decisione 9 marzo 1984, n. 15; Pres. Rosa, Est. Giacchetti; Piazza (Avv. Silvestri) c. U.s.l. n. 34Catania e Borzì (Avv. Sambataro)Source: Il Foro Italiano, Vol. 107, No. 11 (NOVEMBRE 1984), pp. 433/434-437/438Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23177675 .
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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
della regione nella quale ha sede la stazione appaltante (a seconda che l'importo dei lavori sia superiore o meno ad un miliardo e duecentomilioni di lire), per estratto sui principali quotidiani e su almeno due dei quotidiani aventi particolare diffusione nella regione ove ha sede la stazione appaltante.
Dal predetto quadro normativo, la cui lettura va peraltro effettuata in sintonia con i canoni di correttezza e imparzialità ai
quali deve costantemente ispirarsi l'azione amministrativa (ag. ex. art. 97 Cost.), può quindi dedursi che, atteggiandosi la discrezio nalità riconosciuta ale amministrazioni come deroga al prinoipio del libero accesso alle gare pubbliche, il mancato invito a fare l'offerta a chi abbia presentato domanda di partecipazione debba essere assistito da congrua motivazione in ordine all'uso della
anzidetta discrezionalità.
Correlativamente, deve inferirsene che anche rispetto alla fase della scelta delle imprese da invitare, pur se strutturalmente distinta dal procedimento di gara (al quale è però te'leologicamen te preordinata), si profilano situazioni soggettive giuridicamente rilevanti in quanti abbiano chiesto di essere invitati lalle gare, ai
quali va riconosciuta la possibilità di sindacare la legittimità della
loro eventuale esclusione dalle gare cui hanno chiesto di parteci pare.
Oltre che ammissibili, i ricorsi si appalesano fondati. Come
denunciato dalle imprese istanti negli atti introduttivi, non sem bra invero che l'amministrazione provinciale abbia disposto la
esclusione dalla gara sulla base di un provvedimento formale, da cui possano evincersi le ragioni giustificative. A tal fine non può validamente soccorrere, infatti, la motivazione contenuta nel « brogliaccio » dalla seduta della giunta provinciale del 22 feb braio 1983 (esibito in esecuzione dell'ordinanza presidenziale istruttoria n. 143 del 4 maggio 1983) dal quale si rileva che le
imprese ricorrenti non sono state invitate « perché non di fiducia
dell'amministrazione ». Detta motivazione, come puntualmente denunciato col primo dei motivi aggiunti, deve ritenersi, prima ancora che illegittima, giuridicamente irrilevante, in quanto essa non risulta consacrata nel processo verbale della seduta della
giunta provinciale, che come è noto costituisce l'elemento essen
ziale della esternazione e della documentazione delle determina
zioni amministrative degli organi collegiali e la condizione neces
saria perché le determinazioni stesse acquistino valore di espres sione di potestà amministrative i(cfr. Cons. Stato, sez. V, 18
ottobre 1966, n. 1205, richiamata dalle ricorrenti, Foro it., Rep.
1066, voce Deliberazione amm., n. 6). Insufficiente quindi, e
comunque inidoneo a sopperire alla omessa osservanza delle
modalità espressive della volontà dell'ente, è l'inserimento della
riferita motivazione nel c.d. brogliaccio della seduta, in quanto talle atto, anche se verosimilmente preordinato, come registro di
memoria, alla futura verbalizzazione, in difetto di quest'ultima, resta privo di rilevanza esterna oltre che sfornito di ufficialità ed
autenticità.
In ogni caso poi, anche a riconoscere al brogliaccio il valore di
provvedimento formale, la motivazione in esso rassegnata non
appare sufficiente, risultando inesplicate le ragioni in base alle
quali le imprese ricorrenti non potevano ritenersi di fiducia.
Come si è detto all'inizio, per quanto lata possa essere la
discrezionalità dell'amministrazione in ordine alla scelta delle
imprese da invitare alle gare di licitazione privata, occorre che il
relativo esercizio dia conto, in modo logico e puntuale, delle
determinaziorM negative eventualmente adottate.
