme sulla privatizzazione

1. previsione (art. 40, comma 4) che stabilisce che “le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi”.

2. previsione (art. 45, comma 2) che vincola le pubbliche amministrazioni a garantire ai propri dipendenti “parità di trattamenti contrattuali e comunque trattamenti non inferiori a quelli prescritti dai contratti collettivi”;

il testo legislativo conferisce solo in via indiretta l’efficacia generale al contratto collettivo

per cui il vincolo discende dall’obbligo di conformazione ai contratti che grava in capo alla P.A. (nonché dal contratto individuale che rinvia al contratto collettivo) e non dal contratto collettivo stesso.

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Cosa rimane in regime pubblicistico ?

PIANO SOGGETTIVO:

� le categorie escluse dalla privatizzazione del rapporto di lavoro (art.3, commi 4 e 5, del d.lgs n.165 del 2001)

Comparto sicurezzaForza polizia

ad ordinamento civile

Forza polizia

ad ordinamento militare

Forze armate

Polizia di Stato

Corpo forestale

Pol. penitenziaria

Carabinieri

Guardia finanza

Esercito

Marina militare

AereonauticaVigili fuoco

Accordo-DPR

Provv.to concertazione

Prefetti – diplomatici (accordi collettivi)

Ricercatori e docenti universitari

Magistrati (ordinari; amm.vi, contabili) ed Avvocati e procuratori Stato

(indicizzazione);

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Parte III

La “Riforma Brunetta”

(il d.lgs. N. 150 del 2009):

Ratio, presupposti, strumenti, obiettivi

La prima privatizzazionel’art.2 della legge 421/92 d.lgs n.29 del 1993

La seconda privatizzazionel’art.11 della legge 59/97 d.lgs n.396 del 1997;

80 e 387 del 1998

IL D.LGS N.29/1993,

COME MODIFICATO DAI DD.LGS N.396/97, 80 E 387/98 (tecnica della “novella”)

CONFLUISCE NEL

D.LGS N.165 DEL 2001(cd. Testo Unico del Pubblico Impiego )

Inciso principalmente dalla legge n. 145 del 2002 in tema di dirigenza pubblica

Accordo di luglio

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La nuova riforma del lavoro pubblico(novella al 165)

Legge delega n. 15/2009 per la riforma del d.lgs. n.165 del 2001

� merito e premialità� dirigenza pubblica (responsabilizzazione, valutazione, autonomia)� contrattazione collettiva anche integrativa � sanzioni disciplinari e responsabilità

Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150

Tra il 2000 e il 2007 le retribuzioni definite dai contratti nazionali sono cresciute per i dipendenti pubblici un po’ più che per i privati (2,7% contro 2,5% l’anno), e ben più dell’inflazione effettiva (2,3%).

Ma soprattutto, anche in relazione con la diffusione quasi universale della contrattazione decentrata e con i ritardi nel rinnovo dei contratti nazionali, lo “slittamento salariale” è stato molto superiore:1,2 punti l’anno contro 0,3 nel privato.

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Retribuzione di fatto(asimmetria della contrattazione integrativa nel settore pubblico rispetto al settore privato)

� Contrattazione aziendale/territoriale nel settore privato: eventuale, reperisce risorse individuate localmente e quindi al riscontro di produttività

� Contrattazione integrativa nel settore pubblico: obbligatoria; finanziata centralmente (dai CCNL) o distorcendo risorse a carico dei bilanci; non misurata

la crisi di produttività del decennio

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d.lgs. 27 ottobre 2009, n.150(anticipato dal dl. 112/2008 e dalla legge finanziaria 2009)

Accordo triangolare del 22 ottobre 2009(riforma del modello contrattuale); applicato al pubblico impiego con l’intesa del 30 aprile 2009

� crisi amministrativa

� crisi economica (ora globale)

Cosa manca?

