CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA LOMBARDIA
RELAZIONE SUI CONTROLLI INTERNI
DELLA REGIONE LOMBARDIA
Magistrato Giancarlo Astegiano
Relazione al Consiglio Regionale
(ai sensi dell’art. 3, legge 14 gennaio 1994 n. 20 e dell’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131)
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INDICE
PREMESSA ............................................................................................ 3 I) Il sistema dei controlli interni nell’ordinamento delle regioni ............................ 5 1) Amministrazioni pubbliche e sistema dei controlli ........................................ 5 2) L’attuazione delle Regioni ed il sistema dei controlli..................................... 6 3) La modifica costituzionale del 2001 ed il nuovo ruolo delle Regioni ................ 7
II) IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NELLE REGIONI ITALIANE................... 8 III) IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI IN REGIONE LOMBARDIA ..................10 1) La disciplina normativa ...........................................................................10 2) L’organizzazione del sistema in via amministrativa .....................................11 3 ) L’attuale configurazione del sistema ........................................................11 4) Considerazioni di sintesi..........................................................................18
IV) IL CONTROLLO DI REGOLARITA’ CONTABILE .............................................19 1) Il controllo di regolarità contabile .............................................................19 2) La procedura seguita per le verifiche di regolarità amministrativa e contabile in
relazione agli atti di entrata e di spesa ............................................................20 3) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nel 2006. .......................................25 4) Considerazioni di sintesi..........................................................................25
V) IL CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA .....................................27 VI) IL CONTROLLO DI GESTIONE....................................................................29 1) Il controllo di gestione ............................................................................29 2) L’organizzazione del servizio....................................................................30 3) Le risorse impiegate ...............................................................................33 4) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nell’anno 2006................................35 5) Considerazioni di sintesi..........................................................................37
VII) LA VALUTAZIONE DEI DIRIGENTI.............................................................39 1) La disciplina normativa e amministrativa...................................................39 2) L’organizzazione del servizio....................................................................39 3) Le risorse impiegate ...............................................................................44 4) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nell’anno 2006................................46 5) Considerazioni di sintesi..........................................................................47
VIII) IL CONTROLLO STRATEGICO..................................................................48 1) Il controllo strategico..............................................................................48 2) L’organizzazione del servizio....................................................................48 3) Le risorse impiegate ...............................................................................50 4) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nell’anno 2006................................51 5) Considerazioni di sintesi..........................................................................51
IX) IL COMITATO DEI CONTROLLI PRESSO LA GIUNTA REGIONALE ....................52 1) La legge istitutiva e le successive modifiche ..............................................52 2) Le funzioni del Comitato..........................................................................52 3) Le modalità operative .............................................................................53 4) Il Comitato attualmente in carica e le risorse utilizzate. ..............................54 5) L’attività svolta nell’anno 2006 ................................................................55 6) Le prospettive........................................................................................56 7) Considerazioni di sintesi..........................................................................56
X) IL CONTROLLO SUGLI ENTI E LE SOCIETA PARTECIPATE...............................58 1) Il controllo sul sistema regionale Enti società partecipate ............................58 2) Considerazioni di sintesi..........................................................................59 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE ................................................................61
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PREMESSA
Nell’ambito dell’attività relativa al controllo successivo sulla gestione, la
Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha inserito nel programma dei
controlli sull’amministrazione della Regione Lombardia per l’anno 2007 l’indagine
relativa al funzionamento dei controlli interni1.
L’oggetto dell’indagine consiste nella verifica sul sistema di controlli
attivato dall’Amministrazione regionale e nell’analisi del suo funzionamento, in
relazione alla complessiva organizzazione della Regione.
La deliberazione della Sezione è stata inviata al Presidente della Giunta
regionale ed al Segretario generale dell’ente2.
A seguito della recente modifica del Titolo V, parte seconda della
Costituzione3, l’organizzazione della Repubblica ha subito profondi cambiamenti e le
Regioni, insieme con le Province, Comuni e Città metropolitane, hanno visto
consolidarsi un ruolo centrale che, peraltro, erano andate acquisendo nel corso
degli ultimi quindici anni.
Fra i numerosi settori interessati dal processo di riforma, vi è anche quello
relativo al sistema dei controlli che è stato oggetto di una profonda modifica che ha
comportato l’abolizione dei tradizionali controlli preventivi di legittimità, affidati, con
specifico riferimento alle Regioni, ad una Commissione amministrativa di
derivazione statale4.
In parallelo è andato consolidandosi il sistema dei controlli interni che
riveste una posizione di centralità poiché, nelle articolazioni che può assumere,
investe la verifica dell’intera attività amministrativa e finanziaria dell’ente.
Nello stesso tempo, al fine di garantire l’unitarietà della Repubblica e
consentire la verifica del rispetto delle regole gestionali e finanziarie da parte di
tutti gli enti pubblici, il legislatore, progressivamente e con una serie ripetuta di
interventi normativi, ha affidato alla Corte dei conti il compito di verificare il
funzionamento dei controlli interni degli enti5.
1 Deliberazione n. 227, in data 5 dicembre 2006, assunta in base alle previsioni dell’art. 7, comma 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131,“Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.
2 In base a quanto previsto dal già citato comma 7 dell’art. 7 della legge n. 131 del 2003.
3 Si tratta della modifica del Titolo V, parte Seconda della Costituzione, operata dalla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.
4 L’art. 9 ha abrogato il secondo comma dell’art. 125 della Costituzione.
5 La prima disposizione legislativa che affida questo compito si rinviene nell’art. 3, co. della legge 19 gennaio 1994, n. 20. A seguire, particolare importanza deve
essere riconosciuta alla legge di attuazione della modifica costituzionale, la legge 6 giugno 2003, n. 131 e in particolare all’art. 7.
4
In questo contesto, le Sezioni riunite della Corte dei conti, nell’ambito della
programmazione generale delle attività di controllo che devono svolgere le varie
Sezioni del controllo, hanno previsto che particolare attenzione debba essere
dedicata alla verifica del funzionamento dei controlli interni.
Peraltro, questa Sezione già da alcuni anni nel corso della verifica sulla
gestione dedica particolare attenzione alla verifica del funzionamento del sistema
dei controlli, tant’è che nell’ambito della relazione sul bilancio della Regione relativo
all’anno 2002 aveva dedicato un apposito capitolo ad una prima analisi in ordine al
sistema dei controlli interni operanti in Regione Lombardia.
