Manuale del pubblico impiego privatizzato - epc.it · Manuale del pubblico impiego privatizzato...

Vito Tenore(a cura di)

Manuale del pubblico impiego privatizzatoFonti. Assunzioni e concorsi. Sviluppo di carriera.

Cause di cessazione. Responsabilità. Forme flessibili. Controversie di lavoro.

Trattamento economico. Disciplina. Contrattazione collettiva. Dirigenza

Dottrina, giurisprudenza e normativa

Contributi di Luca Busico, Laura Fantozzi, Maria Gentile, Vito Tenore

3

INDICE GENERALE

INDICE GENERALE

Premessa .........................................................................................19

CAPITOLO 1 PRIVATIZZAZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO CON LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: STORIA, FONTI NORMATIVE E NATURA DEGLI ATTI DI GESTIONE DEL PERSONALE 21

1 Il modello pubblicistico di rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione.............21

2 La prima fase della privatizzazione .........................23

3 La seconda fase della privatizzazione ....................26

4 La disciplina privatistica del rapporto: le fonti...........................................................................31

4.1 Incidenza dell’art. 117 cost. novellato sulle fonti lavoristiche negli enti locali ....................34

5 La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore di lavoro pubblico: profili generali e incidenza: A) sull’operatività della legge n. 241 del 1990 ........36

6 La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico; incidenza: B) sulla esperibilità dei ricorsi amministrativi (rinvio); C) sulla tipologia di censure prospettabili in giudizio; D) sulle posizioni soggettive dei lavoratori ............45

7 La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico; incidenza:E) sulla qualifica del dirigente come pubblico ufficiale; F) sulla esercitabilità dell’autotutela .......54

MANUALE DEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO

4

CAPITOLO 2 CONTRATTAZIONE COLLETTIVA E RELAZIONI SINDACALI 59

1 Il contratto collettivo ................................................. 59

2 Rapporto tra legge e contratto collettivo ................ 63

3 L’ARAN ...................................................................... 65

4 I comitati di settore .................................................... 67

5 Le organizzazioni sindacali ..................................... 70

6 Il procedimento di contrattazione collettiva ......... 72

7 La contrattazione integrativa ................................... 74

8 Il danno da contratto collettivo integrativo ........... 77

9 Le rappresentanze sindacali .................................... 78

10 I diritti e le prerogative sindacali ............................ 82

CAPITOLO 3 L’ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO: CONCORSO ED ALTRE FORME DI RECLUTAMENTO. COSTITUZIONE DEL RAPPORTO E PERIODO DI PROVA 87

1 Fonti e principi in materia concorsuale .................. 87

2 Il procedimento concorsuale e l’atto di indizione .................................................... 95

3 Il bando di concorso .................................................. 97

4 La domanda di partecipazione .............................. 102

5 I requisiti di ammissione ........................................ 107

6 Ammissione ed esclusione ..................................... 108

7 La commissione giudicatrice ................................. 110

8 Le prove .................................................................... 114

9 La graduatoria .......................................................... 120

10 La costituzione del rapporto: contratto individuale e patto di prova ................. 124

11 Altre forme di reclutamento .................................. 127

5

INDICE GENERALE

CAPITOLO 4 DIRITTI NON PATRIMONIALI NEL RAPPORTO DI LAVORO 131

PARTE PRIMAClassificazione del personale: inquadramento, mansioni, progressione professionale. Mobilità

1 Ruolo e dotazione organica ....................................131

2 Il previgente sistema di ordinamento del personale e il diffondersi del c.d. mansionismo ...............................................132

3 Il nuovo sistema di classificazione del personale .............................................................133

3.1 Le mansioni e lo ius variandi del datore di lavoro ..................................................134

3.2 La disciplina delle mansioni superiori e i principi costituzionali .........................................135

3.2.1 Le mansioni superiori secondo la giurisprudenza .....................................................136

3.2.2 Le mansioni superiori e il legislatore degli anni Novanta ..................................................138

3.3 Il legittimo conferimento di mansioni superiori ...............................................140

4 Lo sviluppo professionale ......................................141

5 Le posizioni organizzative .....................................142

6 Le progressioni professionali e il principio del pubblico concorso ......................143

6.1 Il giudice competente a conoscere delle controversie in tema di progressioni professionali ..................................146

7 La mobilità ................................................................147

7.1 Il passaggio diretto tra amministrazioni diverse....1487.2 Il trasferimento di attività .......................................1497.3 Lo scambio con funzionari appartenenti

a paesi stranieri ........................................................1507.4 Le eccedenze di personale

e la mobilità collettiva .............................................152


6

7.4.1 Disposizioni in materia di mobilità di personale........................................... 153

8 La mobilità interna (rinvio) ..................................... 154

PARTE SECONDAAssenze e periodi di riposo, tutela della maternità, tutela ex L. n. 104 del 1992, sicurezza e causa di servizio

1 Pause, riposo giornaliero e settimanale ................ 155

2 Le ferie ....................................................................... 160

3 Le assenze per malattia ed infortunio .................. 163

4 Le assenze per servizio militare ............................ 167

5 I permessi .................................................................. 169

6 La tutela genitoriale ................................................ 176

7 La tutela dell’handicap ........................................... 180

8 Sicurezza e causa di servizio .................................. 187

PARTE TERZATrasferimenti, aspettative, assegnazioni, comandi, distacchi, modificazioni soggettive del rapporto

1 La mobilità interna: il trasferimento ad iniziativa della pubblica amministrazione ..... 193

1.1 Il distacco quale trasferimento d’ufficio................ 1941.2 Il trasferimento per incompatibilità

ambientale ................................................................. 1951.3 Il trasferimento su domanda del dipendente ...... 196

2 Il comando................................................................. 196

3 Le modificazioni soggettive del rapporto ............ 198

3.1 L’aspettativa per infermità fisica .......................... 1993.2 L’aspettativa per mandato amministrativo ......... 1993.3 L’aspettativa per mandato parlamentare ............. 200

7

INDICE GENERALE

3.4 L’aspettativa sindacale ............................................2013.5 L’aspettativa per motivi personali

o di famiglia ..............................................................2013.6 L’aspettativa per dottorato di ricerca ....................202

