La Progettazione Integrata Territoriale

alla prova dell’attuazionenelle Regioni Obiettivo 1

Milano, 26 maggio 2005

A cura di Francesca Attendolo (Diap Politecnico di Milano)

Progetto Regione Lombardia - IReR

Origine

La Progettazione Integrata Territoriale è stata lanciata dal Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 per le Regioni italiane dell’Obiettivo 1 come strumento di intervento innovativo della nuova programmazione dei fondi strutturali (in attuazione dei Programmi Operativi Regionali)

Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione

strutturale

Caratteri, ciclo di vita, storie concrete

Fonte: Paola Savoldi (DiAP, Politecnico di Milano),

I progetti integrati territoriali: specificità, ciclo di vita, caratteristicheProgramma Ministero dell’Economia e Finanza Modulo formativo “Progettazione Integrata Territoriale”Roma, 7 ottobre 2003

Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione

strutturale

volontarietà i Pit come una delle possibili modalità di attuazione dei

POR

il progetto integrato territoriale:• può essere adottato nei casi in cui presenti vantaggi

reali rispetto alle modalità di attuazione ordinarie• è una modalità privilegiata di attuazione dei fondi

strutturali che permette di raggiungere forme innovative di efficacia e concertazione

• costituisce una variabile importante della qualità della spesa dei POR e contribuisce a configurare il sistema di premialità

Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione

strutturaleintegrazione

i Pit tentano di costruire forme di articolazione trasversale di filiere tematiche e funzionali

una buona interpretazione del requisito dell’integrazione potrebbe riguardare:

• integrazione di funzioni, per un’attuazione più efficace rispetto alle singole misure di settore

• integrazione di risorse, per la complementarietà necessaria tra diverse fonti di finanziamento

• integrazione di sistemi di attori e reti decisionali, per favorire la cooperazione tra competenze e interessi spesso separatati attorno a un problema comune

• integrazione di politiche, come capacità di fare sintesi tra una pluralità di strategie che attengono a settori e livelli decisionali diversi

Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione

strutturale

territorialitàil territorio deve inteso non solo come

“destinatario di iniziative di azioni di sviluppo”, ma come “contesto in cui si vogliono attivare

le potenzialità latenti o presenti”

territorialità non può essere solo sinonimo di concentrazione spaziale, ma deve richiamare anche:

• mobilitazione di sistemi locali per la costruzione del progetto

• innesco di trasformazioni sociali, insediative, ambientali capaci di produrre e valorizzare il territorio

Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione

strutturale

effetti di governoi Pit inducono amministrazioni regionali e locali a prefigurare

nuovi modelli di organizzazione delle attività di progetto, di coordinamento, di valutazione, di gestione

l’osservazione delle esperienze in atto permette di riconoscere:• forme organizzative diverse a seconda dei contesti regionali• soluzioni tentative, definite spesso nel corso dell’azione• ricorso a capacità già sperimentate in altri casi di

programmazione negoziata• “prototipi” per innescare nuove pratiche nell’azione

amministrativa

Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione

strutturale

effetti di governo

i passaggi che richiedono alle PA nuove capacità di governo:

• territorializzazione e allocazione delle risorse • procedure e criteri di selezione• formalizzazione di accordi per la gestione e l’attuazione

dei progetti– relazione tra proponenti e attuatori– relazioni tra soggetti pubblici e privati– identificazione dei soggetti responsabili

Il ciclo di vita del progetto

• fasi-tipo: ideazione, identificazione, preparazione, istruzione e finanziamento, realizzazione, gestione, sorveglianza e controllo

• storie concrete: attraverso l’illustrazione di alcuni casi regionali è possibile mettere in evidenza criticità, innovazioni e divergenze rispetto alle fasi-tipo

Il ciclo di vita del progettofasi-tipo

• ideazione e identificazione: avviene in parte congiuntamente alla presentazione del Por, in parte in occasione dell’elaborazione del Complemento di Programmazione

– definizione e delimitazione delle aree– misure POR – risorse da allocare alle aree Pit