Né, d'altra parte, in funzione integrativa della motivazione in
parola, può invocarsi « il brogliaccio » della seduta del 10 maggio
1983, dal quale si rileva che la giunta provinciale (nell'intento, fin
troppo evidente, di ovviare al vizio di difetto di motivazione
prospettato dalla imprese ricorrenti) « presenti gli stessi compo nenti del 22 febbraio 1983 » ha ricordato che, nella seduta
precedente, la mancanza di fiducia era stata ravvisata « perché esisteva contenzioso giudiziario con dette imprese (irnpr. Di
Mario Giampaolo, causa civile promossa a seguito decreto ingiun
tivo del 17 novembre 1982 — impr. Di Mario Angelo, procedi mento penale promosso su denunzia della ditta nell'anno 1962 e
denunzia-querela promossa nei confronti dell'impresa da questa amministrazione con deliberazione G.P. n. 1291 del 12 ottobre
1982) ». Anche per quest'ultimo « brogliaccio » valgono innanzitutto le
considerazioni fatte per il precedente, circa la inidoneità a valere
come espressione di volontà dell'amministrazione provinciale, in
quanto non esternata, in modo ufficiale, secondo d moduli espres sivi delle determinazioni degli organi collegiali. In secondo luogo, anche a riconoscere ad esso valore di provvedimento, lo scopo cui mirava l'amministrazione non può dirsi raggiunto. E ciò,
anche a trascurare che l'amministrazione ha preteso integrare la
legittimità del proprio operato in corso di giudizio {il che, di
regola, non è consentito), per un duplice ordine di considerazio ni: da un lato, infatti, la giunta provinciale ha verbalizzato
postumamente fatti e dichiarazioni che, a suo dire, sarebbero
avvenuti in una precedente seduta, contravvenendo, in tal guisa, alla regola secondo la quale il verbale delle adunanze degli organi collegiali può essere compilato solo in contestualità dei
fatti e delle dichiarazioni che esso attesta e documenta; dall'altro, l'esistenza di un contenzioso giudiziario, di per sé, non è sufficiente a suffragare l'asserita mancanza di fiduoia, giacché, come esattamente osservato dalla difesa attrice, il semplice ricorso alla tutela giurisdizionale (cioè, l'esercizio di un diritto costituzio nalmente garantito) non autorizza, sic et simpliciter, le conclusio ni tratte dalla amministrazione, occorrendo all'uopo quanto meno la dimostrazione della temerarietà delle iniziative giudiziarie (nel caso che queste ultime siano state definite dalle autorità adite) o
l'indicazione di fatti specifici dai quali possa desumersi una situazione tale da compromettere l'indispensabile rapporto di
fiducia. Una diversa soluzione equivarrebbe invero ad ammettere che una amministrazione pubblica possa conculcare, attraverso atti di ritorsione, il diritto all'accesso alla tutela giudiziaria, ricono sciuto fondamentale dal nostro ordinamento.
Peir le su esposte considerazioni il ricorso deve essere accolto. Per l'effetto va dichiarato illegittimo, siccome immotivato, il mancato invito delle imprese ricorrenti alla gara di licitazione
privata indetta dall'amministrazione provinciale di Rieti per l'asse
gnazione dei lavori di sistemazione e bitumatura della strada
privinciale Rieti - Fassinoro - Longone - Vallecupola ed in via deri
vata, annullato il verbale di aggiudicazione della gara predetta. (Omissis)
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA RE
GIONE SICILIANA; decisione 9 marzo 1984, n. 15; Pres.
Rosa, Est. Giacchetti; Piazza (Aw. Silvestri) c. U.sJ. n. 34
Catania e Borzì (Avv. Sambataro).
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA RE
GIONE SICILIANA; decisione 9 marzo 1984, n. 15; Pres.