4 Il collocamento fuori ruolo .....................................202

5 Le assegnazioni temporanee ..................................203

CAPITOLO 5 I DIRITTI PATRIMONIALI.TRATTAMENTO ECONOMICO.TRATTAMENTI ACCESSORI 205

1 Il trattamento economico del dipendente pubblico: l’innovazione della riforma....................205

2 Principi generali in tema di trattamento economico........................................206

3 Le regole speciali ......................................................2083.1 Intangibilità del trattamento economico

già raggiunto .............................................................2093.2 Ripetizione degli emolumenti non dovuti ...........2103.3 Prescrizione di crediti retributivi ...........................2133.3.1 Irrinunciabilità della prescrizione .........................2133.4 Interessi e rivalutazione ..........................................2144 La struttura della retribuzione ...............................2174.1 Voci del trattamento economico

fondamentale.............................................................2174.1.1 Lo stipendio ..............................................................2174.1.2 La tredicesima mensilità .........................................2184.1.3 L’assegno per il nucleo familiare ...........................2184.2 Le componenti eventuali e variabili ......................2184.2.1 Compenso per lavoro straordinario ......................2194.2.2 Compenso per lavoro notturno .............................2214.2.3 Indennità di missione ..............................................2214.2.4 Indennità di trasferimento

e di prima sistemazione ...........................................223


8

4.2.5 Buoni pasto ............................................................... 224

4.2.6 Indennità per vacanza contrattuale ...................... 224

4.2.7 Indennità speciali .................................................... 224

4.3 Equo indennizzo ...................................................... 225

4.4 Il trattamento di fine rapporto ............................... 226

4.5 Le ritenute erariali ................................................... 227

5 Il trattamento economico del dirigente ................ 227

CAPITOLO 6 SANZIONI DISCIPLINARI E SOSPENSIONI CAUTELARI 229

PARTE PRIMAGli obblighi del pubblico dipendente (nel c.c.n.l., nel codice di comportamento, nella legge)e la responsabilità disciplinare

1 Gli obblighi di valenza disciplinare del pubblicodipendente nel c.c.n.l., nel codice di comportamento e nella legge ............................. 230

2 La conoscenza degli obblighi di valenza disciplinare da parte del pubblico dipendente:l’affissione del codice disciplinare ......................... 235

3 Il cattivo funzionamento della macchina disciplinare nella pubblica amministrazione:cause e possibili soluzioni ...................................... 238

4 I principi portanti della responsabilità e del procedimento disciplinare: a) obbligatorietà dell’azione disciplinare; b) proporzionalità sanzionatoria; c) parità di trattamento; d) tempestività; e) tassatività delle sanzioni; f) gradualità sanzionatoria; g) contraddittorio procedimentale; h) trasparenza del procedimento; i) potestà disciplinare verso ex dipendenti......... 241

9

INDICE GENERALE

5 La titolarità del potere disciplinare all’internodella p.a.: il dirigente capo-struttura e l’Ufficio procedimenti disciplinari (U.P.D.). Le sette sanzioni previste dal c.c.n.l. .....................248

6 Il procedimento disciplinare e le sue fasi: a) contestazione dell’addebito, b) istruttoria in contraddittorio, c) adozione della sanzione.......................................251

7 La natura dei termini che cadenzanoil procedimento disciplinare ...................................256

8 Rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare. L’incidenza del giudicato penale in sede disciplinare ..............260

9 La tutela avverso le sanzioni disciplinari .............265

10 La responsabilità disciplinare del dirigente ..............................................................267

PARTE SECONDALe sospensioni cautelari

1 La sospensione cautelare obbligatoria e facoltativa: fonti e funzione..................................282

2 Strumenti alternativi alla sospensione: trasferimento e misure cautelari della l. 27 marzo 2001 n. 97......................................286

3 Le sospensioni obbligatorie: A) ipotesi originariamente previste

dal contratto collettivo 1994-1997; B) ipotesi originariamente previste

dall’art. 15, l. 19 marzo 1990 n. 55: incidenza della l. 13 dicembre 1999 n. 471 e del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267;

C) ipotesi prevista dall’art. 289 cod.proc.pen.;

D) ipotesi originariamente prevista dall’art. 4, l. 27 marzo 2001 n. 97 confluito nell’art. 15, c.c.n.l. Ministeri 2002-2005............288


10

4 Le sospensioni facoltative: A) sospensione in pendenza

di procedimento penale; B) sospensione in caso

di procedimento disciplinare........................... 300

5 Effetti economici (assegno alimentare) e giuridici della sospensione cautelare e le cause della sua cessazione................................ 304

6 La sospensione cautelare ed il problema della restitutio in integrum retributiva: il dibattito giurisprudenziale sul punto ................ 308

7 La sospensione cautelare del dirigente ............................................................. 317

CAPITOLO 7 RESPONSABILITÀ E INCOMPATIBILITÀNEL PUBBLICO IMPIEGO 321

PARTE PRIMALa responsabilità civile, amministrativo-contabile e penale dei pubblici dipendenti

1 Le cinque responsabilità del pubblico dipendente: profili generali ................................... 322

2 La responsabilità civile della p.a. (extracontrattuale, contrattuale e precontrattuale) e dei suoi dipendenti: profili generali e fonti normative ........................... 324

2.1 La responsabilità extracontrattualedella p.a. La solidarietà passiva tra p.a. e suoi dipendenti e i limiti al principio:l’occasionalità necessaria con i compiti d’istituto e la cesura del rapporto organico .......................... 328

11

INDICE GENERALE

2.2 Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: a) la condotta attiva o omissiva. Danni da comportamenti e danni da provvedimenti (o da ritardi procedimentali).La c.d. pregiudiziale demolitoria dell’atto illegittimo. Condotte pluripersonali e condotte discrezionali ..........................................332

2.3 Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: b) l’evento dannoso. L’ampliamento del concetto di danno risarcibile e il risarcimento dell’interesse legittimo. Tipologie di danni prodotti dalla p.a. Il danno non patrimoniale .....................340

2.4 Nuove ipotesi di danno (danno da ritardo, danno esistenziale) .................345

2.5 Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: c) l’elemento psicologico .........................................348

2.6 Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: d) Il nesso causale. Cause di esclusione della responsabilità ..............351

3 La responsabilità amministrativo-contabile del pubblico dipendente: fonti normative, profili generali e distinzione tra illecito amministrativo e illecito contabile.......353

3.1 Portata della giurisdizione contabile (su dipendenti di enti pubblici economici e di società a partecipazione pubblica) ......................................358

3.2 L’autore del danno e il rapporto di impiego o di servizio con la p.a. ........................361

3.3 La non responsabilità degli organi politici in buona fede .........................364

3.4 La condotta dannosa: attiva ed omissiva,vincolata e discrezionale .........................................366


12

3.5 Il concorso di persone nella causazione del danno. L’imputazione dell’addebito e il beneficium excussionis ......................................... 372