Al fine di avere un quadro completo in ordine a quale sistema di controlli
sia adottato dalla Regione ed a quali siano le modalità di funzionamento, la Sezione
ha ritenuto opportuno procedere ad un’indagine specifica che riguarda unicamente i
sistemi di controllo interno che operano a livello generale, senza prendere in esame
i sistemi di controllo predisposti in relazione a specifici settori che vengono
esaminati nell’ambito dell’attività di controllo sulla gestione relativa ai singoli
specifici ambiti6.
6 In relazione all’attività svolta quest’anno dalla Sezione: Sanità e utilizzo dei fondi comunitari
5
I) Il sistema dei controlli interni nell’ordinamento delle regioni
1) Amministrazioni pubbliche e sistema dei controlli
Tradizionalmente il sistema dei controlli è stato caratterizzato dalla verifica
della legittimità degli atti emanati dalle amministrazioni pubbliche affidata ad organi
esterni: così alla Corte dei conti è stato demandato il controllo preventivo sugli atti
dello Stato e ad apposite Commissioni amministrative il controllo sugli atti delle
Regioni, Province e Comuni7.
Tuttavia, sin dall’epoca dell’introduzione della prima legge organica sulla
contabilità di Stato si è previsto che le ragionerie centrali, nell’ambito della loro
attività di vigilanza sulla gestione del patrimonio e del bilancio dello Stato,
dovessero assicurare che la gestione avvenisse nel modo finanziario più proficuo8.
L’indicazione legislativa prevede un controllo di tipo diverso da quelli di legittimità
che avrebbe dovuto essere effettuato all’interno dell’Amministrazione, che, però, è
rimasto, di fatto, inattuato.
Ma è con la legge che ha disciplinato la partecipazione della Corte dei conti
al controllo sulla gestione finanziaria degli enti in favore dei quali lo Stato
contribuisce in via ordinaria che si è introdotto un primo significativo modello di
controllo diverso da quello tradizionale di legittimità poiché, non veniva assunto
quale unico parametro di riferimento la legittimità dell’azione amministrativa, ma la
verifica dell’andamento dell’azione dell’ente, considerata nel suo complesso9.
Le modifiche all’organizzazione amministrativa che a partire dai primi anni
novanta del secolo scorso hanno interessato tutto il settore pubblico hanno
contribuito a mettere in rilievo l’importanza e la centralità delle modalità con le
quali le singole Amministrazioni perseguono i fini di loro competenza.
Centrale nell’azione amministrativa è diventato il perseguimento
dell’efficacia, efficienza ed economicità al fine di conseguire risultati utili, sia per
l’ente pubblico che per la collettività o i singoli interessati.
7 Il riferimento, in relazione agli enti territoriali è dato dagli articoli 125 e 130 della Costituzione, nel testo vigente sino all’ottobre 2001.
8 La previsione è contenuta nel r.d.l. 29 giugno 1924, n. 1036, conv. in l. 18 marzo 1926, n. 562.
9 Si tratta della legge 21 marzo 1958, n. 259.
6
In questo contesto la verifica della legittimità del singolo atto ha
progressivamente perso di significato a vantaggio di verifiche dirette ad appurare il
raggiungimento degli obiettivi assegnati all’azione amministrativa, i costi e le
concrete modalità di realizzazione,peraltro, senza che perdesse importanza una
verifica complessiva in ordine alla legittimità dell’azione amministrativa.
E’ emersa, quindi, l’esigenza di individuare diversi strumenti di controllo
che potessero essere idonei a valutare e misurare l’azione amministrativa.
2) L’attuazione delle Regioni ed il sistema dei controlli.
Una significativa evoluzione in ordine all’organizzazione del sistema
amministrativo è stata data dalla concreta creazione, sia pure tardiva rispetto alle
previsioni costituzionali, delle Regioni.
Dovendosi impostare un modello organizzativo, anche in relazione ai
controlli, la prima disciplina legislativa statale relativa all’ordinamento contabile
delle Regioni ha stabilito che al rendiconto approvato ogni anno dall’ente venisse
allegata una relazione illustrativa dei dati diretta a mettere in luce il significato
amministrativo ed economico delle risultanze, evidenziando i costi sostenuti ed i
risultati conseguiti per ciascun servizio, programma e progetto, in relazione agli
obiettivi ed indirizzi programmatici10.
Una delle prime Regioni ad attuare questa disciplina di carattere generale è
stata la Lombardia che ha previsto che i dirigenti di ciascun servizio entro il 31
marzo di ogni anno predispongano un rapporto relativo all’esercizio precedente allo
scopo di mettere in luce i risultati conseguiti, relativamente alle leggi ed agli
interventi gestiti dal loro servizio, evidenziando i fattori positivi e negativi che
hanno inciso sull’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa. Ciascun rapporto
deve essere trasmesso al Presidente della Giunta regionale ai fini del controllo e
della programmazione dell’attività e della spesa regionale11.
10 Art. 25, co. 2, della legge 19 marzo 1976, n. 335 che ha anticipato la successiva legislazione relativa al bilancio dello Stato che ha introdotto principi analoghi
(all’art. 22, co. 5° e 6° della legge 5 agosto 1978, n. 468).
11 Art. 73 della legge regionale 31 maggio 1978, n. 34.
7
3) La modifica costituzionale del 2001 ed il nuovo ruolo delle Regioni
La riforma del Titolo V, parte seconda della Costituzione ha comportato una
profonda modifica dell’assetto organizzativo della Repubblica poiché è stata
incentrata sul riconoscimento della centralità di Regioni, Province, Comuni e Città
metropolitane, riconoscendo la loro equiordinazione con lo Stato.
Diretta conseguenza della nuova posizione riconosciuta alle Regioni
all’interno dell’ordinamento è stata quella di eliminare il controllo amministrativo di
tipo preventivo di legittimità affidato, come si è visto, ad una Commissione
amministrativa di derivazione statale12.
Nell’ambito del disegno costituzionale che sta interessando l’organizzazione
della Repubblica, un ruolo particolare è stato affidato alla Corte dei conti, alla quale,
è stato attribuito e riconosciuto il ruolo di garante dell’equilibrio economico
finanziario delle varie entità che costituiscono la Repubblica13.
L’esistenza di un controllo esterno al quale sono affidati compiti di verifica
nell’interesse delle varie entità che costituiscono la Repubblica, unitamente
all’assenza di altri incisivi e generalizzati sistemi di controllo esterni, ha reso
maggiormente importante il sistema dei controlli interni la cui concreta disciplina ed
attuazione dipende dalle singole Regioni, le quali regolamentano questa materia
nell’ambito sia della loro potestà di organizzazione che di strutturazione
dell’ordinamento contabile.