Sanità pubblica — Unità sanitaria locale — Comitato di gestione — Elezione — Elettorato passivo — Giurisdizione amministra
tiva (D.p.r. 16 maggio 1960 n. 570, t.u. delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni
comunali, art. 82, 84; 1. 23 dicembre 1966 n. 1147, modi
ficazioni del contenzioso elettorale amministrativo, 'art. 7; 1. 17 febbraio 1968 n. 108, norme per la elezione dei consigli
regionali delle regioni a statuto normale, art. 9; 1. 6 dicembre
1971 n. 1034, istituzione dei tribunali amministrativi regionali, art. 6, 19, 29; 1. 23 dicembre 1978 n. 833, istituzione del
servizio sanitario nazionale, art. 1, 13, 15).
Rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, e non in
quella del giudice ordinario, i ricorsi in materia di elettorato
passivo, comprese le questioni di ineleggibilità e di incompatibi lità, dei componenti dei comitati di gestione delle unità sanita
rie locali.il)
(1) La deoisione va inquadrata nell'orientamento che ha prevalso nella giurisprudenza, in particolare della Cassazione, sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sul conten zioso elettorale, come sii sa del tutto consolidate almeno nelle sue linee fondamentali: mentre sulle controversie sulla regolarità delle operazioni elettorali ha giurisdizione il giudice anrniiiniistirativo, anche se sia intervenuta la convalida degli eletti da parte del consiglio {v. per tutte Cass. 2 aprile 1984, n. 2150, Foro it., 1984, I, 937, con nota di richiami), rimangono riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, eventualmente pur in tale ipotesi, le questioni attinenti alla ineleggibili tà e incompatibilità, e in genere relative all'elettorato passivo (tra le tante, v. Cass. 15 marzo 1982, min. 1678, 1679, 1680, id., Rep. 1982, vooe Elezioni, >nn. 130-132). Questo riparto di giurisdizione non deroga alla regola generale della contrapposizione dogli interessi legittimi ai diritti soggettivi, della quaile, anzi, costituirebbe puntuale applicazione (tra le tante: Cass. 9 marzo e 6 ottobre 1981, nn. 1302 e 5244, id., Rep. 1981, voce oit., nn. 198, 196); è sopravvissuto all'attribuzione ai tribunali amministrativi regionali della giurisdizione sulle operazioni elettorali prevista dall'art. 6 1. 6 dicembre 1971 n. 1034 (tra le tante: Cass. 12 gennaio 1984, n. 226, id., Mass., 52; 18 gennaio, 10 febbraio e 11 novembre 1982, nn. 295, 831, 5938 e 5939, id., Rep. 1982, voce cit., nn. 199, 198, 193, 194); e su di esso non ha inciso la 1. 23 aprile 1981 n. 154 (Cass. 14 luglio 1983, n. 4806, id., Rep. 1983, voce oit., n. 96).
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana ha affrontato sotto ambedue gli aspetti a problemi del riparto di giurisdi zione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nei confronti della « elezione » degli organi previsti dalla legge istitutiva del servizio sanitario nazionale: con la decisione 12 aprile 1984, n. 33, Cons.
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PARTE TERZA
Diritto. — 1. - Deduce in via pregiudiziale l'appellante che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., le questioni di
eleggibilità dei componenti dei comitati di gestione delle unità
sanitarie locali rientrerebbero nella giurisdizione del giudice am
ministrativo e non in quella del giudice ordinario.
Al fine di valutare la fondatezza della censura va innanzi tutto
considerato che in base all'analisi della legislazione, della giuris
prudenza e della dottrina deve escludersi la concezione di un
diritto elettorale generale, e cioè di un complesso organico di
principi che, in quanto sistema fondamentale unico, possa ritener
si valido per tutti i procedimenti elettivi che si svolgono nel
nostro ordinamento. Infatti, a parte alcune singole materie di
largo interesse intersettoriale, quali quelle della propaganda elet
torale e dell'elettorato attivo, ognuno di tali procedimenti costi
tuisce un'isola normativa nettamente staccata dalle altre; sicché,
prescindendo ovviamente dai principi costituzionali (i quali non
possono non permeare di sé l'intero ordinamento), le norme
valevoli per l'uno non possono essere ritenute senz'altro applica bili per l'altro, anche se apparentemente analogo. Pertanto, la
circostanza che le questioni di eleggibilità relative alle elezioni
regionali (art. 9 1. Ii7 febbraio 1968 n. 108), provinciali (art. 7 1.