3.6 Il concorso di persone e la responsabilità collegiale .................................. 373

3.7 Il danno erariale (diretto e indiretto): nozioni e casistica tipica ......................................... 374

3.8 Il danno da tangente, il danno all’immagine dell’amministrazione e il danno da disservizio.......................................... 376

3.9 La determinazione del danno: la valutazione dell’utilitaspercepita dalla p.a. ed il potere riduttivo dell’addebito ............................................................. 382

3.10 Il danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza ...................................... 387

3.11 L’elemento psicologico: dolo o colpa grave e la culpa in vigilando del dirigente ............................................................. 389

3.12 Il nesso causale.......................................................... 395

3.13 L’incidenza delle leggi n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996 su alcuni ulteriori profili della responsabilità amministrativa: a) il termine prescrizionale: dies a quo, dies ad quem ed atti interruttivi; b) la non responsabilità degli eredi ....................... 395

3.14 Le polizze assicurative a tutela dei dipendenti pubblici in materia di illecito amministrativo-contabile ...................... 400

3.15 L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti di danni accertati dall’amministrazione .............. 402

4 La responsabilità penale del pubblico dipendente: profili generali. Il pubblico dipendente-pubblicoufficiale: presupposti e condizioni......................... 410

4.1 I singoli reati: a) la concussione; b) la corruzione; c) l’abuso d’ufficio .................................................... 413

13

INDICE GENERALE

4.2 Altri reati rilevanti per il pubblico dipendente-pubblico ufficiale: d) la rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio; e) l’omissione di atti d’ufficio; f) la falsità in atti (materiale e ideologica) ...........................................422

4.3 L’omessa denuncia dei reati accertati alla Procura della Repubblica ................................432

PARTE SECONDAAttività extraistituzionali e incompatibilità per il pubblico dipendente

1 Le norme in materia di incompatibilità e la loro ratio ispiratrice. Le incompatibilità assolute .....................................437

2 Le conseguenze dell’inosservanza del divieto ....443

3 Gli incarichi (attività extraistituzionali) autorizzabili: condizioni di legittimità e modalità autorizzatorie. Sanzioni in caso di mancata richiesta di autorizzazione. Gli incarichi conferiti dal datore ............................445

4 Gli incarichi (attività extraistituzionali) liberalizzati, ovvero sottratti ad autorizzazione .....................................................455

5 Deroghe soggettive al regime delle incompatibilità: il personale in part-time c.d. ridotto e i professori universitari e di scuole secondarie ..............................................460

CAPITOLO 8 L’ORARIO DI LAVORO, LE FORME FLESSIBILI DI LAVORO E IL TELELAVORO 465

1 L’orario di lavoro ......................................................465

2 Le forme flessibili di lavoro nel pubblico impiego................................................469


14

3 Il contratto a termine................................................ 473

4 Il contratto di formazione e lavoro ........................ 479

5 Il contratto di somministrazione ............................ 480

6 Il contratto a tempo parziale................................... 484

7 Le collaborazioni coordinate e continuative ........ 490

8 Il telelavoro................................................................ 495

CAPITOLO 9 CESSAZIONE DAL RAPPORTO 499

1 Individuazione delle diverse ipotesi .................... 499

2 Ipotesi di estinzione a rilievo individuale determinate dalla volontà del dipendente............ 500

2.1 Dimissioni ................................................................. 500

2.1.1 Riammissione in servizio di dipendente dimissionario .................................. 501

2.2 Il collocamento a riposo anticipato su domanda .............................................................. 502

3 Ipotesi di estinzione determinate dalla volontà dell’amministrazionec.d. oggettive ............................................................ 502

3.1 Il licenziamento per sopravvenuta inidoneità fisica ........................................................ 502

3.2 Le residue ipotesi di giustificato motivo oggettivo ...................................................... 504

3.3 Il licenziamento per superamento del periodo di comporto.......................................... 504

3.4 Il collocamento a riposo d’ufficio .......................... 506

3.5 La rilevazione di eccedenza di un numero di lavoratori inferiore a dieci nel corso di un anno ................................................ 507

4 Ipotesi c.d. soggettive ............................................. 507

4.1 Il licenziamento disciplinare .................................. 507

15

INDICE GENERALE

4.2 Le vicende della vita privata del lavoratore ........509

4.3 Il licenziamento per violazione della normativa sulle incompatibilità ................................................509

5 Il licenziamento del lavoratore in prova ..............510

6 Il licenziamento del dirigente (rinvio) ...................511

7 Le conseguenze del licenziamento illegittimo .....511

CAPITOLO 10 LA DIRIGENZA E LA RESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE 513

1 La disciplina della dirigenza pubblica ..................514

2 Il nuovo ruolo del dirigente pubblico: profili generali dell’evoluzione normativa ...........514

2.1 Le riforma degli anni novanta ...............................516

2.2 La “seconda privatizzazione” ................................516

2.2.1 I vincoli della disciplina della dirigenza statale .......................................................517

2.2.2 Rapporto politica-amministrazione .....................518

2.2.3 La disciplina del rapporto ......................................520

2.3 Le innovazioni della legge n. 145 del 2002. Questioni di legittimità costituzionale ..................521

3 Accesso alla qualifica dirigenziale .........................524

3.1 Le funzioni dirigenziali ...........................................526

4 I poteri del dirigente pubblico ...............................527

5 Tipologie di incarichi ..............................................528

6 Conferimento dell’incarico dirigenziale ...............530

6.1 Presupposti e criteri per il conferimento ..............534

6.1.1 Regime degli atti di conferimento e revoca degli incarichi ...........................................535

6.2 L’inapplicabilità dell’art. 2103 cod.civ. .................537


16

6.3 Gli incarichi ai soggetti “esterni” all’amministrazione ................................................. 538

7 Mobilità dei dirigenti .............................................. 540

8 Rapporti tra dirigenti .............................................. 542

8.1 Rapporti tra dirigenti titolari di uffici dirigenziali generali e gli altri dirigenti ............... 543

8.1.1 Delega di funzioni ................................................... 544

8.2 La vicedirigenza ....................................................... 545

9 Il trattamento economico del dirigente pubblico.............................................. 546

9.1 I dirigenti e il part-time ............................................ 549

10 La responsabilità dirigenziale ................................ 550

10.1 La responsabilità del dirigente pubblico per il mancato raggiungimento degli obiettivi .............................. 550