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Presupposti, obiettivi, strumenti e conseguenze della riforma

� Efficienza (valutazione e meritocrazia)

� Controllo spesa� Responsabilizzazione (sistema disciplinare ed intervento sulla

dirigenza)

� Ricentralizzazione (modello neo-autoritario)

� Rilegificazione sfiducia nella contrattazione e fiducia nella legge

� Minori spazi per la contrattazione collettiva e la partecipazione sindacale: maggiori controlli sulla contrattazione nazionale ed integrativa

� Rilegificazione

Regime delle fonti

� Ricentralizzazione

Controlli sulla contrattazione nazionale ed integrativa

Comitati di settore

Comparti/Aree di contrattazione

D.lgs. 150/2009

Accordi del 22 gennaio e 30 aprile 2009

d.l. 112/2008

L. 203/2008

Norme di finanza pubblica: d.l. 78/2010; 98/2011; 138/2011; 95/2012 , Dpr 122/13

Spesa complessiva per retribuzioni (massa), retribuzioni medie pro-capite (media), personale in servizio (occupati)

2001-2013

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90

95

100

105

110

115

120

125

130

135

140

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Massa Media Occupati

Lo … “stato dell’arte”

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Tavola 4La dinamica retributiva procapite di fattoVariazioni cumulate (base 100=2000)

Fonte: Elaborazioni Aran su dati Contabilità nazionale, Istat

100

110

120

130

140

150

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PA Privato - Attività manifatturiere Privato - Servizi vendibili

IV parteil sistema delle Fonti ai tempi della legge “Brunetta”: rilegificazione e ricentralizzazione

1. Rapporto legge/contratto

2. Ridefinizione competenza contrattazione (ridelimitazione e restringimento)

3. Inderogabilità ed etero-integrazione

4. Partecipazione sindacale

5 poteri unilaterali della parte pubblica in materia di negoziato

La norme cardini della privatizzazione del 1993: Privatizzazione come applicazione al lavoro pubblico della strumentazione privatistica

art.2, comma 2, d.lgs. n.165 del 2001:“I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati

dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto” cfr. anche art.35, c.1; e 2, c.3

Art. 5, comma 2 “le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei

rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”

Art. 63, comma 1 “Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le

controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”

L’assun.ne alle p.a. avviene tramite

contratto ind.le di lavoro

I rappporti individuali di lavoro sono regolati contrattualmente

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Cambia la “quantità” del contrattabile e non la “qualità” del contratto

L’amministrazione rimane “parte”, non recupera poteri autoritativi né abbandona il diritto privato

per cui il ccnl rimane espressione di autonomia privata collettiva.

Ciò che cambia è la quantità di istituti che vengono legificati, con conseguente riduzione dello spazio negoziale.

RilegificazioneFonti






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LA DISAPPLICAZIONE TRAMITE CCNL: la “norma spazzino” (art. 2, c. 2, d.lgs. n. 165 ante riforma)

Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavorola cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili

salvo che la legge disponga

espressamente in senso contrario

1. Rapporto legge-contratto

Art. 2, comma 3

L’effetto della disapplicazione è AUTOMATICO per gli “incrementi retributivi non previsti da CCNL”

E SI VERIFICA A “FAR DATA” DALL’ENTRATA IN VIGORE DEI SUCCESSIVI CCNL

(che agiscono come mero “fatto giuridico” al verificarsi del quale, si determina l’effetto della cessazione di efficacia delle disposizioni unilaterali in materia retributiva)

Art. 1 Legge n. 15/09 (sostituisce la norma “spazzino”, ex art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001)

Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge

Rimane in vigore la disposizione dell’art. 2, comma 3







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2. Ridefinizione competenza contrattazione (ridelimitazione e restringimento) (art. 40, c. 1, dlgs

165/01)

Le norme del rapporto del lavoro e delle relazioni sindacali

diritti ed obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacali

1) Si può liberamente disporre; 2) non si può assolutamente intervenire; 3) si può disporre nei limiti di legge

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Segue 2/b: Esclusioni dal contrattabile

MATERIA ORGANIZZATIVA e, in particolare,

organizzazione degli uffici

materie oggetto di partecipazione sindacale

prerogative dirigenziali (gestione risorse umane e odl)

conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali,

materie di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c) della legge 23 ottobre 1992, n. 421

Art. 97 cost.