23 dicembre 1966 n. 11147) e comunali (art. 82, 82/2, 82/3 e 84
t.u. 16 maggio 1Q60 n. 570 e successive modificazioni; v. anche
art. 6, 19 e 29 1. 6 dicembre 1971 n. 1034), siano attribuite -alla
cognizione del giudice ordinario non giustifica, di per sé, un'e
stensione in via analogica di tale cognizione anche ale questioni di eleggibilità relative alle elezioni dei comitati di gestione delle
U.sJ.
Di conseguenza, la questione pregiudiziale di giurisdizione va
risolta secondo il generale criterio della qualificazione della situa
zione giuridica soggettiva fatta valere (diritto soggettivo e interes
se legittimo). Ciò premesso è da tener presente che il cosiddetto « elettorato
passivo » <in cui confluiscono, tra l'altro, l'ineleggibilità e le
incompatibilità) non costituisce una categoria giuridica simmetrica
a quella dell'elettorato attivo, si da risultare — per così dire — il
rovescio di una stessa capacità giuridica; ciò per vari ordini di
considerazioni.
Jti primo luogo l'elettorato attivo non comporta neoessariamen
te il relativo elettorato passivo; basti pensare ai oittadini compre si tra i 21 e i 40 anni che sono elettori ma non eleggibili al
senato, o agli italiani non appartenenti alla repubblica, che sono
eleggibili ma non elettori.
In secondo luogo l'elettorato attivo è un diritto e dovere
Stato, 1984, I, 439, ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo sulle 'controversie riguardanti la regolarità delle opera zioni per l'elezione dei componenti dell'assemblea generale di una unità sanitaria locale pluricomunale, dn conformità all'orientamento
giurisprudenziale sopra ricordato; mentre con la decisione che si
riporta, in contrasto con questo, ma con ampia e approfondita motivazione, ha affermato la giurisdizione del giudice ammini strativo anche sulle controversie concernenti il c.d. elettorato
passivo, comprese te questioni di ineleggibilità e incompatibilità, dei componenti dei comitati di gestione di tali unità.
Sulla materia, è intervenuta anche Cass. 6 ottobre 1981, ti. 5245, Foro it., Rep. 1981, voce cit., n. 237, che, anche sulla base di una
legislazione regionale per la verità non troppo rilevante nei confronti della giurisdizione, ha affermato, nelle controversie relative all'eleggibi lità a componente dell'assemblea delle unità sanitarie locali, l'applica zione delle norme in materia di contenzioso elettorale: ma la pronun cia attineva soprattutto al potere del giudice ordinario di correggere il risultato delle elezioni, in deroga al divieto di -annullamento dell'atto amministrativo disposto dall'art. 4 1. sul contenzioso amministrativo.
La forza espansiva delle norme del contenzioso elettorale ammini strativo, in genere, è stata affermata dalla giurisprudenza anche nei confronti delle elezioni dei componenti dei consigli circoscrizionali istituiti dalla 1. 8 aprile 1976 n. 278: Cons. Stato, sez. V, 28 settembre e 30 ottobre 1981, nn. 425 e 527, ibid., n. 141, e Rep. 1982, voce oit., n. 134.