• preparazione: – definizione del progetto (opere, studio dell’area di

intervento, valutazione degli impatti)– piano dei costi e dei ricavi, modalità e fonti di

finanziamento– ipotesi di gestione, identificazione ente responsabile

e struttura organizzativa– impatti su occupazione, reddito, benessere

Il ciclo di vita del progettofasi-tipo

• istruzione e finanziamento: esame da parte dell’amministrazione regionale, approvazione del progetto, concessione del finanziamento

• realizzazione: progetti esecutivi, emanazione dei bandi, esecuzione delle opere

• gestione, sorveglianza e controllo: verifica dei risultati raggiunti rispetto a quelli attesi, modifiche alla gestione

Le dotazioni della progettazione integrata

Le risorse dedicate ai Pit:• Basilicata: 170.400.000 euro• Calabria: 799.000.000 euro• Campania: 3.670.000.000 euro (circa 40% risorse Por)• Puglia: 730.000.000 euro (circa 30% risorse Por)• Sardegna: circa 40% risorse Por

• Sicilia: 1.447.510.925 euro, (circa 9% risorse Por)

I dispositivi che affiancano i Pit:• Basilicata: Progetti di sviluppo urbano• Calabria: Progetti integrati strategici, Programmi di

sviluppo urbano e Programmi integrati delle aree rurali• Puglia, Progetti Integrati Settoriali

Il ciclo di vita del progettostorie concrete

Regione Identificazione delle aree di progetto Criteri di selezione dei progetti

Basilicata 8 ambiti territoriali identificati dal CdP,secondo variabili socioeconomiche

ripartizione ex ante delle risorse fra gli ambitiidentificati, secondo principi di riequilibrioterritoriale

Calabria 23 ambiti territoriali identificati dal CdP ripartizione ex ante delle risorse fra gli ambitiidentificati

Campania primo insieme di ambiti tematiciindividuati nel CdP, ulteriori ambitidefiniti dal protocollo Regione-Province

assegnazione delle risorse a valle dell’identificazionedei PIT

Puglia 10 ambiti tematici di riferimento definitidal CdP, riprendono distretti industriali esistemi produttivi locali

assegnazione delle risorse successivaall’identificazione dei PIT

Sardegna 19 ambiti sub-provinciali e tematiciidentificati dal CdP

assegnazione delle risorse secondo graduatoriaregionale in base a criteri territoriali pre-definiti

Sicilia 9 ambiti territoriali di riferimentocorrispondenti ad altrettante province

assegnazione delle risorse secondo graduatoriaregionale in base a criteri territoriali pre-definiti

Il ciclo di vita del progettostorie concrete

Regione Organizzazione

Basilicata L’amministrazione regionale svolge un importante ruolo di guida e controllo (Unità diCoordinamento e Gestione e Project Manager, Responsabile regionale collegamento PIT-POR, Comitato di Pilotaggio), ma un buon margine di azione è lasciato anche ai soggettilocali che partecipano alla definizione del progetto esprimendo istanze territoriali.

Calabria Dopo un primo tentativo di apertura verso le forme spontanee di mobilitazione locale,l’amministrazione regionale tende privilegiare modalità di spesa più tradizionali.Due livelli di governo e gestione:centrale per coordinamento e controllo delle attività dei PIT,locale per lo sviluppo delle attività di programmazione (Unità centrale di Coordinamento)

Campania Sistema articolato, a decisa regia centrale aperta però all’iniziativa di promotori diversi dallaregione ai quali è accordato un buon grado di responsabilità.Il sistema di definizione dei progetti non è preordinato, ma esito di aggiustamenti progressiviguidati da dispositivi definiti dalle strutture di valutazione regionale.

Puglia Forte regia regionale, definisce numero, articolazione e contenuti generati dei PIT, insedia icomitati per l’attivazione di partenariati e accordi di programma, nomina un soggettoresponsabile regionale per ciascun progetto

Sardegna Ancor più che in Calabria, la prima fase lascia grande spazio e responsabilità alle iniziativelocali, successivamente, la regia regionale diventa più presente e tende a mobilitare contestigià in grado di misurarsi con strumenti di programmazione negoziata

Sicilia L’amministrazione regionale fissa le regole, accompagna il processo con funzioni diindirizzo, valuta e assiste i progetti. Ai contesti locali è comunque lasciata grande autonomia;compete loro la definizione delle aree di progetto, la gestione, l’attivazione delle risorse.