Non si può assolutamente intervenire .

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Art. 2, c. 1, lett. c), l. n. 421/92

1) le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento di procedure amministrative;

2) gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;

3) i principi fondamentali di organizzazione degli uffici;

4) i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;

5) i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva;

6) la garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca;

7) la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.

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Segue 2/C: Contrattabilità nei limiti del d.lgs. 165

Sanzioni disciplinari; Valutazione delle prestazioni ai fini della

corresponsione del trattamento accessorio;Mobilità;Progressioni economiche

In queste materie la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge

Restringimento

1) si può liberamente disporre; 2) non si può assolutamente intervenire;

3) si può disporre nei limiti di legge

�almeno 3 aree; �principio del pro-quota; �selettività; �in funzione delle qualità culturali e professionali; �attività svolta; �risultati conseguiti – individuali e collettivi – misurati dal sistema di valutazione(ccnl e ccni: risorse, parametri, punteggi)

Progressioni economiche

(artt.23 d.lgs. 150/09 e 52, c. 1-bis d.lgs. 165/01)







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3. inderogabilità ed eterointegrazione

Carattere imperativo (inderogabilità) da parte delle disposizioni collettive, delle norme del d.lgs. n. 165 del 2001

da cui deriva la nullità

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a) Cassazione, n.14195/2005

b) art.2, comma 2, d.lgs. n.165 del 2001:

“I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”

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….dalla nullità all’ applicabilità degli artt. 1339 e 1419, II comma, c.c.

(sostituzione delle clausole illegittime per contrasto con norma inderogabile con la norma illegittimamente derogata e conservazione del contratto in caso di nullità parziale)

4 fattispecie

Nullità ed etero integrazione per violazione di norme del 165/01;Nullità ed etero integrazione per violazione di norma imperativa diversa (stabilita da

legge); Nullità ed etero integrazione per violazione limiti contrattazione collettivaNullità C.I. ed etero integrazione nel caso di violazioni di limiti di competenza







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4. PARTECIPAZIONE SINDACALE

(SUGLI ATTI AVENTI RIFLESSO SUL RAPPORTO DI LAVORO)

- INFORMAZIONE (PREVENTIVA/SUCCESSIVA) - CONCERTAZIONE - CONSULTAZIONE

Modelli previsti CCNL

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Partecipazione sindacale

(art. 5, comma 2)Nelle materie rientranti nei poteri dirigenziali (micro-

organizzazione): gestione dei rapporti di lavoro e nell’organizzazione del lavoro, sussiste

titolarità esclusiva del datore di lavoro pubblico con la capacità privatistica

Possibilità in queste ipotesi di attivare (solo) l’informazionenei casi previsti dalla contrattazione collettiva

Restringimento autonomia collettiva

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PARTECIPAZIONE SINDACALE

- INFORMAZIONE (PREVENTIVA/SUCCESSIVA) - CONCERTAZIONE (regredisce all’informazione)- CONSULTAZIONE solo se prevista da norme di legge

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ratio

art.40: restrizione dello spazio negoziale

art.5: estensione autonomia decisionale dirigenza

I poteri dirigenziali non sono contrattabili ma resi trasparenti tramite l’informazione sindacale

(prassi informali e cogestionali…; contraddizione privato; incremento potestà dirigenziale)

La legge sulla spending review (dl n.195/2012; art. 2, commi 17-19)

� Possibilità di prevedere un esame congiunto,disciplinato dai CCNL, nella materia dell’organizzazione del lavoro (a regime)