Per quel che concerne, poi, un altro importante caso di designazione elettiva dei componenti di organi amminiistraitm, ossia quello dei c.d. organi collegiali della scuola, Cass. 16 settembre 1980, n. 5261, id., 1980, I, 2726, con nota di C. M. Barone, ha affermato, in sede di regolamento di giurisdizione, la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda con la quale il genitore, elet to contemporaneamente al consiglio di circolo e al consiglio di istituto e sostituto dal provveditore agli studi in seno a tale organo per la supposta impossibilità della contemporanea elezione nei due diversi collegi, chiede di riconoscimento del diritto di far parte di entramhi gli organi collegiali. Sempre in questa materia, Cass. 23 marzo 1983, n. 2017, id., Rep. 1983, voce oit., n. 117, ha affermato che sulla controversia relativa all'elettorato attivo per l'elezione dei consigli scolastici la competenza sia del tribunale, negando l'applicabilità dell'art. 42 d.p.r. 20 marzo 1967 n. 223, che in proposito prevede la
competenza della corte d'appello in unico grado.
civico; e precisamente è la funzione attribuita a ciascun cittadino
maggiorenne di concorrere con metodo democratico a determinare
l'assetto politico dell'istituzione alla quale si fa riferimento. L'elet
torato passivo non ha invece — a livello costituzionale — lo
stesso grado di necessità; non è espressamente previsto né uno
specifico diritto di adire le cariche elettive né uno specifico dovere di accettarle (salvo il generale dovere di adempiere con
disciplina ed onere le pubbliche funzioni, una volta accettate). L'art. 51 'Cost, si limita a provvedere che a dette cariche elettive i
cittadini « possono accedere... in condizioni di uguaglianza, se
condo i requisiti stabiliti dalla legge »; si limita cioè a dettare le
condizioni obiettive dell'accesso nel senso che l'assenza di deter
minati requisiti positivi o la presenza di determinati requisiti
negativi, a prescindere dalla natura soggettiva od oggettiva di
essi, costituiscono eventi obiettivamente preclusi della (valida) elezione. Detti requisiti, cioè, pur non potendo non riferirsi alla
persona dell'eletto o dell'eligendo, rilevano esclusivamente come
fatti che, secondo la valutazione tipica del legislatore, ostano alla
valida investitura {ineleggibilità) o al valido esercizio dell'investi
tura (incompatibilità); e ciò in modo del tutto obiettivo, prescin dendo da qualsiasi comportamento dell'interessato.
In terzo luogo l'elettorato attivo costituisce una posizione assoluta ed autonoma (l'iscrizione nelle liste elettorali non ha
valore costitutivo, tanto che l'esercizio del diritto di voto può anche essere esercitato esclusivamente in base ad un'apposita sentenza dichiarativa) e — di regola — illimitabile (art. 48
Cost.); l'elettorato passivo, invece, consente l'accesso agli uffici
pubblici e alle cariche elettive «secondo i requisiti stabiliti dalla
legge » t(a norma della citata formula generalissima dell'art. 51
Cost, che si limita a porre il principio della riserva di legge in
materia di incompatibilità e ineleggibilità; v. anche il successivo
art. 65), al fine principale di ottenere — nell'ottica dell'art. 97
Cost. — che gli uffici pubblici vengano coperti da persone concretamente fornite dell'idoneità all'esercizio della relativa fun
zione.
Per tale sostanziale diversità di fondo, la posizione di elettorato
attivo è azionabile in sede giurisdizionale in via piena e diretta.
