sezione V; decisione 13 settembre 2005, n. 4689; Pres. Carboni, Est. Millemaggi Cogliani; Soc.Sesit Puglia (Avv. Damascelli) c. Soc. Major plastic (Avv. Mastroviti). Annulla Tar Puglia, sez. I,26 maggio 2004, n. 2331Source: Il Foro Italiano, Vol. 128, No. 10 (OTTOBRE 2005), pp. 533/534-535/536Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23201586 .

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533 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 534

CONSIGLIO DI STATO; CONSIGLIO DI STATO; sezione V; decisione 13 settembre 2005, n. 4689; Pres. Carboni, Est. Millemaggi Cogliani; Soc. Sesit Puglia (Avv. Damascelli) c. Soc. Major plastic (Avv. Mastroviti). Annulla Tar Puglia, sez■ I, 26 maggio 2004, n. 2331.

Riscossione delle imposte e delle entrate dello Stato e degli enti pubblici — Fermo amministrativo di autoveicoli — Controversie — Giurisdizione amministrativa — Esclu sione (D.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, disposizioni sulla ri scossione delle imposte sul reddito, art. 50, 86; d.leg. 31 marzo

1998 n. 80, nuove disposizioni in materia di organizzazione e

di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giuris dizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione ammi

nistrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, 4° comma, 1. 15

marzo 1997 n. 59, art. 33, 34; d.m. 7 settembre 1998 n. 503,

regolamento recante norme in materia di fermo amministrativo

di veicoli a motore ed autoscafi, ai sensi dell'art. 91 bis d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, introdotto con l'art. 5, 4° comma, d.l. 31 dicembre 1996 n. 669, convertito, con modificazioni, dalla 1. 28 febbraio 1997 n. 30; 1. 21 luglio 2000 n. 205, dispo sizioni in materia di giustizia amministrativa, art. 7).

Non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine

alla controversia sul fermo amministrativo di beni mobili regi strati adottato da un concessionario della riscossione dei tri

buti ai sensi dell'art. 86, 1° comma, d.p.r. 29 settembre 1973 n.

602 — come modificato dall'art. 1, 2° comma, lett. q), d.leg. 27

aprile 2001 n. 193 — non rientrando essa né nella giurisdi zione generale di legittimità del giudice amministrativo (attesa la mancanza di un provvedimento amministrativo avente na

tura autoritativa lesivo di interessi legittimi) né in quella esclu

siva, eccezionalmente demandata a tale giudice. (1)

(1) I. - La decisione in epigrafe riforma interamente Tar Puglia, sez.

I, 26 maggio 2004, n. 2331, Foro it., 2005, III, 67, con osservazioni di

S., Cresta (secondo cui appartengono alla giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 33 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, le controversie in ordine al fermo amministrativo — provvedimento di screzionale di carattere autoritativo — di beni mobili registrati), già so

spesa in sede cautelare da Cons. Stato, sez. V, ord. 24 settembre 2004, n. 4356, ibid., 65, con nota di richiami, ed interviene nella complessa e

dibattuta problematica del riparto di giurisdizione in materia di fermo amministrativo di autoveicoli (le c.d. ganasce fiscali) assestando una

spallata all'indirizzo minoritario dei giudici amministrativi (compreso Cons. Stato, sez. IV, ord. 13 luglio 2004, n. 3259, ibid., 66, con osser vazioni di S. Cresta, cit., che comunque, nel confermare la tutela cau

telare già accordata in prime cure non motiva esplicitamente in punto di

giurisdizione, dando per scontata la sussistenza della propria potestas iudicandi) che, con varie argomentazioni, hanno reclamato la sussisten za della propria giurisdizione.