Stato di avanzamento, modello regionale di gestione

Fonte: C. Pacchi e G. Pasqui (Diap, Politecnico di Milano) (a cura di), Problemi e potenzialità per l’attivazione dei Patti Formativi Locali. Schede di sintesi regionali, Progetto Focus, marzo 2005

Basilicata• Stato di avanzamento

Al momento in Regione le strutture preposte si trovano in fase di gestione delle attività dei PIT: tutti e otto sono in piena attuazione. Due di essi sono stati approvati ancora nel 2002 (Alto Basento e Metapontino), mentre gli altri hanno seguito nel 2003. In particolare, ora l’attenzione è rivolta alle operazioni infrastrutturali (regimi di aiuto e attività formative sono già stati avviati precedentemente), dove si concentra circa il

56,49% delle risorse per tipologia d’azione.

• Modello regionale di gestioneCon delibera regionale nr. 1364 del 19 giugno 2001 la Regione Basilicata ha individuato i soggetti incaricati di implementare il processo PIT: - a livello locale: Partership Locale Istituzionale (AP ricadenti all’interno delle singole aree PIT) e Partenership Concertativa Locale (adesioni volontarie dei soggetti interessati al PIT), Unità di Coordinamento e Gestione (ufficio comune all’interno dell’amministrazione responsabile del PIT) con il suo dirigente (Project Manager)

- a livello regionale: Responsabile regionale (dirigente individuato tra i Responsabili di Misura del POR) collegamento PIT-POR, Comitato di Pilotaggio (regia regionale di verifica e di monitoraggio PIT), Struttura Unica regionale di Sorveglianza (coordinamento e vigilanza sull’attuazione dei PIT). In fase attuativa, i PIT lucani hanno istituito Associazioni di Comuni con un ente capofila, e “decentrato” a quest’ultimo la gestione del progetto.

Calabria• Stato di avanzamento

La Regione Calabria ha approvato entro la scadenza prevista (31 dicembre 2004) tutti i 23 PIT. La procedura di approvazione è stata tuttavia differenziata: 10 PIT più maturi erano già stati approvati all’inizio del mese di dicembre del 2004, sulla base di una valutazione della maturità delle schede progettuali; per gli altri 13 PIT la procedura ha condotto ad una approvazione sulla base di standard minimi definiti dall’Autorità di gestione entro la scadenza del 31 dicembre 2004.A partire dal mese di gennaio sono in corso di stipula gli accordi di programma con i quali si realizzerà il trasferimento delle risorse ai singoli territori.

•Modello regionale di gestioneIl modello regionale di gestione è definito nell’ambito delle Linee Guida approvate definitivamente nel febbraio 2003. Esiste un sistema di governance regionale incardinato su un doppio livello:

- Unità centrale di Coordinamento dei PIT - Conferenza dei Presidenti delle aree PIT (affiancata ad

una struttura di rete tra i diversi PIT). Governance locale:

- partenariato istituzionale rappresentativo del coordinamento tra le Amministrazioni comunali impegnate nella realizzazione e strutturato in una Conferenza dei Sindaci dei comuni coinvolti

- partenariato socio-economico per il pieno coinvolgimento nell’attuazione del PIT.Gestione: la Conferenza dei Sindaci opera in connessione con dei Comitati di gestione a cui rispondono le strutture tecniche (responsabile tecnico del progetto e unità tecnica di gestione).

Campania• Stato di avanzamento

Nella Regione Campania sono stati approvati 50 Progetti Integrati. Con il Dicembre 2004, la fase di costruzione dei progetti e della loro approvazione in sede regionale è conclusa definitivamente.Assistiamo attualmente all’inizio della fase di attuazione. La scansione temporale del processo di attuazione sembra seguire un ordine tripartito: interventi infrastrutturali, regime di aiuto alle imprese e formazione e servizi. L’avanzamento nell’implementazione delle operazioni di natura infrastrutturale sembra rapido. Anche il regime di aiuto alle imprese sembra essere ben avviato. Le azioni che tardano ad avviarsi sono quelle relative alla qualificazione del capitale umano.