La posizione di elettorato passivo, invece, o non è affatto
azionabile in sede giurisdizionale (come accade nelle elezioni
politiche, per ile quali — ai sensi dell'art. 66 Cost. — sono
esclusivamente le camere a valutare i titoli di ammissione dei
rispettivi componenti e le cause sopraggiunte di ineleggibilità e di
incompatibilità), ovvero opera solo indirettamente, in via di
impugnativa della proclamazione de$li eletti {come accade nelle
elezioni amministrative). Sulla base di tale concreto modo di essere dell'ordinamento la
più autorevole dottrina ritiene che le varie vicende di ineleggibili tà non vadano costruite, sotto un profilo sistematico, in chiave
soggettiva di elettorato passivo, ma in chiave oggettiva -di vizi
dell'atto di proclamazione degli eletti. Secando tale concezione, che il collegio ritiene di dover condividere, le questioni di
eleggibilità non attengono a specifiche posizioni soggettive dell'e
ligendo e dell'eletto; e la locuzione « elettorato passivo » è
termine, a rigore, da -respingere, in quanto idoneo a deter
minare, per l'inconscio condizionamento ideologico determi
nato dal solo fatto dell'uso di una terminologia inadeguata, un
parallelismo e quindi un'equivalenza giuridica — in realtà insus
sistenti — con l'elettorato attivo, il quale invece ha certamente
consistenza di diritto soggettivo. In realtà il cosiddetto « elettorato
passivo » altro non è che una sintesi verbale con cui, in modo
descrittivo e improprio, si fa riferimento alla presenza (o all'as
senza) di una serie di vincoli procedimentali che sono in grado di refluire, invalidandolo, sull'atto conclusivo. In buona sostanza,
l'ineleggibilità non è altro che una particolare situazione giuridica
oggettiva di illegittimità dell'elezione, derivante dalla mancanza di
determinati requisiti soggettivi dell'eletto; e che strutturalmente e
funzionalmente non presenta alcuna differenza di rilievo rispetto ad altre categorie di vizi formali e/o sostanziali parimenti causa
di invalidità dell'atto elettivo.
D'altra parte è da tener presente che le elezioni, in quanto
tipicamente preordinate alla preposizione a pubblici uffici, costi
tuiscono una categoria parallela e complementare rispetto alla
nomina a pubblici uffici, attesa la funzione di provvista del
personale che hanno in comune con quest'ultima. Ora nell'elabo
razione sistematica della nomina, elaborazione che non può non
soccorrere per una migliore comprensione della questione in
esame, non è stato mai posto uno specifico problema soggettivo di « non nominabilità », simmetrico a quello della cosiddetta « ineleggibilità »; ciò in quanto la scienza amministrativa ha
sempre pacificamente considerato la nomina dal punto di vista
oggettivo dell'atto terminale del relativo procedimento, atto che, se difforme (per i suoi presupposti soggettivi o oggettivi, o per i
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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
suoi elementi, o per le sue circostanze di tempo e luogo: il tipo di difformità è di regola irrilevante) dall'astratto schema normati
vo, è illegittimo ed è quindi annullabile.
Deve quindi concludersi che, salvo espresse disposizioni in
senso contrario quali quelle sopra citate (che, atteso il loro
carattere speoiale, non sono suscettibili di essere interpretate analogicamente, e sono spiegabili storicamente sia con una sorta
di diffidenza, risalente ai primordi del vigente contenzioso ammi
nistrativo, ad attribuire la cognizione di questioni elettorali al
giudice amministrativo allora istituito per assicurare la tutela
della giustizia nellla p.a. più che contro la p.a., sia per la falsante
simmetria concettuale con l'elettorale attivo, fondamentale diritto
politico), le cosiddette questioni di elettorato attivo, in quanto rilevanti, in concreto, esclusivamente come vizi del procedi mento e dell'atto di elezione, attengano a situazioni soggettive di
interesse legittimo; e quindi rientrino nella giurisdizione generale di legittimità del giudice ordinario.
2. - Alle stesse conclusioni può giungersi, nel caso in esame, anche in base ad un diverso ordine di considerazioni.