La posizione assunta dai giudici di palazzo Spada si accosta, pertan to, all'indirizzo della giurisprudenza di merito (Trib. Novara 9 maggio 2003, id., Rep. 2003, voce Riscossione delle imposte, nn. 117, 124,

139, cit. in motivazione, che nega, sì. la sussistenza della giurisdizione amministrativa in materia, ritenendo però competente — al pari di Trib. Bari 7 maggio 2003, id., 2005,1, 571, con nota di richiami — il giudice dell'esecuzione), anfhe se tale quadro difetta di una coerenza di fondo, atteso che i giudici ordinari hanno per lo più affermato la sussistenza

della propria competenza giurisdizionale facendo leva sulla mancanza del regolamento — previsto dall'art. 86, 4° comma, d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602. come modificato dall'art. 1, 2° comma, lett. q), d.leg. 27

aprile 2001 n. 193 — teso a disciplinare le modalità di esecuzione del

fermo, anziché desumerla dall'indagine sulla natura autoritativa o meno

di tale strumento (Giud. pace Bari 17 marzo 2003, id.. Rep. 2003, voce

cit., n. 119; Trib. Bari 7 maggio 2003, cit.; Trib. Torino, ord. 16 luglio 2004, id., 2005, I, 570, con nota di richiami, cui adde Giud. pace Sor

gono 20 ottobre 2004, id.. Rep. 2004, voce cit., n. 158). II. - La pronuncia in rassegna si segnala anche perché indaga sul

l'esatta natura del fermo amministrativo, assai contrastata (provvedi mento discrezionale ed autoritativo; atto della procedura esecutiva; atto

di diritto comune; mero fatto), nonché sulla funzione di tale istituto

(cautelare; esecutiva), giungendo a negare la sua natura provvedimen tale ed autoritativa e qualificandolo quale misura conservativa, posta al

di fuori della fase dell'esecuzione e della riscossione del tributo, con

finalità cautelari ed anticipatorie degli effetti espropriativi dell'esecu

zione e fondata sull'esercizio di diritti potestativi del creditore, collo

cabili nell'alveo del diritto comune. Tale impostazione, che, appunto, esclude che le controversie relative

al fermo riguardino il tributo per il quale si procede (pur mancando

nella decisione in epigrafe un'espressa motivazione sul punto), con

sente di sgomberare il campo dai dubbi — generati da alcune pronunce del giudice tributario (v., per tutte, Comm. trib. prov. Cosenza 28 mag

gio 2003, id., Rep. 2003, voce cit., n. 137) — sulla sussistenza in mate

ria della giurisdizione tributaria. In ordine alle altre figure di fermo amministrativo disciplinate dal

l'ordinamento si rinvia alle osservazioni di S. Cresta, cit. [S. Cresta]

Il Foro Italiano — 2005 — Parte III-15.

Fatto e diritto. — 1. - La sezione I del Tar Puglia, con senten

za n. 2331 del 26 maggio 2004 (Foro it., 2005, III, 67), disattesa l'eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione della resistente soc. Sesit Puglia, attuale appellata immediatamente

resa, in forma semplificata, a seguito della camera di consiglio del 19 maggio 2004, fissata per l'esame della domanda cautela

re, ha accolto il ricorso proposto dalla soc. Major plastic avver

so la comunicazione di fermo dell'autoveicolo Martoletti ML

10, effettuata dalla suddetta soc. Sesit Puglia, in qualità di con

cessionaria della riscossione della provincia di Bari, per man

cato pagamento di carichi a ruolo scaduti, portati in due cartelle

di pagamento regolarmente notificate, riferiti a precedenti avvisi di liquidazione notificati a cura dell'agenzia delle entrate di Brindisi, impugnati dall'interessata davanti alla competente commissione tributaria provinciale. Parte resistente è stata altre

sì condannata al risarcimento del danno e delle spese giudiziarie in favore della ricorrente.

Avverso l'anzidetta sentenza si grava la Sesit Puglia, la quale deduce in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo chiedendo che la sentenza appellata venga ri

formata, con declaratoria di inammissibilità, sul tale base, del

ricorso di primo grado, o, subordinatamente, con reiezione nel

merito, per mancanza di fondamento del suddetto ricorso, in

ogni caso, con vittoria di spese del doppio grado del giudizio. Si è costituita in giudizio l'appellata che resiste all'appello,

chiedendo la conferma della sentenza impugnata. La sezione ha dapprima accordato la tutela cautelare richiesta

dall'appellante, sospendendo, con ordinanza motivata n. 4356

del 24 settembre 2004 (ibid., 65), l'efficacia della sentenza ap

pellata. Successivamente la causa è stata chiamata all'udienza di

merito del 22 marzo 2005 e trattenuta in decisione.