12 Ciò è avvenuto,come si è visto, a seguito dell’abrogazione dell’art. 125 della Costituzione, ad opera dell’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
13 Al riguardo la conferma del disegno costituzionale da parte della Corte costituzionale è stata costante respingendo numerose questioni di legittimità costituzionale,
sollevate da alcune Regioni che contestavano i poteri attribuiti alla magistratura contabile, a partire dalla nota sentenza n. 29 del 1995 per finire alla sentenza n. 179,
del 7 giugno 2007.
8
II) IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NELLE REGIONI ITALIANE
Il rilievo assunto dalle Regioni all’interno dell’ordinamento non è dato solo
dall’ampio potere organizzativo che è riconosciuto loro, ma anche dalla centralità
che è riconosciuta allo Statuto regionale, che viene inteso quale atto di valore
costituzionale che disciplina l’organizzazione regionale.
In questo contesto il riconoscimento a livello statutario dell’organizzazione
dei controlli assume un valore di indirizzo sia per il legislatore regionale che per
l’apparato amministrativo tenuto a provvedere e ad adeguare l’azione
amministrativa.
A seguito della riforma costituzionale del 2001 e della maggiore autonomia,
quasi tutte le Regioni hanno adottato un nuovo Statuto all’interno del quale, in
numerosi casi, sono contenute norme di indirizzo e disciplina in relazione al sistema
dei controlli interni. La tabella che segue contiene l’indicazione delle soluzioni
adottate da ciascuna Regione.
Gli organi di controllo contabile previsti nelle Regioni
Abruzzo Sistema dei controlli interni e collegio regionale dei revisori
Statuto, articolo 65
Basilicata Comitato tecnico di verifica finanziaria Ordinamento contabile legge regionale 34/2001
Calabria Comitato regionale di controllo contabile Regolamento consiglio, articolo 124
Campania Collegio dei revisori dei conti Ordinamento contabile legge regionale 7/2002
Emilia-Romagna
Struttura di controllo della regolarità amministrativa e contabile
Regolamento consiglio, articolo 99
Lazio Comitato regionale di controllo contabile Statuto, articolo 70
Liguria Controllo interno Statuto, articolo 53
Lombardia Singoli controlli disciplinati da leggi regionali
Nessuna previsione statutaria
Marche Controlli interni di gestione Statuto, articoli 45-55
Molise Collegio dei revisori dei conti Statuto, articolo 56
Piemonte Controlli interni Statuto, articolo 69
Puglia Nessuna previsione statutaria in materia di revisione contabile
Toscana Commissione permanente di controllo Statuto, articolo 54
Umbria Collegio dei revisori dei conti Statuto, articolo 78
Veneto Collegio dei revisori dei conti Regolamento consiglio, articolo 87
9
Anche se questa non è la sede per esaminare e confrontare i dati relativi
alle varie Regioni, ma solo per mettere il luce il fenomeno, vale la pena rilevare che
dall’esame dei dati contenuti nella tabella che precede si evince che la più parte
delle Regioni, dopo la modifica costituzionale del 2001, ha proceduto già alla
modifica degli Statuti e, in quella sede, in molti casi ha introdotto una disciplina
specifica sui controlli interni.
L’assenza di una specifica disposizione sui controlli interni nello Statuto
della Regione Lombardia trova una spiegazione nella circostanza che lo Statuto è
stato approvato prima della riforma del 2001 e la predisposizione di quello nuovo,
necessario al fine di adeguare l’organizzazione amministrativa regionale al nuovo
quadro costituzionale, è ancora in corso di elaborazione.
Considerata l’importanza del sistema dei controlli al fine di garantire la
trasparenza dell’azione di governo ed amministrativa nonché il corretto utilizzo delle
risorse pubbliche è auspicabile che l’ente, nell’ambito della predisposizione del
nuovo Statuto, dedichi un apposito e completo spazio all’individuazione e
specificazione dei principi ai quali deve ispirarsi un moderno sistema di controlli che
veda l’interazione e la collaborazione fra controlli interni ed esterni.
10
III) IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI IN REGIONE LOMBARDIA
1) La disciplina normativa
Come si è visto sopra, attualmente il sistema dei controlli non trova alcuna
disciplina, neppure di principio, all’interno dello Statuto regionale.
Tuttavia, esistono numerose disposizioni legislative che, sin dalla prima
attuazione dell’ordinamento regionale, hanno previsto l’istituzione di particolari
sistemi di controllo interno.
Si tratta di interventi legislativi significativi perché indicano che la Regione
Lombardia ha intuito l’importanza dei controlli interni, con largo anticipo rispetto
alla loro generalizzata introduzione nel nostro ordinamento.
A questo proposito è estremamente significativo quanto previsto dalla
prima legge di contabilità regionale con la quale, dando attuazione alle previsioni
contenute nella legge cornice di disciplina del sistema contabile e di bilancio delle
Regioni, il legislatore regionale lombardo ha previsto sia l’istituzione del controllo
interno di gestione che l’obbligo per ogni dirigente al quale fosse affidato uno
specifico servizio di predisporre ogni anno, entro il 31 marzo, una relazione
sull’andamento del servizio stesso da inviare al Presidente della Giunta regionale al
fine di predisporre i programmi inerenti la successiva gestione dell’ente14.
Ma è con una successiva legge di modifica, emanata a metà degli anni
novanta del secolo appena terminato, che viene ulteriormente rafforzato il sistema
dei controlli prevedendo alcune modifiche in ordine al funzionamento del controllo
di gestione e l’istituzione del sistema di valutazione dei dirigenti, incentrato sulla
verifica dei risultati raggiunti nell’ambito della loro attività15.
A seguito della modifica costituzionale del 2001, la Regione, probabilmente
in attesa della modifica dello Statuto, non ha dettato alcuna ulteriore specifica
previsione legislativa di disciplina del sistema di controlli, ma ha proseguito in una
politica di implementazione in via amministrativa del sistema avviato negli anni
precedenti.
14 Si tratta della legge regionale 31 maggio 1978, n. 34 e, in particolare, delle previsioni contenute agli artt. 18 e 24. 15 Al riguardo, in particolare: artt. 9 e 11 della legge regionale 23 luglio 1996, n. 16.
11
2) L’organizzazione del sistema in via amministrativa
L’assenza di recenti specifici interventi legislativi non significa, come si è
visto, che l’ente non abbia predisposto un articolato sistema di controlli interni.