10.2 Il ruolo del nuovo sistema di controlli interni .... 552

10.2.1 La valutazione dei dirigenti ................................... 553

10.3 La natura della responsabilità dirigenziale................................................................ 554

10.3.1 Differenze con le altre tipologie di responsabilità ...................................................... 555

10.4 Le sanzioni comminabili ........................................ 556

10.4.1 Il mancato rinnovo dell’incarico ........................... 556

10.4.2 La revoca dell’incarico ............................................ 557

10.4.3 Il recesso della p.a. ................................................... 558

10.4.3.1 Le altre ipotesi di cessazione del rapporto di lavoro ............................................. 559

10.5 La tutela del dirigente ............................................. 560

10.5.1 Necessità della motivazione .................................. 560

10.5.2 Il procedimento di valutazione ............................. 561

10.5.3 L’individuazione dell’organo deputato all’adozione dell’atto di revoca ............................. 562

10.5.4 Il parere del Comitato dei Garanti ........................ 562

10.6 La tutela giurisdizionale ........................................ 563

17

INDICE GENERALE

CAPITOLO 11 LE CONTROVERSIE DI LAVORO NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 565

1 Considerazioni generali sul passaggio al giudice ordinario delle controversie di lavoro: la difesa affidata direttamente alla p.a. ...............................................566

2 I soggetti e le materie devolute al giudice ordinario e le residue competenze del giudice amministrativo ....................................570

2.1 Analisi di alcuni casi controversi (mancata assunzione al lavoro; concorsi interni; conferimento di incarichi dirigenziali; controversie sindacali etc.) .....................................575

3 Riparto temporale delle controversie tra g.o. e g.a.: il discrimen del 30 giugno 1998 (art. 69, co. 7, d.lgs. n. 165 del 2001) ......................588

4 Cenni sul giudizio del lavoro. I poteri del giudice ordinario in materia di pubblico impiego: la disapplicazione. Le sentenze di accertamento, costitutive e di condanna del giudice del lavoro e l’esecuzione delle stesse. Responsabilità da inosservanza delle decisioni della magistratura ..........................591

4.1 Le censure privatistiche in giudizio avverso le determinazioni dirigenziali (rinvio) ...................602

4.2 L’intervento in causa dell’ARAN ex art. 63-bis, d.lgs. n. 165 del 2001 .........................603

5 Il terzo giudice del pubblico dipendente: la Corte dei conti ......................................................604

6 Il tentativo obbligatorio di conciliazione negli artt. 65-66, d.lgs. n. 165 del 2001, nell’accordo-quadro del 23 gennaio 2001 .............605

6.1 Le conciliazioni transattive esenti da responsabilità ......................................................612


18

7 L’arbitrato del lavoro. L’accordo-quadro del 23 gennaio 2001 tra ARAN e OO.SS. su conciliazione ed arbitrato .................................. 614

8 L’organizzazione interna degli uffici del contenzioso del lavoro ..................................... 616

9 La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore di lavoro pubblico: incidenza sulla esperibilità dei ricorsi amministrativi (gerarchico e straordinario) ......... 620

10 Il giudizio incidentale di interpretazione, validità ed efficacia dei contratti collettivi ........... 627

APPENDICE NORMATIVA

D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ...................................... 637

INDICE ANALITICO 729

PREMESSA

19

Premessa

Pur in presenza di una ricca produzione scientifica che ha riguardato,negli ultimi 15 anni, il pubblico impiego privatizzato, non si rinvengono,ad oggi, manuali o trattati che diano contemporaneamente contezza, oltreche del dato normativo e della evoluzione dottrinale, anche dei più autore-voli approdi giurisprudenziali sulla materia. Difatti, i pur accurati studisino qui editi hanno privilegiato il taglio “storico” e dottrinale nell’approc-cio alla materia, trascurando, con qualche encomiabile eccezione, il basila-re referente giurisprudenziale, di merito e di legittimità, che rappresenta ilfondamentale faro di orientamento per avvocati, magistrati, studiosi, stu-denti universitari e, soprattutto, per i numerosissimi pubblici dipendenti,centrali e locali, che quotidianamente vengono chiamati a dare applicazio-ne, in fase gestionale, a precetti legislativi e contrattuali di spesso difficilecomprensione.

Il presente Manuale, mediando tra l’approccio privatistico e pubblicisti-co alla complessa materia, vuol dunque essere, oltre che un contributoscientifico alla comprensione degli istituti portanti del lavoro “depubbli-cizzato” presso la p.a., un basilare strumento di lavoro e di consultazioneper studiosi, operatori giudiziari e funzionari pubblici per prevenire erroried avere aggiornati referenti dottrinali e giurisprudenziali a supporto dellescelte gestionali o giudiziarie da effettuare.

Per ogni istituto si è cercato di offrire, con linguaggio chiaro e sfrondatodall’inutile “giuridichese”, un aggiornato e ragionato panorama dei prin-cipali problemi emersi in sede applicativa, prospettando equilibrate solu-zioni, talvolta anche in chiave dubitativa o critica, sulla scorta dei piùconsolidati indirizzi della Corte di Cassazione, della miglior giurispruden-za di merito e della più attenta dottrina.

Ne è scaturito un testo, non casualmente denominato “Manuale” del pub-blico impiego privatizzato, che in un congruo numero di pagine intende for-nire un quadro chiaro, aggiornato e completo sul lavoro presso la p.a. anche


20

a chi si accinga allo studio della materia per esami universitari. Difatti, l’inse-gnamento del diritto del lavoro pubblico è ormai stato istituito in molteFacoltà in considerazione del frequente sbocco professionale di molti stu-denti nelle numerose pubbliche amministrazioni.

L’auspicio degli Autori e del Curatore è che il testo, per la completezza el’aggiornamento dei suoi contenuti, possa contribuire alla conoscenza dellavoro presso la p.a. da parte di una vasta platea di lettori attenta ad unaconoscenza a 360 gradi del pubblico impiego dopo le radicali riforme deglianni ’90.

Vito Tenore

Roma, luglio 2007

Il testo è frutto del ragionato e costante confronto tra tutti gli Autori sotto ilcoordinamento del Curatore. Tuttavia Vito Tenore, con l’ausilio nelle ricerchebibliografiche e giurisprudenziali di Laura Fantozzi, è autore dei capitoli I, VI, VIIe XI; Luca Busico è autore dei capitoli II, III, IV (parte seconda) e VIII; Maria Gen-tile è autrice dei capitoli IV (parti prima e terza), V, IX e X. La revisione dei con-tenuti e grafica di tutto il testo è di Laura Fantozzi.