•Modello regionale di gestioneIl POR Campania coniuga alla matrice territoriale una strutturazione secondo sette assi, modello potrebbe rivelarsi problematica in fase di attuazione. L’effetto di questa sovrapposizione potrebbe essere la riframmentazione, la segmentazione e la settorializzazione dei finanziamenti secondo logiche di spesa più o meno tradizionali. La numerosità dei PI e la loro distribuzione territoriale pongono importanti questioni relativamente alla progettazione integrata (dei 551 Comuni campani, ben 515 aderiscono ad almeno un PI). Non sono improbabili difficoltà di coordinamento dovute anche ai frequenti casi di sovrapposizione di più progetti approvati nello stesso contesto territoriale (sul territorio comunale di Napoli insistono sette PI, nell’aerea flegrea quattro, vi sono 34 Comuni su cui ricadono tre PI e ben 176 su cui ne ricadono due).

Puglia• Stato di avanzamento

Il processo di avvio operativo dei 10 PIT pugliesi si è rivelato piuttosto complesso e solo negli ultimi mesi sta giungendo a conclusione. La Giunta regionale pugliese, nella seduta del 28 ottobre 2004, ha approvato le Linee Guida per l’attuazione dei PIT.A valle dell’approvazione delle Linee Guida e a partire dalla fine del mese di Novembre la Giunta regionale, riunita in sedute itineranti analoghe a quelle adottate per l’approvazione dei Progetti Integrati Settoriali previsto dal POR e dal CdP, ha approvato i diversi PIT presso le sedi istituzionali degli Enti capofila.Con il mese di gennaio si è dunque formalmente attivata l’attuazione dei PIT.

•Modello regionale di gestioneIl documento di Linee Guida identifica il ruolo della Regione nel processo attuativo, propone un modello di gestione esecutiva dei PIT centrato sull’Ufficio Unico (ai sensi dell’art. 30 del T.U.E.L.), propone un modello di gestione amministrativa, finanziaria e contabile, e identifica i requisiti per lo sviluppo di azioni di monitoraggio e comunicazione dei progetti integrati.L’elemento di maggiore originalità del modello gestionale pugliese riguarda l’attenzione specificamente dedicata al tema della formazione nelle Linee Guida, in relazione al cui tema viene attribuita particolare importanza alle Province.I compiti assegnati all’Ufficio PIT (responsabile della gestione complessiva), sono di tre tipi: collaborazione alla fase di predisposizione dei bandi; informazione, animazione e sensibilizzazione sul territorio; verifica di coerenza rispetto agli obiettivi e ai fabbisogni emersi all’interno dei programmi PIT.

Sardegna• Stato di avanzamento

Inizialmente la Regione Sardegna aveva scelto un modello di tipo competitivo e fornendo indicazioni relativamente aperte sulle forme di territorializzazione, che avevano poi preso forma nel corso dei processi di concertazione condotti dalle province nella primavera del 2001.Al bando 2001 sono state tuttavia presentate ben 30 proposte di PIT, che ridisegnavano e frammentavano le proposte precedenti, con una debolezza di fondo, dato che la Regione ne ha poi ammesse soltanto 13.I risultati di questo bando hanno poi convinto la Regione a sperimentare, per la tornata successiva, modalità di selezione di tipo negoziale, attraverso un processo avviato su due binari paralleli: l'ottimizzazione dei PIT ammessi nel 2001, e la presentazione di nuove proposte PIT.

•Modello regionale di gestione

Nelle Linee Guida si possono trovare altri importanti correttivi rispetto al bando 2001:

- la previsione di un’attività di assistenza tecnica (assente nella tornata precedente), che diviene di interesse nell'ottica del rafforzamento e del potenziamento delle capacità tecniche e relazionali dei contesti locali;

- dei criteri più puntuali per l’allocazione delle risorse complessive tra territori “forti” e territori “deboli” della Regione: nella precedente edizione del bando, infatti, si avanzava la proposta di attribuire un punteggio in grado di valorizzare le proposte PIT provenienti da territori deboli, mentre in questo caso vengono fornite puntuali indicazioni sull’attribuzione delle risorse ai territori

Sicilia• Stato di avanzamento

Dei 35 PIT originariamente presentati nel 2001, fino ad ora 27 sono stati ammessi a finanziamento (con Delibera del Presidente della Giunta Regionale del giugno 2002) e si trovano al momento nella fase di attuazione. Alcuni altri PIT, inizialmente esclusi, sono ora stati riammessi al finanziamento dopo una fase di riesame e ricostruzione della proposta, e saranno a breve in fase di start up. E' visibile in questo processo di riavvio dei PIT inizialmente esclusi una forte attenzione della Regione anche nei confronti dei contesti più fragili, o caratterizzati da una relativa immaturità progettuale, rispetto a territori più forti, passati attraverso differenti forme e sperimentazioni di percorsi di sviluppo locale.