A questo proposito, ed anticipando soltanto con brevi cenni quanto verrà
analizzato nei prossimi capitoli, occorre mettere in luce che l’ente, partendo dalle
disposizioni legislative citate sopra, ha dato corso in via amministrativa ad un
sistema di controlli interni che copre tutte le aree indicate, in via di principio, della
disposizione legislativa che ha previsto in via generale modalità e tipologia dei
controlli interni16.
Infatti a partire dalla V Legislatura, i Programmi Regionali di Sviluppo
indicano tra gli obiettivi della Giunta, lo sviluppo e il miglioramento di un completo
sistema di controlli interni.
Utilizzando i poteri di organizzazione degli uffici riconosciuti alla Giunta
regionale, l’organo esecutivo periodicamente apporta all’organizzazione dell’ente le
modifiche necessarie per migliorare l’azione amministrativa.
In particolare, a partire dall’anno 2000, ogni sei mesi la Giunta effettua una
ricognizione sull’organizzazione degli Uffici, in relazione ai compiti
dell’amministrazione regionale, ai programmi che deve raggiungere ed agli
eventuali problemi che siano insorti e, all’esito, apporta le modifiche
all’organizzazione ritenute necessarie ed opportune.
In questo contesto la Regione ha proceduto sinora anche alla concreta
organizzazione delle modalità di funzionamento del sistema dei controlli interni,
dando corso, in più occasioni, alla modifica degli assetti e della collocazione degli
uffici destinati al controllo all’interno della più generale organizzazione dell’ente.
3 ) L’attuale configurazione del sistema
A questo proposito vale la pena mettere in luce che l’organizzazione del
sistema dei controlli è stata oggetto di una recente modifica, che ne ha mutato in
modo significativo la struttura rispetto a quella che ha operato nel 2006.
E’ necessario, quindi, prendere in esame il modello operativo attivo nel
2006 e, poi, evidenziare le modifiche apportate, al fine di chiarire come sia
attualmente regolato il sistema.
16 Il riferimento d’obbligo è al d.lgs. n. 286 del 1999 ed al successivo d.lgs. n. 76 del 2000
12
Innanzi tutto occorre porre in rilievo che nell’ambito dell’organizzazione
dell’ente non è prevista una direzione o una Unità organizzativa alla quale siano
affidate tutte le attività di controllo interno o, perlomeno, il loro coordinamento.
Sino a tutto l’esercizio 2006 le varie attività di controllo erano svolte
nell’ambito di uffici e Direzioni diverse.
In particolare, l’operatività del Comitato dei controlli rientrava nell’ambito
della Presidenza mentre i controlli sulla gestione erano affidati ad una apposita
Unità organizzativa che operava nell’ambito ed alle dipendenze della Direzione
Centrale Programmazione integrata. A questa Unità organizzativa faceva capo sia
la struttura deputata al Controllo di gestione che quella di Audit.
La valutazione dei dirigenti è sempre stata effettuata da un Nucleo di
valutazione esterno all’ente, con il supporto di una apposita struttura inserita
all’interno della Direzione del Personale.
Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è sempre stato svolto
all’interno degli uffici di Ragioneria Generale e Direzione OPR, operanti all’interno
della Direzione Centrale Programmazione Integrata.
Lo schema relativo alla collocazione dei controlli all’interno della più ampia
organizzazione dell’ente può essere messo in rilievo nei termini che seguono.
Supporto al Comitato dei Controlli (1)
Segretario Generale
Supporto al Comitato dei Controlli (2)
13
Direzione Centrale Programmazione
Integrata
U.O. SISTEMA DEI CONTROLLI
Controllo di regolaritàcontabile
Struttura Controllo di Gestione
Struttura Audit
Nucleo di Valutazione
Direzione Centrale Organizzazione personale patrimonio e sistema
informativo
Direzioni Centrali
•Affari Istituzionali e Legislativo
•Relazioni Esterne, Internazionali e
Comunicazione
•Organizzazione, personale, patrimonio e
sistema informativo
•Programmazione Integrata
14
Con la modifica apportata a metà del 2007 la Regione sembra aver avviato
una diversa politica, diretta ad accentrare alcune funzioni di controllo.
Infatti, in sede di riorganizzazione periodica degli uffici, ha previsto la
trasformazione dell’Unità Organizzativa Sistema di controlli in Unità di
coordinamento dei controlli, collocata alle dirette dipendenze del Segretario
Generale della Regione, in parallelo con il Comitato dei controlli che, funzionalmente
collabora nello svolgimento della sua attività con il Segretario Generale al fine di
riferire al Presidente della Giunta regionale17.
Di seguito, lo schema relativo all’attuale organizzazione del sistema dei
controlli.
17 Deliberazione della Giunta regionale n. VIII/004983 del 26 giugno 2007
15
-REGIONE LOMBARDIA - FUNZIONI DI CONTROLLO
PRESIDENTE GIUNTA
COMITATO DEI
CONTROLLI
SEGRETERARIO GENERALE
SUPPORTO AL COMITATO DEI CONTROLLI *
COORDINAMENTO CONTROLLI * AUDIT INTERNO
Audit Interno
Autorità di Audit dei Fondi Strutturali
NUCLEO DI VALUTAZIONE
DELLE PRESTAZIONI
DIRIGENZIALI
D.C. ORGANIZZAZIONE, PERSONALE PATRIMONIO E SISTEMA INFORMATIVO
PRESIDENZA
D.C. PROGRAMMAZIONE INTEGRATA
CONTROLLO ATTUAZIONE PROGRAMMA
Controllo Strategico
AUTONOMIA FINANZIARIA
RAGIONERIA GENERALE E DIREZIONE OPR
D.C. AFFARI ISTITUZIONALI E LEGISLATIVO
SEGRETERIA DI GIUNTA
Controllo di Regolarità Amministrativa sugli Atti DirigenzialiRAGIONERIA E
CREDITO
Controllo di Regolarità Contabile
DIREZIONI GENERALI
Controllo Direzionale
CONTROLLO DI GESTIONE
PRESIDENZA
D.C. PROGRAMMAZIONE INTEGRATA
CONTROLLO DI GESTIONE
PRESIDENZA
D.C. PROGRAMMAZIONE INTEGRATA
16
Il nuovo assetto tende a rendere il Comitato dei Controlli quale elemento
centrale di coordinamento dell’attività dei controlli interni operanti nella Regione.
Un’indicazione in tal senso si coglie nella circostanza che compete al
Comitato la verifica di qualsiasi ambito gestionale della Regione, compresa quella in
ordine all’attività delle strutture competenti ad effettuare i controlli interni.