2. - L'appello è manifestamente fondato nella parte in cui è

volto, in via principale, a denunciare il difetto di giurisdizione. Come sopra precisato, la controversia investe il fermo ammi

nistrativo disposto da una concessionaria della riscossione di

entrate tributarie, a norma dell'art. 86 d.p.r. 29 settembre 1973

n. 602, introdotto (nella formulazione anteriore alla riforma di

cui all'art. 1 d.leg. 27 aprile 2001 n. 193) dall'art. 16 d.leg. 26 febbraio 1999 n. 46, che ha modificato l'intero titolo II del d.p.r. n. 602 del 1973.

La sezione I del Tar Puglia, sulla scia di propri precedenti in

termini (ord. n. 216 del 5 marzo 2003, id., Rep. 2003, voce Giu risdizione civile, n. 177, e sent. n. 1567 del 3 aprile 2003) ha ri tenuto la giurisdizione amministrativa, sul presupposto della

natura provvedimentale della misura adottata e della relativa

comunicazione.

La tesi è erronea e deve essere disattesa.

L'innovazione che il decreto legislativo del 2001 ha intro

dotto alla disciplina dell'istituto, quale originariamente previsto dal d.p.r. n. 6Ó2 del 1973, con le modifiche succedutesi fino al

1999, non ha innovato la natura giuridica del fermo, essendo

intervenuta, esclusivamente a svincolare il concessionario dalla

intermedìaziohe della direzione regionale delle entrate e dal

previo esperimento negativo del pignoramento del bene mobile

registrato, conferendogli direttamente la possibilità di disporre il

fermo dei beni mobili registrati, sul solo presupposto della sca

denza del termine stabilito dal 1° comma dell'art. 50 stesso de

creto, senza attribuire al concessionario poteri di natura atnmi

nistrativo-tributaria, propri dell'amministrazione, bensì muo

vendosi nella logica —

propria del diritto comune — dell'attri

buzione (al creditore) di strumenti idonei a ricercare e conserva

re i cespiti del patrimonio del debitore idonei a garantire, in se

de esecutiva, la soddisfazione del credito, sia pure con la pecu liarità connesse al titolo per il quale si procede alla riscossione

coattiva.

Invero, nella stesura originale del d.p.r. n. 602 (e cioè prima della riforma del 1999), l'istituto del fermo amministrativo è stato aggiunto, al testo del d.p.r. del 1973, dall'art. 5 d.l. 31 di

cembre 1996 n. 669 (art. 91 bis), per i veicoli a motore ed alcu ne categorie di autoscafi, attribuendosene la competenza a di

sporlo àlla direzione regionale delle imposte sui redditi, allorché

il concessionario avesse dimostrato l'impossibilità di eseguire il

pignoramento per mancato reperimento del bene.

Nel più ordinato assetto della riscossione coattiva, impresso dalla riforma del 1999, il fermo amministrativo si estende alla

generalità dei beni mobili registrati, ma conserva l'originaria connotazione di strumento inteso alla conservazione del bene al

la soddisfazione del credito tributario, affidato alla determina

zione dell'ufficio finanziario regionale, allorché l'esecuzione forzata non sia stata possibile, per mancato reperimento del bene.

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PARTE TERZA 536

Esso è stato inserito, sistematicamente, negli atti della riscos

sione (titolo II) e, specificamente, al capo III, espressamente in titolato «disposizioni particolari in materia di espropriazione di

beni mobili registrati», in immediata successione al capo intito

lato «espropriazione forzata» (capo II), nella cui sezione I sono

contenute le disposizioni generali in tema di riscossione coatti

va, fra cui quelle dettate dall'art. 50 (termine per l'inizio del

l'esecuzione), il cui 1° comma è espressamente richiamato nel 1° comma del vigente testo dell'art. 86.