Come rilevato dalla sezioni unite della Corte di cassazione
nell'approfondita sentenza 1:6 settembre 1980, n. 5262 (Foro it.,
1980, I, 2726), in materia di elettorato passivo la strumentazione di un interesse quale diritto soggettivo non è pura e semplice
conseguenza dell'adozione — ai fini della composizione di un
ufficio o di un organo pubblico — del sistema di scelta mediante
elezioni. Detto interesse, infatti, è da qualificare diritto soggettivo
qualora l'elezione funga da strumento di autogoverno di una
collettività, correlato al principio di democraticità e sovranità
popolare (regioni, province e comuni; ordini professionali; ma
gistratura come ordo personarum; organi collegiali scolastici); è
invece da qualificare interesse legittimo qualora l'elezione costi
tuisca una semplice fase di un procedimento di nomina, correlata
al principio di buona organizzazione e di efficienza amministrati
va ((consigli di amministrazione di istituti di credito di diritto
pubblico). Sulla base di tali orientamenti di massima, che sono indubbia
mente da condividere, osserva il collegio che presumibilmente molti problemi di giurisdizione in tema di elettorato passivo derivano da una certa povertà di linguaggio, che accomuna sotto
l'identica denominazione di « elezioni » fattispecie profondamente diverse. Infatti, premesso che la votazione è il normale modo di
deliberare qualora un collegio debba effettuare una scelta in
ordine a persone, e che un procedimento di tipo elettivo è una
scelta (sia come procedimento, sia come atto terminale di esso), adottata a seguito di votazione, è noto che sotto il profilo funzionale i procedimenti elettivi possono assolvere essenzialmen
te a due fini, tra loro ben distinti: o a fini di rappresentanza <o,
quanto meno, rappresentatività) ovvero a fini puramente elettivi.
Esempi del primo tipo sono le elezioni politiche, amministrative,
degli organi rappresentativi della scuola e degli ordini professio nali. Esempi del secondo tipo sono, di regola, i procedimenti elettivi di titolari di uffici presidenziali di collegi, e quelli di
titolari di organi individuali da parte di organi collegiali non
subordinati.
Ora è evidente che di « elezioni » in senso proprio può parlarsi solo nel primo caso. Nel secondo caso non è esatto qualificare « elezione », ad esempio, la scelta dell'amministratore delegato da
parte del consiglio di amministrazione di un ente, e la scelta del
presidente di un ente pubblico da parte del consiglio dei ministri; e ciò anche se tale scelta sia stata operata in base ad una
formale votazione. In queste ipotesi dovrebbe invece parlarsi di
scelta elettiva, o, più genericamente, di nomina. Pertanto, se
è vero che ogni elezione presuppone sempre una votazione, non è
vera l'affermazione reciproca che la votazione dia sempre luogo ad una elezione in senso tecnico giuridico.
La distinzione non ha un puro valore teorico e lessicale; ma
ha anche rilevanti conseguenze pratiche. Infatti è solo per i
procedimenti elettivi in funzione di rappresentanza o di rappre sentatività (elezioni in senso tecnico) che, attesa la preminenza dell'interesse riconosciuta all'elettore e per conseguenza all'eli
gendo (che del primo costituisce una sorta di proiezione istitu
zionale), le posizioni di ©lettorato attivo e passivo possono
ipotizzarsi come diritti soggettivi, con conseguente giurisdizione
daM'a.g.o. Del tutto diversa è la situazione per i procedimenti elettivi in
funzione elettiva. In questo caso la scelta costituisce un puro e
semplice fatto organizzativo interno dell'istituzione considerata; il
prescelto deve la sua investitura al proprio prestigio personale o — più semplicemente — al proprio senso politico; e a nessun
titolo può essere considerato (salvo che in senso metagiuridico, in
questa sede non rilevante) « rappresentante » di chi l'ha eletto. Di
conseguenza, atteso che il preminente interesse coinvolto è quello
obiettavo della buona amministrazione (art. 97 Cost.), le varie
posizioni di elettorato attivo e passivo non possono avere altra
consistenza di quella dell'interesse legittimo. Ora se si considera la realtà concreta delle U.s.l. deve ritenersi
che il procedimento elettivo del comitato di gestione abbia funzione meramente selettiva.
Infatti il principio che il servizio sanitario nazionale dovesse attuarsi « garentendo la partecipazione dei cittadini » al di là
delle competenze dello Stato, delle regioni e degli enti locali territoriali (art. 1 e 13, 3" comma, 1. 23 dicembre 1978 n. 833; art. 25 e 26 1. reg. 12 agosto 1980 n. 87), è rimasto per lo più inattuato; e consente, tutt'al più, forme di « controllo par tecipativo » (peraltro di rilevanza del tutto marginale) analo
ghe a quelle previste per l'urbanistica dall'art. 37 1. reg. 27 dicembe 1978 n. 71. ili momento rappresentativo in senso proprio resta quello dell'elezione dei consigli comunali. I momenti succes
sivi, ed in particolare quello dalla scelta del comitato di gestione dell'Ujs.l. attengono invece al processo di autorganizzazione dei
comuni, che, com'è noto, esercitano le funzioni ad essi attribuite in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera mediante le unità sanitarie looali, e quali nell'altro sono per una « struttu ra operativa » i(art. 15 1. n. 833 del 1978; art. 1 1. reg. n. 87 del
1980) dei comuni stessi.