Al fine di rafforzare questo indirizzo il Dirigente responsabile dell’Unità
Organizzativa “Coordinamento di Controlli” è stato nominato componente interno
del Comitato dei controlli.
La valorizzazione di questa struttura operativa, in precedenza collocata
all’interno della Direzione che si occupa della Programmazione e del sistema del
bilancio è dimostrata dalla circostanza che è stata portata alle dirette dipendenze
del Segretario generale, al quale riferisce e dal quale trae le direttive operative.
Le strutture che si occupano della valutazione dei dirigenti e dei controlli di
regolarità amministrativa e contabile non sono state interessate da questa modifica
e continuano ad operare, rispettivamente, nell’ambito della Direzione
dell’ Organizzazione, Personale, Patrimonio e Sistema informativo e di quella della
Programmazione integrata.
Successivamente il Segretario Generale ha dato attuazione al nuovo
modello organizzativo stabilendo l’immediata decorrenza e indicando le modalità
operative18.
Lo schema che segue indica la strutture del nuovo modello organizzativo
con particolare riferimento al sistema dei controlli.
18 Decreto del Segretario generale del 28 giugno 2007.
17
Presidenza DG/SG
Supporto al Comitato dei Controlli
Coordinamento Controlli
Struttura Audit
Direzioni Centrali
•Affari Istituzionali e Legislativo
•Relazioni Esterne, Internazionali e Comunicazione
•Organizzazione, personale, patrimonio e sistema informativo
•Programmazione Integrata
18
La modifica apportata è estremamente significativa poiché comporta un
accentramento di una parte del sistema dei controlli che vengono collocati
nell’ambito di diretta operatività del Segretario generale.
Con questa modifica si manifesta una prima tendenza all’accentramento di
alcune unità alle quali sono affidati compiti di controllo se non all’interno di una
stessa struttura, perlomeno in uno stesso ambito di operatività.
Da ultimo, val la pena mettere in luce che a partire dall’anno 2005, sempre
in via amministrativa, la Regione ha istituito una procedura per effettuare il
controllo di legittimità sugli atti amministrativi che ha natura collaborative e non
impeditiva19.
4) Considerazioni di sintesi
Le prime generali conclusioni che possono trarsi da quanto esposto
mettono in luce una precisa tendenza.
A fronte di interventi normativi “leggeri”, che oltretutto sono piuttosto
risalenti, a livello amministrativo l’ente ha proceduto a realizzare un compiuto ed
articolato sistema di controlli interni che tocca tutte le aree di operatività della
Regione.
La recente riorganizzazione di una parte dei servizi ed il loro accentramento
conseguente al posizionamento alle dirette dipendenze del Segretario generale può
essere inteso come manifestazione della volontà dell’ente di perseguire una attenta
politica di verifica e controllo delle attività poste in essere all’interno della
Amministrazione regionale.
19 Al riguardo si rinvia al Capitolo IV
19
IV) IL CONTROLLO DI REGOLARITA’ CONTABILE
1) Il controllo di regolarità contabile
Il legislatore nazionale che ha modificato il sistema dei controlli ha previsto
il mantenimento di una forma di verifica riconducibile alle verifiche tradizionali di
tipo legalistico, limitandosi a introdurre alcuni principi in una materia caratterizzata
da una lunga tradizione20.
Compito degli organi deputati a tale forma di verifica è quello di assicurare
la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa21.
E’ stato precisato che ad esso devono provvedere organi amministrativi
interni appositamente incaricati, in base all’ordinamento di ciascuna
amministrazione, e, in particolare, i servizi di ragioneria, gli organi di revisione ed i
servizi ispettivi, con la puntualizzazione che le verifiche di regolarità amministrativa
debbono rispettare i principi generali della revisione amministrativa, nei limiti in cui
siano applicabili alle pubbliche amministrazioni.
In ogni caso, considerata la particolare natura di questa tipologia di
controllo, le verifiche ad esso inerenti non possono essere affidate alle strutture
addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti ed al controllo
strategico22.
Nell’ambito della Regione Lombardia, questo tipo di controllo è stato
previsto sin dalla prima legge di contabilità23 ed è disciplinato, nelle sue linee
generali dal Regolamento di contabilità della Regione24.
Successivamente, anche dopo l’entrata in vigore della disciplina che ha
confermato la centralità del controllo di regolarità amministrativa e contabile, la
Regione non ha introdotto alcuna nuova disciplina legislativa, ma, sempre in via
amministrativa, ha dato ulteriore attuazione al sistema, potenziandone alcuni
aspetti.
La concreta organizzazione ed effettuazione dell’attività è disciplinata,
quindi, anche in relazione alle delibere organizzative dell’ente che periodicamente
la Giunta regionale emana, al fine di modificare le singole strutture amministrative.
20 Si tratta dell’art. 2 del d. lgs. n. 286 del 1999 21 Art. 1, co. 1, lett. a) del citato d. lgs. n. 286 del 1999 22 Art. 1, co. 2, lett. e) del citato d. lgs. N. 286 del 1999. 23 Legge regionale 31 maggio 1978, n. 34
24 Si tratta del regolamento 2 aprile 2001, n. 1.
20
2) La procedura seguita per le verifiche di regolarità amministrativa e
contabile in relazione agli atti di entrata e di spesa
Il processo di verifica della regolarità amministrativa e contabile dei
provvedimenti di spesa e di entrata adottati da Regione Lombardia, avviene con
l’ausilio di sistemi informativi al fine di creare procedure standardizzate, sottratte
alla discrezionalità del singolo operatore, dirette a garantire l’adozione di decreti e
note di liquidazione che rispettino la normativa vigente.
In relazione alle spese che l’ente deve sostenere occorre premettere che i
decreti e le note di liquidazione sono provvedimenti adottati dai dirigenti regionali
con poteri di rappresentanza e capacità di spesa25, attribuiti loro, in via principale,
dalla legge regionale 23 luglio 1996, n. 16 e s.m.i..
Gli impegni di spesa, fatta eccezione per le spese per le retribuzioni al
personale dipendente e per le rate di ammortamento dei mutui che sono
considerate impegnate sugli appositi stanziamenti con l’approvazione della legge
regionale annuale di bilancio, possono essere assunti solo con decreto del dirigente
competente per materia (art. 59, primo comma, l.r. 34/78).
Avvalendosi del sistema informativo in uso presso ogni ufficio regionale,
anche periferico, la Direzione proponente inserisce la proposta di decreto nel
sistema centrale che consente la costruzione del documento informatico completo
in tutte le sue parti formali, comprese le premesse e il dispositivo.