La precedente disciplina — con l'attribuire la competenza di

disporre il fermo alla direzione regionale delle entrate ed il con

dizionarne l'esperimento al mancato reperimento del bene da

pignorare — lasciava l'iniziativa del fermo all'amministrazione

titolare del diritto di credito, ed al concessionario la sua esecu

zione, mediante l'iscrizione nel pubblico registro, dopo di che

quest'ultimo non era esonerato dal perseguire il bene attraverso

la procedura di pignoramento, con le conseguenti responsabilità. Ciò rallentava, ovviamente, in maniera sensibile il procedi

mento di riscossione coattiva, accentuando l'aleatorietà del re

cupero; l'attribuzione diretta, al concessionario, della potestà di dare corso alla misura conservativa, con il solo limite del decor

so del termine stabilito dall'art. 50, 1° comma, e salve, in ogni caso, le dilazioni o le sospensioni di pagamento accordate, si in

serisce nel quadro delle misure di semplificazione ed accelera

zione delle procedure, che il legislatore nazionale ha, nella più recente produzione normativa, delegato al governo, in questa come in altre materie.

Sia prima, sia successivamente alla riforma del 2001, peral tro, il fermo amministrativo dei beni mobili registrati assolve ad

una funzione di conservazione del cespite patrimoniale del de

bitore, in vista della espropriazione forzata intesa alla realizza zione del credito tributario, per molti versi assimilabile (con le

peculiarità dovute alla natura del bene) alla iscrizione ipotecaria sui beni immobili prevista dall'art. 77 stesso decreto.

Come appare evidente, dalla collocazione sistematica e dal

testo della norma che lo prevede (nella formulazione attuale ed in quelle precedenti) lo strumento, pur non collocandosi ancora

nella fase dell'esecuzione, o degli atti esecutivi, costituisce un mezzo cautelativo ed anticipatorio degli effetti espropriativi dell'esecuzione, che sottrae il bene innanzitutto all'uso al quale è destinato (e da cui potrebbero derivare conseguenze dirette sulla idoneità a soddisfare, con l'esecuzione, la realizzazione

coattiva, totale o parziale, del credito) ed alla circolazione giuri dica in danno del creditore.

In tale contesto, l'enunciato secondo cui, trascorso il termine

previsto dal 1° comma dell'art. 50 (sessanta giorni dalla notifi

cazione della cartella di. pagamento) il concessionario «può» di

sporre il fermo amministrativo del bene mobile registrato, con

ferisce, al soggetto responsabile della riscossione, non già un

singolare potere autoritativo e discrezionale in vista degli inte ressi pubblici specifici affidati alla cura dell'amministrazione concedente, bensì una potestà che si colloca (concettualmente) nel quadro dei diritti potestativi del creditore (ossia quella di

promuovere atti conservativi sul patrimonio del debitore in vista della esecuzione forzata) che trovano nel diritto comune la natu rale collocazione e nel giudice ordinario quello naturale, in

quanto la soggezione del debitore all'esercizio della potestà ha la sua fonte nel debito certo, liquido ed esigibile, che vincola il debitore alla sua estinzione (con i mezzi ordinari o con l'esecu zione forzata), e nel rapporto obbligatorio la sua intrinseca giu stificazione.

Come correttamente dedotto dall'appellante, la controversia relativa al fermo, sia nella fase della sua esecuzione che in

quella della sua disposizione, della quale viene dato avviso al

debitore, non riguarda né il tributo per il quale si procede alla ri

scossione, né la materia del pubblico servizio anche nella più lata accezione assunta dal testo dell'art. 33 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80 (come sostituito dalla 1. n. 205 del 2000, e prima del l'intervento demolitore della Corte costituzionale), ma si muove su di un binario del tutto differente, che ha nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale deputata a conoscere delle relative controversie (nel limite in cui le stesse non siano sottratte alla

cognizione di alcun giudice) come specificato dall'art. 57 d.p.r. n. 602 del 1973 (che non ammette le opposizioni di cui all'art. 615 c.p.c., fatta eccezione per quelle relative alla pignorabilità dei beni).

È stato osservato (Tar Campania, sez. I, n. 12025 del 16 set tembre 2004) che l'esecuzione del fermo, affidata ora diretta mente al concessionario, non costituisce altro che l'espressione

Il Foro Italiano — 2005.

dello ius eligendi (diritto di scelta) ordinariamente riconosciuto, nelle procedure esecutive, al creditore procedente tra i diversi

mezzi di aggressione del patrimonio dell'esecutato o tra diversi

beni passibili di esecuzione forzata; si tratta, dunque, di una fa

coltà di diritto comune destinata ad incidere nella sfera giuridica del debitore (ne non vi si può sottrarre se non con l'estinzione

del debito),, accostabili alle potestà amministrative, soltanto per il tratto comune della soggezione di chi è destinato a subirle, senza che, per questo, il potere esercitato esca dalla sfera delle

relazioni intersoggettive per essere ricondotto ai rapporti gover nati dal diritto pubblico, la cui tutela appartiene alla cognizione del giudice amministrativo.