� Nelle more dei CCNL, permane il solo obbligo di informazione (in sede di prima attuazione)

Modifica dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001

Esclusione dalla concertazione/contrattazione:(sintesi alla luce di giurisprudenza, circolari

DFP/IGOP e pareri Aran e DFP)

Orario di servizio e criteri sulle politiche orario di lavoro(articolazione tipologie orario di lavoro, orario apertura uffici al pubblico; entrata uscita flessibile; turnazioni , orario apertura uffici al pubblico (calendari scolastici), modalità di verifica riduzione orario lavoro, ore di straordinario autorizzabili (anche sotto forma di elevazione limite massimo di straordinario per l’attività di assistenza degli organi istituzionali) … ecc.); solo modalità informative

Altri aspetti organizzativi macro (atti fondamentali di organizzazione) e micro (determinazione e variazione dotazioni organiche, carichi di lavoro, individuazione, valutazione e conferimento posizioni organizzative; controlli interni; individuazione dei profili professionali, regolamenti di organizzazione e di uffici/servizi; mansioni superiori, reggenze, incompatibilità)

Relativi al reclutamento (progressioni verticali: ormai pubblico concorso, collaborazioni; part-time anche sotto forme di elevazione dei tetti di contingente massimo)

Esclusione dalla concertazione/contrattazione:(sintesi alla luce di giurisprudenza, circolari DFP/IGOP e pareri Aran e DFP)

Valutazione e misurazione performance (impossibilità di cogestione: obiettivi e programmazione attività amm.va (informazione); verifiche intermedie e finali; valutazione raggiungimento risultati; (art. 7 e 31 d.lgs 150)

Per enti locali esclusione concertazione: “criteri relativi ai sistemi di incentivazione del personale”.. “metodologia permanente di valutazione del personale”

Formazione: sviluppo organizzativo a carico bilancio, investimento datore lavoro finalizzato al miglioramento della produttività del lavoro per la razionale programmazione delle competenze necessarie per realizzare le finalità dell’organizzazione pubblica;

Tutte materie reltaive all odl di spettanza datoriale unilaterale sottoponibili alla sola informazione

(o all’esame congiunto se lo stesso è stato previsto dai CCNL)

Cosa è sempre contrattabile?

Partite retributive

(art. 2, comma 3)

(incentivazione, indennità…)

gli istituti del rapporto di lavoro e delle relazioni sindacali

(ferie, salute, durata massima orario giornaliero, riposi, tutela maternità, ecc..; permessi, distacchi sindacali, diritti di informazione, ecc..)

Materie identificate tramite rinvio da leggi speciali







valerio talamo

5. il superamento del sistema dell’accordo necessario

Non è più vero che

per la materia retributiva, pur non esistendo un obbligo a contrarre, sussiste per la parte

pubblica un divieto a decidere unilateralmente

valerio talamo

con la “privatizzazione” : superamento del sistema dell’accordo necessario

l’autonomia negoziale

(ex art. 39 cost.):

Non esistono più obblighi a contrarre (come avveniva in pendenza della legge quadro)!

Tuttavia, per la materia retributiva, pur non esistendo un obbligo a contrarre, sussiste(va) per la parte pubblica un divieto a decidere unilateralmente.

valerio talamo

La competenze della contrattazione collettiva in materia di trattamenti retributivi (norma preesistente: il veto sindacale)

L’art. 45, comma 1, del d.lgs n.165/2001: iltrattamento economico fondamentale ed accessorioè definito dai CCNL;

Analogamente per l’art. 2, comma 3: l’attribuzione deitrattamenti economici può avvenire esclusivamentetramite contratti collettivi

Cfr. Corte cost. nn. 308 del 2006 e 189 del 2007

Le criticità

� Difficoltà accordo sull’inflazione programmata (sottostima al “ribasso”) e quantificazione “perplessa” del conguaglio biennale da recuperare (TIR-TIP);