Il Manuale è testo ufficiale del MASTER sul pubblico impiego privatizzato orga-nizzato a Roma dall’Istituto CENACOLO GIURIDICO (www.cenacologiuridi-co.it; tel. 081.3793930; cell. 331.2070834) che organizza seminari diaggiornamento anche presso singole p.a. su tutte le tematiche del pubblico impiego.

I - STORIA DELLA PRIVATIZZAZIONE E NATURA ATTI GESTIONALI

21

1 Privatizzazione del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione: storia, fonti normative e natura degli atti di gestione del personale

SOMMARIO: 1. Il modello pubblicistico di rapporto di lavoro con la p.a. - 2. La pri-ma fase della privatizzazione. - 3. La seconda fase della privatizzazione. - 4. Ladisciplina privatistica del rapporto: le fonti. - 4.1. Incidenza dell’art. 117 cost. novel-lato sulle fonti lavoristiche negli enti locali. - 5. La controversa natura giuridicadegli atti gestionali del datore di lavoro pubblico: profili generali e incidenza A)sull’operatività della legge n. 241 del 1990. - 6. La controversa natura giuridica degliatti gestionali del datore pubblico e incidenza: B) sulla esperibilità dei ricorsi ammi-nistrativi (rinvio); C) sui termini per ricorrere e sulla tipologia di censure prospetta-bili in giudizio; D) sulle posizioni soggettive dei lavoratori. - 7. La controversanatura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico e incidenza: E) sulla qua-lifica del dirigente come pubblico ufficiale; F) sulla esercitabilità dell’autotutela.

1. Il modello pubblicistico di rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione

Con l’espressione “privatizzazione (o depubblicizzazione) del pubblicoimpiego” si intende designare la riforma operata in più tappe dal legisla-tore negli anni ‘90 e diretta a ricondurre il rapporto di lavoro dei dipenden-ti delle pubbliche amministrazioni sotto la disciplina di diritto privato dellavoro subordinato (cioè quella che da sempre regola il lavoro alle dipen-denze delle imprese private), operando così il superamento della separa-zione del rapporto di impiego pubblico dal diritto civile. Del resto, comeacutamente evidenziato da Mario Nigro ben 40 anni fa, la scelta di regimegiuridico - pubblico o privato - dell’attività della p.a. è un dato essenzial-mente storico, non potendosi accettare una visione “ontologica” del neces-sitato regime pubblicistico del pubblico impiego.


22

Sul piano delle fonti del “nuovo” rapporto di lavoro “depubblicizzato”con la p.a., i referenti fondamentali sono oggi rappresentati dal d.lgs. 30marzo 2001 n. 165 (spesso tecnicamente, ma assai efficacemente, definitotesto unico sul pubblico impiego) e dai contratti collettivi di comparto, oggettodi una produzione dottrinale poderosa1.

L’attuale assetto del pubblico impiego è tuttavia frutto di una lenta evo-luzione dalla quale è doveroso partire, per poi affrontare alcuni corollaridel nuovo rapporto di lavoro “privatizzato” con il datore pubblico.

Come è noto, in una prima fase, che va dall’Unità d’Italia alla fine delsecolo, il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, qualificatocome locatio operarum di diritto civile, si caratterizzava per il diffuso ricorsoa strumenti del diritto comune, con alcune attenuazioni pubblicistiche inmateria di reclutamento, di dotazioni organiche e di regime pensionistico2.

Successivamente, nel periodo compreso tra gli ultimi due decenni delsecolo XIX e nel primo decennio del secolo successivo, in coincidenza con ilprogressivo perfezionarsi della organizzazione degli uffici pubblici e conl’attribuzione al Consiglio di Stato delle funzioni di giudice speciale dellep.a., ebbe inizio una seconda fase evolutiva del pubblico impiego: difatti siaccentuò la produzione di leggi dirette a disciplinare in maniera particolareil rapporto del personale dello Stato con la conseguenza che assunse sempremaggiore evidenza il potere di supremazia della pubblica amministrazionenei confronti dei propri dipendenti. Tale processo si perfezionò con la pro-duzione legislativa degli anni 1923 e 1924 (in particolare: R.D. 11 novembre1923, n. 2395 sull’ordinamento gerarchico del personale civile dello Stato,R.D. 30 dicembre 1923, n. 2960, riguardante lo stato giuridico dello stessopersonale, t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 sul Consiglio di Stato e t.u. 26 giugno1924, n. 1058 sulla Giunta provinciale amministrativa) in forza della quale sidelineò definitivamente il completo distacco del rapporto di lavoro del per-sonale statale dal diritto privato con conseguente soggezione di quel rappor-

1. Tra i contributi più recenti sul pubblico impiego privatizzato, si segnalano, tra gli studimonografici e le raccolte giurisprudenziali di porta generale, AMOROSO, DI CERBO, FIORIL-LO, MARESCA, Il diritto del lavoro, III, Il lavoro pubblico, Milano, 2007; APICELLA, CURCURU-TO, SORDI, TENORE, Il pubblico impiego privatizzato nella giurisprudenza, Milano, 2005;PERRINO, Il rapporto di lavoro pubblico, Padova, 2004; CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Dirittodel lavoro, Torino, 2004; AA.VV., Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Commentario a cura diCARINCI, Utet, 2004; AA.VV. (a cura di ITALIA), L’impiego pubblico, Milano, 2003; APICEL-LA, voce Lavoro nelle p.a., in Enc.dir., agg., VI, Milano, 2002, 642; BATTINI, Il rapporto di lavorocon le pubbliche amministrazioni, Padova, 2000; CARINCI-D’ANTONA (a cura di), Il lavoro alledipendenze delle amministrazioni pubbliche, II ed., 2000.2. RUSCIANO, L’impiego pubblico, Bologna, 1978, 39 ss.

23


to al diritto amministrativo. Ciò, sul piano sostanziale, attraverso lacreazione di uno speciale stato giuridico e, come detto, sul piano processua-le, mediante l’attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizioneesclusiva in materia di pubblico impiego, caratterizzato da una profondacommistione di posizioni soggettive di diritto e di interesse legittimo.

La riconduzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblicaamministrazione nella sfera del diritto amministrativo sanciva definitiva-mente la subordinazione del rapporto di lavoro alle esigenze derivantidall’esercizio delle pubbliche potestà ed aveva quali immediate conseguen-ze la qualificazione in termini di provvedimenti amministrativi degli atti coni quali l’Amministrazione gestiva il proprio personale e la ricostruzione intermini di interessi legittimi piuttosto che di diritti soggettivi di molte delleposizioni giuridiche soggettive degli impiegati. Proprio perché si ammette-va una forte compenetrazione tra l’assetto organizzativo della pubblicaamministrazione - finalizzato al perseguimento di interessi generali - e laposizione del dipendente - strumento per il raggiungimento di quegli scopi- il lavoratore non era tutelato autonomamente, bensì in relazione alle esi-genze di buon funzionamento e di imparzialità dell’amministrazione e le sueposizioni soggettive erano generalmente destinate a cedere di fronte all’inte-resse superiore di cui era portatrice l’amministrazione datrice di lavoro.