In questa dimensione istituzionale la scelta dei membri del comitato di gestione non funge da strumento di autogoverno di una collettività; non è attuazione dei principi della partecipazione democratica e del pluralismo; ma è ispirata da mere finalità di buona organizzazione e di efficienza amministrativa (esula, ovviamente, dal presente esame qualsiasi valutazione sull'effet tivo conseguimento di tali finalità). Il comitato di gestione non « rappresenta » l'assemblea generale dell'U.s.1. da cui deriva la sua investitura; non è istituita per curare gli interessi dell'assem blea stessa; ma per curare, in modo del tutto obiettivo, gli interessi sanitari di tutte le persone che sa trovino nella circoscri zione dell'U.s.1., indipendentemente della loro appartenenza alla collettività comunale interessata. Pertanto detto comitato è sem
plicemente un ufficio collegiale avente il compito di compiere tutti gli atti di amministrazione dell'U.s.1.; sicché anche per esso dovrebbe correttamente parlarsi di scelta elettiva anziché di elezione.
Deve, pertanto, concludersi che le questioni di ineleggibilità dei
componenti il comitato di gestione attengano ad interessi legittimi e quindi rientrino nella giurisdizione del giudice amministrativo.
La sentenza impugnata va pertanto annullata. (Omissis)
CORTE DEI CONTI; Sezione I; decisione 12 aprile 1984, n. 44; Pres. Baiocchi, Est. Sorrentino; Proc. gen. Corte conti c. Buttinelli e altri {Avv. Genazzini, Ielpo, Papanti Pelletier,
Maida).
CORTE DEI CONTI;
Responsabilità contabile e amministrativa — Furto di sigarette —
Funzionari e agenti preposti al magazzino — Violazione dei doveri d'ufficio — Sussistenza (Cod. civ., art. 1218, 1223, 2051,
2054; r.d. 23 maggio 1924 n. 827, regolamento pe<r l'ammi nistrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello
Stato, art. 194).
In seguito al furto di sigarette dal magazzino di una manifattura tabacchi, rispondono del danno subito dall'erario, comprensivo anche delle imposte che questo avrebbe riscosso per la loro
rivendita, i funzionari ed agenti (nella specie, il direttore della
manifattura e l'agente di controllo) che hanno reso possibile la consumazione del reato per inadempimento ai loro obblighi istituzionali e ai doveri di diligenza, prudenza ed efficace cura
degli interessi pubblici che sono tenuti a perseguire costante
mente nell'espletamento delle loro prestazioni lavorative. (1)
(1) Girca la responsabilità amministrativa derivante dalia perdita di beni mobili affidati alla custodia e ialla conservazione di funzionari e dipendenti pubblici, la giurisprudenza della Corte dei conti ha elabora to un modello decisorio incentrato, da un lato, sulla individuazione dei criteri di identificazione dei soggetti assoggettabili a tale specie di
responsabilità, dall'altro sulla definizione dei caratteri differenziali di tale particolare specie di responsabilità amministrativa rispetto a quella contabile: in ordine al primo profilo, i precedenti giurisprudenziali paiono ispirati a criteri rigoristici, individuando il contenuto degli obblighi di servizio nella custodia e nella conservazione dei materiali affidati ai c.d. consegnatari, non sdo quando tali funzioni abbiano carattere principale, ma anche quando abbiano carattere accessorio e strumentale: cfr. Corte conti, sez. giur. sic., 12 luglio 1982, n. 1317, Fo
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