� Conseguenti accordi sindacali per il rifinanziamento dei CCNL;

� Sganciamento dinamica salariale dall’Accordo di luglio/ripoliticizzazione;

� Ritardi (il ruolo della legge finanziaria);

� Retribuzione di fatto (asimmetria della contrattazione integrativa nel settore pubblico rispetto al settore privato);

� Dinamica retributiva pubblica più accelerata nel settore pubblico rispetto a quello privato (cd. slittamento)

Le criticità







Indicatori di riferimento per la crescita delle retribuzioni di primo livello - Anni 2001-2006

(tassi di variazione percentuale) sottostima TIP

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Medie 2001-2006

Inflazione programmata (Tip) 1.7 1.7 1.4 1.7 1.6 1.6 1.6Inflazione effettiva (Foi, prezzi al consumo per famiglie operai e impiegati)

2.8 2.3 2.5 2.2 1.9 2.1 2.3

Scostamento Foi - Tip 1.1 0.6 1.1 0.5 0.3 0.5 0.7 - Scostamento medio Foi - Tip nel biennio preced. 0.3 0.7 0.9 0.9 0.8 0.4 0.7Pieno recupero del potere d'acquisto (a) 2.0 2.4 2.3 2.6 2.4 2.0 2.3

L'ipotesi di pieno recupero del potere d'acquisto delle retribuzioni di primo livello, basata sulle regole fissate dal protocollo di luglio 1993, è calcolata pari ogni anno alla somma dell'inflazione programmata più la media dello scostamento dell'inflazione effettiva da quella programmata nel biennio precedente.

Le criticità







Quantificazione risorse (esempio biennio 2002-03 :VALORE FINALE 4,52%, allocazione in LF 2002)

2002 2003

TIP 1,7 1,4

TIP-TIR (2000-2001) 0,26 0,26

C.I. 0,5 0,5

totale 4,52

(LF 2002)


2002 2003

0,99TIP 1,7 1,5

+0,1)

TIP-TIR (2000-2001) 0,26 0,26

C.I. 0,5 0,5

totale 5,66

(aggiustamento al rialzo dell’inflazione 2003 più 0,99% concesso dall’accordo del 4-6 febbraio 2003)

l.f. 2003


2002 2003

0,99TIP 1,7+

0,5

1,5

TIP-TIR (2000-2001) 0,26 0,26+

0,99

C.I. 0,5 0,5

totale 1,96 3,65 5,66

(L.F. 2004)

Le criticità







Accordi per il rifinanziamento dei CCNL

Per il biennio 2002-2003 accordo tra Governo e Parti sociali del 4 febbraio 2002 (5,66);

per il biennio 2004-2005 accordo tra Governo e Parti sociali del 27 maggio 2005 (5,01);

per il biennio 2006-2007 accordi tra Governo e parti sociali del 6 aprile 2007 e 29 maggio 2007 (101 euro, 4,85).

(QUANTUM FINALE SOSTANZIALMENTE INDIFFERENTE RISPETTO ALL’ACCORDO DI LUGLIO: l’indennizzo per il ritardo….))

Le criticità







Ritardi: dipendenti in attesa di rinnovo (quote

percentuali medie annue)

Settori 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Agricoltura 55,9 0,0 1,8 0,0 47,9 0,0

Industria 4,8 16,1 13,9 45,9 14,8 24,7

Industria in senso stretto 5,5 18,5 11,1 52,7 14,5 28,3

Edilizia 0,0 0,0 33,3 0,0 16,7 0,0

Servizi destinabili alla vendita 40,2 64,7 46,7 17,5 42,1 82,9

Commercio, pubblici esercizi e alberghi 24,0 88,0 38,0 0,0 24,0 92,0

Trasporti, comunicazioni e attività connesse 91,2 40,0 51,3 44,7 48,0 48,9

Credito e assicurazioni 25,1 7,9 90,1 14,6 98,0 95,5

Servizi privati 28,7 69,7 40,9 22,2 44,2 91,8

Attività della pubblica amministrazione 93,6 67,7 98,7 81,4 100,0 88,0

Totale 39,5 44,1 44,2 42,5 45,1 58,2

Ritardi : durata media della vacanza contrattuale per i

dipendenti in attesa di rinnovo (mesi)