2. La prima fase della privatizzazione

Un simile stato di cose è rimasto sostanzialmente immutato sino al pro-cesso riformatore degli anni ‘90 cui si è accennato all’inizio. Ciò anche senel corso degli anni, sotto la spinta delle forze sociali, non erano mancatealcune novità nella disciplina legislativa che, negli anni ’70 - ’80, introdus-se, in una sorta di terza fase del rapporto di pubblico impiego, episodiciinterventi privatistici in un regime quasi totalmente pubblicistico (si ricor-da, come particolarmente significativa a questo riguardo, la c.d. legge qua-dro sul pubblico impiego - l. 29 marzo 1983, n. 93 - la quale, da un lato,aveva esteso al personale di tutte le pubbliche amministrazioni l’applica-zione di un gran numero di disposizioni della l. 20 maggio 1970, n. 300 -c.d. Statuto dei lavoratori - e, dall’altro, aveva operato la delegificazione diuna serie di materie prevedendo che le stesse dovessero essere regolate daatti normativi emanati a seguito di accordi con le organizzazioni sindacali).

Inoltre il legislatore aveva avviato un’opera di privatizzazione di impor-tanti settori tradizionalmente gestiti da strutture della pubblica ammini-strazione. Ci si riferisce soprattutto alla privatizzazione delle Ferrovie


24

dello Stato (l. 17 maggio 1985, n. 210) e, in tempi più recenti, a quelladell’amministrazione delle poste e telecomunicazioni (d.l. 1° dicembre1993, n. 487, conv. l. 29 gennaio 1994, n. 71).

Si deve subito sottolineare, comunque, che in quei casi la soggezione delrapporto di lavoro alla normativa privatistica del lavoro subordinato si èaccompagnata alla (ed è stata l’inevitabile conseguenza della) trasforma-zione dei soggetti datori di lavoro che da pubbliche amministrazioni sonodivenuti, dopo una fase intermedia durante la quale era stata loro attribu-ita natura di ente pubblico economico, vere e proprie società per azioni.

La riforma del rapporto di impiego pubblico intrapresa nell’ultimodecennio del XX secolo, quarta fase della sunteggiata evoluzione, prescin-de, invece, da un mutamento della natura del datore di lavoro il quale restapubblico; ciò che si conduce nella sfera del diritto privato è solamente ladisciplina del rapporto di lavoro del personale. Si tratta, dunque, di unaprivatizzazione in senso non già soggettivo (che non investe, cioè, la naturadel soggetto datore di lavoro), bensì normativo (vale a dire relativa al tipodi disciplina applicabile ad un rapporto che continua ad intercorrere conun soggetto che resta pubblico).

La vicenda, definita come prima stagione della privatizzazione, è inizia-ta nel 1990, anno in cui prima la CGIL e poi un gruppo di giuristi indicatiunitariamente dalle tre maggiori confederazioni sindacali (CGIL, CISL eUIL), elaborarono una proposta di legge finalizzata ad unificare sul pianonormativo lavoro pubblico e lavoro privato. La ragione di fondo dell’ini-ziativa sindacale era quella di tentare di attribuire al contratto la pienacentralità nella disciplina del rapporto di lavoro pubblico; l’intento eracioè quello di far sì che le reali condizioni del lavoro del personale statalenon dipendessero più da uno stratificato complesso di norme e prassiamministrative, ma fossero la diretta conseguenza degli esiti della con-trattazione collettiva.

Nell’aprile 1991 una commissione mista di esperti nominati dal Governoe dalle predette confederazioni sindacali licenziò un elaborato destinato adessere recepito nel disegno di legge n. 6394 approvato dal Consiglio deiMinistri del 16 gennaio 1992, ma rimasto senza alcun seguito pratico a cau-sa del successivo scioglimento delle Camere.

Dopo le elezioni politiche, il Governo Amato, espressione del nuovo Parla-mento, impresse una decisa accelerazione al progetto, includendo la materiadella riforma del pubblico impiego nella legge delega 23 ottobre 1992, n. 421(v., al riguardo, l’art. 2). L’inserimento nello strumento normativo destinatoa costituire il presupposto della complessiva azione governativa dimostrava

25


come all’iniziale spinta delle organizzazioni sindacali si fosse aggiunta ormaianche la convinzione del Governo che la riforma del regime del lavoro alledipendenze delle pubbliche amministrazioni rappresentasse uno degli obiet-tivi da realizzare nell’ambito dell’opera di risanamento dell’apparato statale.In particolare la riconduzione al diritto civile della disciplina del lavoro pub-blico si configurava nella legge delega, più che il diretto ed immediato obiet-tivo della riforma, la conseguenza quasi secondaria dei due scopi perseguitiin via principale che erano quelli di realizzare un controllo centralistico dellaspesa per il personale dipendente e il riordino degli uffici.

Questi obiettivi erano delineati con nettezza proprio nella prima partedel comma 1 dell’art. 2 della legge n. 421 laddove era scritto che la delegaveniva conferita per l’emanazione di decreti legislativi “diretti al conteni-mento, alla razionalizzazione ed al controllo della spesa per il settore delpubblico impiego, al miglioramento dell’efficienza e della produttività,nonché alla sua riorganizzazione”.

In quest’ottica il riconoscimento di una piena centralità alla contrattazio-ne collettiva era funzionale - oltre che agli interessi delle organizzazionisindacali - anche al piano governativo perché costituiva lo strumento peraccentrare in un’unica sede (appunto quella della contrattazione collettivanazionale) le decisioni relative alle dinamiche del costo per il personale,accentramento che era considerato il necessario presupposto per imporrevincoli a quella spesa ed esser certi che venissero rispettati.