Contestualmente, vengono inserite le informazioni necessarie al fine di
formalizzare la scrittura contabile dell’impegno di spesa: capitolo, soggetto
beneficiario precedentemente codificato, importo.
Le operazioni di verifica sono effettuate in automatico dal sistema
informativo che tiene conto della disponibilità dello stanziamento di competenza del
capitolo di spesa in relazione sia agli impegni di spesa definitivi, che a quelli
prenotati (vale a dire quelli in attesa del visto di regolarità da parte della Ragioneria
Generale). Nei casi in cui i capitoli di spesa siano a specifica destinazione, il sistema
controlla che i corrispondenti capitoli di entrata abbiano accertamenti definitivi e
calcola la relativa disponibilità sul capitolo di spesa.
25 In generale in ordine alle funzioni ed ai poteri dei dirigenti regionali si rinvia alla l.r. 23 luglio 1996, n. 16
21
Un ulteriore controllo riguarda l’utilizzo delle risorse da parte dei titolari di
spesa poichè ogni capitolo di spesa contiene risorse allocate in funzione degli
obiettivi annuali assegnati ad ogni Direzione Regionale, ed i relativi capitoli sono
assegnati con la legge di approvazione del bilancio alla Direzione Generale di
riferimento. Questo sistema assicura che le risorse allocate nei capitoli siano
utilizzate solo dalla Direzione Generale cui sono assegnati.
La proposta di decreto diviene definitiva nel momento in cui i controlli
automatici sopra indicati risultano completati ed il decreto acquista una sua
numerazione e non è più modificabile in alcuna parte.
Nell’attesa di adottare il documento informatico, la sottoscrizione del
dirigente è apposta solo sul documento cartaceo che viene trasmesso con un
apposito fascicolo alla Ragioneria Generale alla quale deve essere inviato, nello
stesso tempo, anche in via informatica sempre per mezzo del sistema informativo
centrale, denominato “Atti Formali” (sistema certificato).
Questa procedura è stata adottata dall’ente anche al fine di agevolare
l’introduzione della firma digitale sui decreti.
Nonostante la procedura automatica, in base alle procedure seguite dalla
Ragioneria nessuna scrittura contabile può essere eseguita senza che l’Ufficio abbia
esaminato preventivamente il decreto trasmesso con il fascicolo cartaceo.
I controlli e le verifiche eseguite dalla Ragioneria su ogni decreto
riguardano26:
- idoneità del capitolo rispetto alla finalità, obiettivi e natura della spesa;
- rispondenza dell’atto ai divieti previsti dall’articolo 5 della legge 140/1997;
- esatta individuazione del soggetto creditore;
- presenza degli elementi necessari per l’assunzione dell’impegno (legge,
contratto o provvedimento della autorità giurisdizionale);
- verifica delle condizioni di scadenza dell’obbligazione pecuniaria entro
l’esercizio finanziario in corso;
- presenza delle condizioni per la corretta applicazione della normativa
fiscale in materia di imposte dirette, indirette, tasse e contributi aventi
natura obbligatoria, nella successiva fase del pagamento;
- presenza di condizioni che garantiscano la legalità della spesa;
- rispondenza dell’atto alla realizzazione degli obiettivi;
26 L’indicazione è contenuta nell’art. 14 del Regolamento di contabilità.
22
- conformità dell’atto ai principi ed alle disposizioni della legge regionale di
contabilità regionale;
- rispondenza dell’atto ai criteri economici di buona gestione della spesa;
- completezza e regolarità della documentazione richiamata nel decreto o
ad esso allegata.
A seguito delle indicate verifiche il decreto di impegno che appare regolare
viene emanato dalla Direzione competente e la registrazione contabile dell’impegno
di spesa, da prenotata diventa definitiva.
I decreti di impegno che presentano delle anomalie rispetto ai controlli
indicati, sono respinti e inviati nuovamente alla Direzione Generale proponente
senza alcuna registrazione contabile; la prenotazione di impegno viene cancellata e
sono indicate le iniziative da assumere per la regolarizzazione. Ciò comporta
l’adozione, da parte del dirigente proponente, di un successivo atto di
integrazione/rettifica o di revoca.
La fase di liquidazione della spesa può avvenire27:
- contestualmente all’impegno di spesa, per cui il decreto di impegno
è anche di contestuale liquidazione;
- con apposito decreto, qualora sia necessario approvare o certificare
situazioni amministrative che condizionano il pagamento;
- con nota di liquidazione.
In fase di liquidazione il sistema informativo prevede i seguenti controlli
automatici concernenti la verifica della:
- disponibilità dello stanziamento di cassa del capitolo di spesa sul
quale è stato assunto l’impegno;
- disponibilità a liquidare la somma impegnata;
- corretta attribuzione dei codici di ritenute fiscali e previdenziali e
corrispondenza tra importo della liquidazione ed imponibile fiscale;
- valorizzazione delle informazioni inserite per la corretta codifica dei
soggetti creditori o beneficiari del pagamento;
- correttezza dei termini stabiliti dall’articolo 27, della l.r. 34/1978.
Quest’ultima verifica riguarda i termini entro i quali i destinatari di
contributi regionali per opere o interventi devono realizzare l’opera o l’intervento
stesso. I termini ultimi sono stabiliti entro il quarto esercizio successivo a quello in
27 La procedura è disciplinata dall’art. 17 del Regolamento di contabilità
23
cui l’impegno è stato assunto, oppure possono risultare dal decreto di concessione
del contributo.
Decorsi infruttuosamente tali termini, fatta salva eventuale proroga,
decadono i benefici finanziari e le somme impegnate devono essere dichiarate
economie di spesa. Il sistema informatico verifica il rispetto dei termini e qualora
siano già trascorsi blocca il pagamento.
Con lo stesso procedimento dell’adozione del decreto di impegno, i
provvedimenti di liquidazione sono inoltrati alla Ragioneria per l’emissione
dell’ordinativo di pagamento.
Anche in questa fase, la Ragioneria prima di emettere gli ordinativi di
pagamento, verifica:
- l’esatto importo da liquidare;
- la congruità della spesa da liquidare rispetto al provvedimento di
impegno ed alla sua finalità;
- la corretta applicazione della normativa fiscale e previdenziale;
- la presenza degli elementi che rendono certa, liquida ed esigibile
la spesa;
- la presenza e la regolarità della documentazione necessaria o che
condiziona la liquidazione stessa, quella richiamata nel
provvedimento di liquidazione o ad esso allegata;
- la corretta individuazione del creditore o beneficiario della spesa,
le modalità di pagamento, la denominazione o ragione sociale, la
sede o la residenza.