Deve dunque concludersi nel senso che il fermo amministra

tivo è atto funzionale all'esecuzione, che — pure con le conno

tazioni particolari derivanti dalla natura del rapporto obbligato rio in forza del quale il debitore è tenuto al pagamento e della

legislazione speciale che lo prevede, accordando poteri extra

ordinem al creditore ed allo stesso incaricato della riscossione — deve comunque essere inquadrato (per di più nella sistema

zione più corretta derivante dalla riforma del 2001, che ha op

portunamente individuato nello stesso responsabile della riscos

sione il soggetto abilitato a disporlo) fra gli strumenti di conser

vazione dei cespiti patrimoniali sui quali può essere soddisfatto

coattivamente il credito, che l'ordinamento ordinariamente ap

presta alla generalità dei creditori (in base alla scelta politica, di

carattere generale e di diritto comune, di una tutela più incisiva

degli interessi dei creditori, nel rapporto intersoggettivo debito

credito), così come prodromica all'esecuzione è la notificazione

della cartella esattoriale che assolve, nel procedimento di riscos

sione, alla medesima funzione della notificazione del precetto di

pagamento di diritto comune.

In tale quadro, la cognizione delle controversie ad esso relati

ve si sottrae alla giurisdizione del giudice amministrativo, sia a

quella costitutiva di legittimità (non essendovi provvedimento amministrativo lesivo di interessi legittimi del titolare del bene che ne sia assoggettato) sia a quella esclusiva, eccezionalmente demandata a tale giudice.

Una certa propensione a ricondurre l'istituto nella giurisdi zione esclusiva del giudice amministrativo, chiarissima in talune non condivisibili pronunce di primo grado del giudice ammini

strativo, fra cui quella in esame (Tar Abruzzo, sez. Pescara, 19

luglio 2004, n. 704; Tar Puglia, sez. I, 6 maggio 2004, n. 2065; 18 aprile 2003, n. 1764, ibid., voce Riscossione delle imposte, n.

135; 8 aprile 2003, n. 1812; 3 aprile 2003, n. 1567; sede Lecce, sez. I, 7 luglio 2004, n. 488Q) e percepibile anche nell'ordinanza

cautelare della sezione IV del Consiglio di Stato n. 3259 del 13

luglio 2004, id., 2005, I, 66 (che, invero, non contiene una mo

tivazione espressa sul punto della giurisdizione) è ormai risolta, in radice, in senso contrario, dal ridimensionamento delle attri

buzioni del giudice amministrativo, conseguente alla sentenza

della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204 (id., 2004, I, 2594), che ha significativamente modificato il testo dell'art. 33

d.leg. 31 marzo 1998 n. 80 (come sostituito dalla 1. n. 205 del

2000), dichiarandone, tra l'altro, l'illegittimità del l°comma, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anziché «le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla 1. 7 agosto 1990 n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti

del gestore, nonché».

Deve, dunque, darsi atto che è invece, corretto l'orientamento

prevalente (oltre al Tar Campania, sopra citato, Tar Emilia

Romagna n. 2516 del 25 novembre 2003, id., Rep. 2004, voce

cit., n. 189; Tar Calabria n. 2110 del 20 giugno 2003; Tar Lom bardia n. 1140 del 5 maggio 2003; Tar Veneto n. 886 del 30 gennaio 2003, id., Rep. 2003, voce Giurisdizione civile, n. 178), che, coerentemente alla giurisprudenza di merito del giudice or dinario (Trib. Novara 9 maggio 2003, ibid., voce Riscossione delle imposte, n. 139), nega, in materia, la giurisdizione ammi nistrativa.

3. - L'appello, pertanto, deve essere accolto, e, conseguente

mente, la sentenza impugnata deve essere interamente riformata, con declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione.

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