La delega fu esercitata con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 che, pur conte-nendo numerosi rinvii a successive disposizioni regolamentari, delineavacon sufficiente completezza il quadro complessivo della riforma. Questi i suoi punti fondamentali: - il rapporto di impiego è disciplinato dalle disposizioni del codice civile

in materia di contratto di lavoro e dalle leggi sui rapporti di lavorosubordinato nell’impresa “in quanto compatibili con la specialità delrapporto e con il perseguimento degli interessi generali” nei terminidefiniti dal decreto stesso (art. 2, co. 2);

- il rapporto, inoltre, è regolato contrattualmente dai contratti collettivi eda quelli individuali;

- il contratto collettivo cessa di essere il mero presupposto di atti unilate-rali di regolamentazione del rapporto per divenire fonte immediata didisciplina del rapporto;

- le pubbliche amministrazioni, nelle materie soggette alla disciplina delcodice civile, delle leggi sul lavoro privato e dei contratti collettivi, opera-no con i poteri del privato datore di lavoro;


26

- la giurisdizione sulle controversie di pubblico impiego viene trasferita dalgiudice amministrativo al giudice ordinario.

3. La seconda fase della privatizzazione

Tuttavia la riforma si presentava in un certo senso monca; ciò non tanto acausa dei settori del lavoro pubblico che rimanevano estranei alla privatiz-zazione (magistrati, avvocati dello Stato, militari, personale delle forze dipolizia, diplomatici, personale della carriera prefettizia, dirigenti generali),quanto per il fatto che veniva conservata alla disciplina pubblicistica (ed allagiurisdizione amministrativa) un numero cospicuo di materie (la responsa-bilità dei pubblici impiegati, il regime delle incompatibilità, gli organi, gliuffici ed i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, i principi fon-damentali di organizzazione degli uffici, i procedimenti di selezione perl’accesso al lavoro, i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenzacomplessiva: v. art. 2, lett. c, l. n. 421 del 1992) e che, come si è già segnalato,la “specialità del rapporto” assurgeva ad espresso limite (tanto generalequanto generico) all’applicabilità della disciplina privatistica.

Una simile “incompiutezza” dell’opera riformatrice favoriva letture estre-mamente riduttive della portata innovativa degli interventi del legislatoresoprattutto da parte della giurisprudenza e della dottrina amministrativeche in loro larghi ed autorevoli settori mostrarono un atteggiamento estre-mamente scettico circa la stessa astratta possibilità di privatizzare il rapportodi lavoro del personale delle pubbliche amministrazioni. Emblematico, alriguardo, il parere espresso dal Consiglio di Stato sullo schema del disegnodi legge delega3, documento nel quale si denunciava apertamente e con for-za la pretesa illegittimità costituzionale dell’iniziativa del legislatore postu-landosi una insuperabile incompatibilità tra il pubblico impiego(strumentale al perseguimento di finalità di interesse generale) e il modulodel lavoro subordinato privato, improntato a logiche di mercato.

Tuttavia i primi interventi della Corte Costituzionale hanno dimostrato tut-ta la fragilità delle argomentazioni giuridiche sostenute dagli oppositori dellariforma. In particolare, con le sentenze n. 313 del 1996 e n. 309 del 19974, i giu-dici delle leggi hanno chiarito che l’art. 97 cost. non impone alcun particolarestato giuridico per i dipendenti pubblici e dunque non impedisce l’abbando-no del tradizionale statuto pubblicistico; inoltre, se “l’organizzazione, nel suo

3. Cons.St., ad gen., 31 agosto 1992, n. 146, in Foro it., 1993, III, 4.4. C.cost., n. 313 del 1996, in Foro it., 1997, I, 36; id., n. 309 del 1997, n. Riv. it. dir. lav., 1998, II, 33.

27


nucleo essenziale, resta necessariamente affidata alla massima sintesi politicaespressa dalla legge nonché alla potestà amministrativa nell’ambito delleregole che la stessa pubblica amministrazione previamente pone”, il rapportodi lavoro del personale ben può essere “attratto nell’orbita della disciplinacivilistica per tutti quei profili che non sono connessi al momento esclusiva-mente pubblico dell’azione amministrativa”; infatti, secondo la Corte, unequilibrato dosaggio di fonti regolatrici garantisce, senza pregiudizio perl’imparzialità, anche il valore dell’efficienza, pure ritenuto compreso nel pre-cetto costituzionale; in particolare, l’uso di strumenti gestionali tipici del rap-porto di lavoro privato consentirebbe, meglio che in passato, di assicurare ilcontenuto della prestazione in termini di produttività ovvero una sua mag-giore flessibilità, considerata dai giudici come strumentale al perseguimentodella finalità del buon andamento della pubblica amministrazione.

Pur in presenza di un simile autorevole avallo alla riforma, apparivachiaro che la mancata adozione integrale della logica privatistica rendevamolto forte il rischio di una sostanziale conservazione della logica pubbli-cistica nella concreta attuazione della nuova disciplina soprattuttonell’area della gestione concreta delle risorse umane. Ed allora il legislatoreha colto l’occasione offerta da un profondo intervento sul sistema ammini-strativo per completare l’originario disegno riformatore che si caratterizza-va, nella c.d. prima fase della privatizzazione, per una netta distinzione tra“disciplina dell’organizzazione della p.a.”, caratterizzata da un regime didiritto pubblico, e “disciplina della gestione dei rapporti individuali dilavoro”, connotata da un regime privatistico: stante l’intreccio, talvolta ine-stricabile, tra organizzazione della p.a. e gestione del rapporto di lavoro, illegislatore della c.d. seconda stagione della privatizzazione intensifical’introduzione di modelli privatistici anche nella organizzazione della p.a.

Ne scaturisce un nuovo confine tra regime pubblicistico e regime priva-tistico non più fondato sul discrimen organizzazione-lavoro, ma sulladistinzione tra macro-organizzazione (pubblicistica) e micro-organizza-zione (privatistica: v. l’attuale art. 2, co. 1, d.lgs. n. 165 del 2001).

Tale disegno evolutivo trae origine dalla legge delega 15 marzo 1997, n.59 che all’art. 11, comma 4, ha autorizzato il Governo ad emanare decretiintegrativi e correttivi delle disposizioni del d.lgs. n. 29 del 1993 sulla basedei principi della legge delega n. 421 del 1992 e dei nuovi principi introdot-ti dalla stessa l. n. 595.

5. Sulla seconda privatizzazione D’ORTA, Il potere di organizzazione delle p.a. tra diritto pubblicoe diritto privato, in CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino, 2004, 96 ss.


28

È importante segnalare la diversità delle prospettive nelle quali si muo-vono le due leggi delega. La prima, come si è avvertito, era ispirata soprat-tutto alla necessità del risanamento finanziario dello Stato ed in quelquadro la valorizzazione della contrattazione collettiva era vista essenzial-mente come sistema per realizzare un controllo centralizzato delle dinami-che retributive del personale dell’amministrazione.