Se questi controlli terminano positivamente viene emesso l’ordinativo di
pagamento.
In caso contrario, il provvedimento è respinto e nuovamente iviato alla
Direzione proponente con l’indicazione delle iniziative da assumere per la
regolarizzazione.
Anche in relazione ai provvedimenti di entrata (decreti di accertamento)
che si riferiscono alla fase di accertamento dei crediti regionali, disciplinati
dall’articolo 54 della richiamata legge regionale 34/1978 è attivato un preciso
24
sistema di controlli e verifiche, anch’esso disciplinato dal Regolamento di
contabilità28.
Come per gli impegni di spesa, anche il procedimento di formazione degli
accertamenti è assunto con decreto del dirigente responsabile per materia. La
procedura è analoga a quella relativa agli impegni di spesa, anche con l’ausilio del
sistema informativo.
I controlli automatizzati previsti nel sistema informativo verificano la
presenza della somma, del soggetto debitore e del capitolo di entrata.
Anche i decreti di accertamento sono esaminati dalla Ragioneria, con
specifico riferimento:
- alla rispondenza e conformità del provvedimento ai principi ed alle
disposizioni della legge regionale n. 34/78;
- alla effettiva sussistenza dei relativi crediti,
- alla loro scadenza;
- alla presenza di un valido titolo giuridico che legittima la Regione
Lombardia ad esigere la riscossione;
- ai contenuti sostanziali e a quelli formali necessari al fine di
eliminare il rischio di rendere definitivi crediti che contengano
percentuali di inesigibilità o insussistenza;
- alla documentazione allegata o richiamata nel provvedimento,
idonea a registrare l’accertamento, sulla base di quanto previsto
dell’articolo 11 del regolamento di contabilità;
Come per le spese, l’accertamento può essere contestuale alla riscossione
e le due fasi contabili previste nel medesimo provvedimento amministrativo.
Il procedimento della riscossione avviene sotto il controllo della Ragioneria.
A differenza della liquidazione delle spese, gli ordinativi di riscossione sono
emessi senza la formalizzazione di un provvedimento autorizzativo, ma
rappresentano la fase naturale di completamento del procedimento di riscossione
delle entrate regionali.
Per aumentare la capacità di riscossione delle entrate regionali è stato
introdotto l’articolo 55 bis della legge regionale 34/1978, che consente di riscuotere
in tutto o in parte le somme certe liquide ed esigibili, pagate al soggetto
28 In proposito: art. 11 del Regolamento di contabilità
25
beneficiario che è, al contempo, debitore regionale di somme vantate a qualunque
titolo.
In tale contesto, prima di emettere l’ordinativo di pagamento, vengono
effettuate le compensazioni con eventuali crediti scaduti.
3) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nel 2006.
Il sistema descritto sopra prevede una fase di controllo automatico ed una
verifica diretta affidata alla Ragioneria.
La fase di controllo automatico blocca la formazione dell’atto ove lo stesso
non sia rispondente alla disciplina contabile.
Il singolo Dirigente non può influire sullo svolgimento della procedura
automatica e, pertanto, ove l’atto violi le regole di contabilità non potrà formarsi
poiché non è possibile forzare il sistema. Ove si presentino particolari necessità di
carattere eccezionale le stesse vengono sottoposte all’esame della Conferenza dei
Direttori Generali.
In base ai dati raccolti si tratta di un’ evenienza estremamente rara e
motivata da ragioni particolari che, comunque, non possono mai porsi in contrasto
con le disposizioni legislative, sia nazionali che regionali.
Analoghe considerazioni valgono per il procedimento di verifica ad opera
dei funzionari della Ragioneria.
4) Considerazioni di sintesi.
Il procedimento di verifica, così come delineato dal regolamento di
contabilità e descritto nei paragrafi precedenti è articolato, fondandosi sia su
procedure di controllo standardizzate ed automatiche che su verifiche specifiche
affidate ai funzionari della Ragioneria.
Le modalità di attuazione e, in particolare, la previsione che la procedura
possa completarsi solo se rispondente a criteri di legittimità e regolarità contabile
garantiscono un elevato grado di affidabilità del sistema di controllo di regolarità
contabile.
Questa conclusione è avvalorata dalla circostanza che solamente una
decisione esplicita assunta nella Conferenza dei Direttori Generali può incidere sulle
risultanze delle verifiche di regolarità contabile.
27
V) IL CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA
Nell’ambito della potestà di organizzazione, la Regione, a partire dal 2005,
ha istituito un controllo di regolarità amministrativa sugli atti dirigenziali che viene
effettuato nell’ambito della Segreteria della Giunta, operante all’interno della
Direzione Generale Affari istituzionali e legislativo.
L’attività ha natura collaborativa e non impeditiva poiché non incide sulla
responsabilità dirigenziale, limitandosi a segnalare a ciascun Dirigente titolare del
potere di emanazione dell’atto esaminato le eventuali problematiche riscontrate. A
seguito della segnalazione ogni Dirigente può adeguarsi o meno alle segnalazioni,
tant’è che la verifica è denominata “Ver.col” (verifica collaborativa).
A seguito della modifica costituzionale del 2001 sono stati aboliti i controlli
preventivi di legittimità e, pertanto, l’aspetto di verifica della legittimità e regolarità
amministrativa è demandato a ciascun ente.
E’ evidente che nello svolgimento dell’attività amministrativa ciascun
Dirigente è responsabile degli atti che emana, ma è indispensabile che all’interno di
ciascuna Amministrazione vengano predisposti sistemi di verifica della legittimità e
della regolarità amministrativa, affidati ad organi diversi rispetto a quelli ai quali è
affidata l’amministrazione attiva.
In questo contesto, come si è visto, a partire dal luglio 2005 la Segreteria
di Giunta attua una verifica di tipo collaborativo su tutti i decreti assunti dai
Dirigenti, finalizzata a prevenire eventuali irregolarità e a migliorare la qualità degli
atti.
L’attività di verifica svolta in questa sede non viene utilizzata
esclusivamente per il controllo della legittimità e regolarità degli atti ma è divenuta
anche uno dei parametri di valutazione delle prestazioni dirigenziali, posto che uno
dei parametri nel 2006 era dato dagli esiti dei controlli effettuati dalla struttura
“Ver.col.”.
Ove limitata al controllo di legittimità e di regolarità amministrativa, si
tratta di una verifica significativa e di estremo interesse al fine di garantire la
correttezza complessiva dell’attività posta in essere dalla Regione Lombardia.