Settori 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Agricoltura 2,3 0,0 1,3 0,0 1,7 0,0

Industria 6,4 4,0 3,9 6,2 6,1 7,9

Edilizia 0,0 0,0 0,8 0,0 0,2 0,0

Servizi destinabili alla vendita 10,6 9,9 12,4 11,1 8,8 11,0

Commercio, pubblici esercizi e alberghi 6,5 7,9 7,8 0,0 6,5 8,4

Trasporti, 13,1 18,1 7,0 11,4 6,6 8,7

Credito e assicurazioni 6,5 12,7 6,5 2,2 6,5 18,5

Servizi privati 10,5 9,9 22,9 12,3 14,1 12,5

Pubblica amministrazione 7,1 18,7 9,3 18,6 10,4 18,5

Totale 8,2 12,4 9,9 12,5 9,0 12,1

Le criticità







Tra il 2000 e il 2007 le retribuzioni definite dai contratti nazionali sono cresciute per i dipendenti pubblici un po’ più che per i privati (2,7% contro 2,5% l’anno), e ben più dell’inflazione effettiva (2,3%).

Ma soprattutto, anche in relazione con la diffusione quasi universale della contrattazione decentrata e con i ritardi nel rinnovo dei contratti nazionali, lo “slittamento salariale” è stato molto superiore:1,2 punti l’anno contro 0,3 nel privato.

valerio talamo

Poteri unilaterali della parte pubblica (ed erogazioni unilaterali disposte dalla legge)

a. CCNL: diretta erogabilità percentuali di legge finanziaria

b. CCNI: Poteri sostitutivi in caso di paralisi del negoziato

valerio talamo

(a) nuovo art. 47-bis d.lgs. n. 165/01 (ex) art.2, comma 35, l. n. 203/08

� Dalla data di presentazione del disegno di legge finanziaria decorrono le trattative per il rinnovo dei contratti del personale (dies a quo)

� 60 giorni dopo l’ entrata in vigore della legge finanziaria (tempo massimo) le somme stanziate possono essere erogate, sentite le OO.SSmaggiormente rappresentative, (mediante atti unilaterali) salvo conguaglio all'atto della stipulazione dei CCNL

Dubbi sistematici

valerio talamo

(b) Poteri “sostitutivi” in caso di paralisi del

negoziato in sede integrativa(art. 40, c. 3-ter)

Al fine di assicurare la continuità e il migliore svolgimento della funzione pubblica, qualora non si raggiunga l’accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo o contratto, fino alla successiva sottoscrizione.

confronto

Art. 47-bis (CCNL)

� Mero decorso del tempo

� Tutela connessa al trattamento retributivo fondamentale (potere d’acquisto dei salari)

� Possibilità di adeguamento (conguaglio)

Art. 40, comma 3-ter (CCNI)

� Continuità e/o migliore svolgimento della funzione pubblica

� Provvedimento unilaterale anche normativo

� Provvisorietà

valerio talamo

Il potere di decisione unilaterale non è contro l’ordinamento giuridico (…a determinate condizioni)

1) Cass., 11 marzo 2005, n. 5343;

2) Cass., 9 gennaio 2008, n. 212

� Senza finalità discriminatorie

� Riassorbibilità con CCNL futuri

� Destinati a percentuali elevate di dipendenti

Rifiuto di instaurare trattative espressamente previste da norme di legge

Corte cost. n. 1027/1960

Date post:	15-Feb-2019
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