•Modello regionale di gestione

Al momento tutti i 27 PIT siciliani sono in fase di attuazione, con gradi diversi di esecuzione dei singoli interventi. Nel complesso, è possibile osservare come le modalità di spesa dimostrino una relativa fluidità, anche grazie ad uno stretto rapporto, curato dal DPRS, tra la programmazione dei PIT e le attività ordinarie dei Responsabili di misura (rapporto che è spesso venuto a mancare in altri contesti regionali).Dal punto di vista del modello di gestione, tutti i PIT siciliani hanno scelto il modello dell'Ufficio unico, anche se con gradazioni diverse nel conferimento di funzioni a quest'ultimo da parte dei comuni partecipanti al PIT

Temi di progetto

alcune declinazioni dei temi ricorrenti nei Pit• attività produttive: sostegno a politiche pregresse, azioni

di rottura e riconversione, innovazione delle filiere produttive: specializzazione (qualità) o integrazione (turismo, agricoltura, ambiente)

• progetti infrastrutturali: mancano progetti di territorio, ricorrono interventi a colmare deficit o riadeguare le strutture ordinaria

• riqualificazione urbana: esperienze spesso ben integrate, mettono in relazione forme di progettualità locale già esistenti

• turismo e risorse culturali: spesso comprende progetti apparentemente affini che riguardano territori assai diversi

• ambiente: come qualificazione ambientale (reti ecologiche), valorizzazione ambientale (turismo), sviluppo locale sostenibile (turismo e ambiente)

Spunti di riflessione

Fonti: - P.C. Palermo, “Le possibilità di sviluppo di un processo

ad alta complessità”, in R. Colaizzo, D. Deidda (a cuura di ), Progetti Integrati e Sviluppo Territoriale. Regioni Obettivo 1, Roma: Società Tipografica Romana, 2003

- C. Pacchi e G. Pasqui (Diap, Politecnico di Milano) (a cura di), Problemi e potenzialità per l’attivazione dei Patti formativi locali.

Primi esiti dell’indagine diagnostica, seconda bozza, gennaio 2005

Spunti di riflessione• Sembra ancora prevalere in più di un caso una

logica di diffusione dei progetti sul territorio, invece della concentrazione degli investimenti su aree e temi cruciali per lo sviluppo

• L’idea forza non è sempre il motore della progettazione, che risulta più condizionata dalle scelte territoriali o dalle domande locali

• I meccanismi di coordinamento e di gestione, a scala regionale e locale, sembrano complicati tanto da suscitare dubbi sulla possibilità di successo (non a caso sono emerse tendenze alla semplificazione delle procedure)

Spunti di riflessione • Il processo di attuazione nei contesti regionali presenta un

grado ancora elevato di differenziazione, sia nei modelli di governance che nelle regole istituzionali (pur in presenza di percorsi dettati dai vincoli fissati dalle regole comunitarie);

• Per i singoli progetti integrati le diversità non riguardano tanto le regole, quanto i processi, ossia la capacità dei PI, entro un certo contesto istituzionale, di sperimentare forme originali di costruzione di coalizioni locali di sviluppo intorno all’attuazione del progetto (spesso non avviato anche per l’assenza di solidi partenariati locali);

• Le situazioni presentano un grado di maturità più solido da punti di vista diversi e non necessariamente convergenti:

- l’efficienza in termini di capacità gestionale e di spesa; - la sperimentazione progettuale (in particolare in relazione

all’integrazione delle azioni formative nelle strategie di sviluppo messe a fuoco dai progetti);

- la solidità delle relazioni partenariali che coinvolgono anche attori non istituzionali (ed in particolare attori economici).