La delega del 1997, invece, si inserisce in una generale riforma del siste-ma amministrativo sulla base dei principi dell’autonomia, del decentra-mento delle funzioni, della semplificazione e della diretta finalizzazionedell’azione amministrativa a risultati ed obiettivi.

Con riferimento al rapporto di impiego pubblico l’attenzione si è spo-stata, così, sulla efficienza della gestione del personale ed in questa pro-spettiva il diritto del lavoro privatistico è apparso al legislatoremaggiormente idoneo rispetto all’ordinamento speciale del lavoro pub-blico. Proprio perché si è imposta ad amministratori pubblici e dirigentiuna pianificazione per obiettivi dell’attività amministrativa e si è previstauna responsabilità per i risultati effettivamente raggiunti è parso logicoconsentire agli stessi l’accesso alle forme flessibili di gestione del perso-nale tipiche del lavoro privato e svincolarli da uno schema di gestione delpersonale ancorato al mero rispetto di norme e procedure e sostanzial-mente indifferente ai risultati gestionali concretamente realizzati.

Si può dire, sia pure con una certa dose di approssimazione, che, nel prece-dente sistema di gestione del personale, lo scopo principale dei soggetti pre-posti alla gestione stessa fosse - di volta in volta - non tanto quello di adottarela scelta che avrebbe assicurato il miglior risultato in termini di efficienza e“produttività”, quanto quello di confezionare il provvedimento che megliodi altri avrebbe potuto resistere ad eventuali impugnazioni dei dipendentiinteressati ed al vaglio di legittimità condotto dal giudice amministrativo.

Ed allora la direttrice fondamentale della seconda fase della privatizza-zione dell’impiego pubblico (quella promossa appunto dalla legge delegan. 59 del 1997) sembra proprio quella di operare un mutamento di logicanella gestione del personale statale e precisamente il passaggio dalla logicadella “legittimità” a quella della “efficienza”.

Alla legge n. 59 è seguita una serie di decreti delegati il più importantedei quali è rappresentato dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 che ha profonda-mente modificato il d.lgs. n. 29 (completamente riscritto per oltre due terzi)realizzando un ulteriore, deciso avvicinamento del regime giuridico delrapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni aquello proprio del lavoro alle dipendenze delle imprese private. Indipen-

29


dentemente delle valutazioni che possono operarsi - sul piano della politi-ca del diritto - circa l’opportunità della riforma in senso privatistico delrapporto di impiego pubblico e aldilà della constatazione della cattiva tec-nica legislativa che caratterizza la fattura di non poche norme, si deve rico-noscere che gli interventi legislativi del biennio 1997-98 sono statisicuramente utili perché, una volta imboccata la strada della privatizzazio-ne, l’esito peggiore sarebbe stato proprio quello di restare, per così dire, inmezzo al guado, come aveva fatto il legislatore del 1992-93.

Molto opportunamente tutta la predetta normativa concernente il rap-porto di lavoro con la p.a. è poi confluita nel d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165,che ha sostituito ed abrogato il d.lgs. n. 29 del 1993, e che rappresenta,accanto al contratto collettivo, il basilare referente normativo per i pubblicidipendenti, pur non configurando un vero e proprio testo unico sul pub-blico impiego.

Anche il d.lgs. n. 165 ha subito interventi correttivi e modifiche, tra lequali, particolarmente significativa è stata la l. 15 luglio 2002 n. 145 sul rior-dino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’inte-razione tra pubblico e privato.

Le finalità della sunteggiata evoluzione verso la “privatizzazione” delrapporto di lavoro con la p.a. sono chiaramente espresse nell’art. 1 deld.lgs. n. 1656:

a) accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella deicorrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche me-diante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;

b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa com-plessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanzapubblica;

c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbli-che amministrazioni, curando la formazione e lo sviluppo professio-nale dei dipendenti, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ailavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del la-voro privato.

A fronte di tali obiettivi, il regime delineato dal d.lgs. n. 165 del 2001,evidenzia la permanenza di un residuo regime pubblicistico che caratte-

6. Su tali finalità v. FERRANTE-TREU, Le finalità della riforma del lavoro pubblico, in CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino, 2004, 9 ss.


30

rizza l’organizzazione alta (c.d. macro-organizzazione) della p.a.7, a frontedi un generalizzato regime privatistico che connota l’organizzazione bas-sa (c.d. micro-organizzazione) dei rapporti di lavoro.

Nella prima categoria, in base all’art. 2, l. delega n. 421 del 1992 e a varienorme del d.lgs. n. 165 del 2001 (art. 2, co. 1, art. 6, art. 11 e 12, art. 24, art.25-28, art. 35-36), refluiscono:

a) l’articolazione strutturale dell’amministrazione in direzioni generali esubordinate e la creazione di peculiari uffici (es. URP, controllo interno,contenzioso lavoro);

b) il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali generali o apicali;

c) la graduazione dei livelli di funzione-responsabilità dirigenziale ai finidel trattamento accessorio;

d) i criteri generali attinenti alla organizzazione delle funzioni (es. criteriper la programmazione, organizzazione per obiettivi o per processi,raccordi tra uffici etc.);

e) determinazione degli organici complessivi;

f) ripartizione delle risorse umane e finanziarie fra uffici dirigenziali ge-nerali;

g) definizione delle procedure di reclutamento.

Nella seconda categoria degli atti di micro-organizzazione, rientrano invece:

a) l’organizzazione interna degli uffici dirigenziali non generali;

b) il conferimento di incarichi di direzione o coordinamento di uffici nondirigenziali;

c) la ripartizione delle risorse umane e finanziarie tra gli uffici in cui si ar-ticolano gli uffici dirigenziali generali;

d) la gestione, il coordinamento ed il controllo del personale, dell’orariodi lavoro, della produttività;

e) l’organizzazione delle risorse materiali e finanziarie;

f) la stipula dei contratti individuali di lavoro, e lo sviluppo di carriera(trasferimenti, assegnazioni, cessazioni dal servizio);

g) la contrattazione collettiva nazionale e decentrata.

7. L’organizzazione “alta” si connota per essere espressiva di scelte autoritative, discrezionali,vincolate nello scopo a precetti costituzionali e legislativi. Sul riparto delineato nel testo v. D’OR-TA, Il potere di organizzazione cit., in CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino,2004, 105 ss.

Date post:	15-Feb-2019
Category:	Documents
Upload:	ngongoc
View:	229 times
Download:	1 times

Manuale del pubblico impiego privatizzato - epc.it · Manuale del pubblico impiego privatizzato...

Documents