La tabella che segue rappresenta gli esiti delle verifiche effettuate nell’anno
2006. Dai dati ivi indicati si evince che la struttura preposta al controllo ha
esaminato 14576 atti ed ha effettuato rilievi in relazione solo al 5,2% degli atti.
28
Particolarmente significativa è la circostanza che nell’87,4% dei casi i
Dirigenti interessati hanno condiviso i rilievi accogliendoli.
di tipo cartolare
di tipo giuridico
amminist.
di tipo contabile
A1 PRESIDENZA 59 4 1 1 2 0
AA DIREZIONE CENTRALE AFFARI ISTITUZIONALI E LEGISLATIVO 64 2 2 0 0 0
AB DIREZIONE CENTRALE RELAZIONI ESTERNE, INTERNAZIONALI E COMUNICAZIONE 283 39 26 5 8 5
ACDIREZIONE CENTRALE ORGANIZZAZIONE, PERSONALE, PATRIMONIO E SISTEMA INFORMATIVO
856 81 17 49 15 15
AD DIREZIONE CENTRALE PROGRAMMAZIONE INTEGRATA 1.904 58 36 14 8 10
E1 DIREZIONE GENERALE ISTRUZIONE, FORMAZIONE E LAVORO 1.323 58 12 28 18 7
G1 DIREZIONE GENERALE FAMIGLIA E SOLIDARIETA' SOCIALE 653 37 21 10 6 3
H1 DIREZIONE GENERALE SANITA' 1.141 17 6 7 4 2
L1 DIREZIONE CULTURE, IDENTITA' E AUTONOMIE DELLA LOMBARDIA 159 5 0 5 0 0
M1 DIREZIONE GENERALE AGRICOLTURA 1.048 43 23 11 9 7
N1 DIREZIONE GENERALE GIOVANI, SPORT E PROMOZIONE ATTIVITA' TURISTICA 366 36 18 10 8 2
O1 DIREZIONE GENERALE COMMERCIO, FIERE E MERCATI 119 11 3 4 4 1
P1 DIREZIONE GENERALE ARTIGIANATO E SERVIZI 170 10 4 4 2 1
Q1 DIREZIONE GENERALE RETI E SERVIZI DI PUBBLICA UTILITA' E SVILUPPO SOSTENIBILE 490 49 19 17 13 6
R1 DIREZIONE GENERALE INDUSTRIA, PMI E COOPERAZIONE 936 87 21 39 27 11
S1 DIREZIONE GENERALE INFRASTRUTTURE E MOBILITA' 722 51 19 18 14 4
T1 DIREZIONE GENERALE QUALITA' DELL'AMBIENTE 1.190 51 29 20 2 8
U1 DIREZIONE GENERALE CASA E OPERE PUBBLICHE 924 35 18 9 8 5
Y1 DIREZIONE GENERALE PROTEZIONE CIVILE, PREVENZIONE E POLIZIA LOCALE 624 49 28 11 10 5
Z1 DIREZIONE GENERALE TERRITORIO E URBANISTICA 1.545 49 24 8 17 5
Totali 14.576 772 327 270 175 97
ALLEGATO 4 - Analisi complessiva dei dati relativi all'attività di VERCOL nell'anno 2006
Descrizione Direzione
Proposte di decreto
transitate da VERCOL
Dettaglio tipologia note assegnate
Totale note assegnate
Direzione proponente
Note non recepite
29
VI) IL CONTROLLO DI GESTIONE
1) Il controllo di gestione
Il controllo di gestione29 è uno strumento preordinato alla verifica
dell’efficacia30, efficienza31 ed economicità32 dell’azione amministrativa, al fine di
ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, anche mediante l’adozione di interventi
correttivi.
Il “disegno” del controllo di gestione, così come precisato dal legislatore
indica l’ambito dei poteri di intervento di ciascuna Amministrazione.
In particolare, risulta previsto che debbano essere individuate:
- le unità responsabili della progettazione e della gestione del
controllo;
- le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare
l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa;
- le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei
soggetti responsabili;
- l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con
riferimento all’intera amministrazione o a singole unità
organizzative;
- le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità
organizzative e di individuazione degli obiettivi per i quali i costi
sono sostenuti;
- gli indicatori occorrenti per misurare l’efficacia, l’efficienza e
l’economicità;
- la frequenza di rilevazione delle informazioni.
Il controllo di gestione ha per oggetto l’azione amministrativa e si
preoccupa di garantire la rispondenza della stessa agli obiettivi fissati dagli organi
29 art.1, co.1, lett. H del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, emanato in attuazione della delega contenuta nella legge 15 marzo 1997, n. 59 , la cosiddetta “Bassanini 1”
30 Parametro di controllo che misura il grado di raggiungimento degli obiettivi
31 Parametro di controllo che misura il livello di utilizzazione dei mezzi disponibili ponendo a raffronto i risultati conseguiti e le risorse finanziarie e umane impiegate.
32 Parametro di controllo che riguarda la scelta dei mezzi meno onerosi per la realizzazione degli obiettivi.
30
responsabili dell’indirizzo politico. E’ un controllo di carattere collaborativo e
informativo esercitato da strutture interne l’Amministrazione le quali riferiscono sui
risultati dell’attività svolta esclusivamente ai dirigenti al vertice dell’unità
organizzativa interessata.
Nelle Regioni questa forma di controllo è istituita in base alla normativa che
disciplina in via generale il loro ordinamento, viene espletata secondo le modalità
contenute nello Statuto e nella legge di contabilità regionale e si conclude con un
referto il quale viene indirizzato agli amministratori e ai responsabili dei servizi al
fine di permettere la verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati e
dell’andamento della gestione.
La Regione Lombardia, come si è visto nel secondo capitolo, ha
inizialmente previsto il controllo di gestione sin dalla legge n. 34 del 31 marzo
197833, e formalmente ha istituito il Servizio Controllo di gestione con la legge n.
42 del 1 agosto 197934.
2) L’organizzazione del servizio
Dal punto di vista organizzativo, dal 1996 la Regione Lombardia ha istituito
una struttura denominata “Struttura Controllo di Gestione” che ha trovato
collocazioni diverse, in funzione dei modelli organizzativi di volta in volta adottati
secondo gli obiettivi definiti dai Programmi Regionali di Sviluppo.
La competenza è stata sempre posta in capo alla struttura incaricata del
Bilancio, dapprima ubicata presso una specifica Direzione Generale (Direzione
Generale Bilancio e Controllo di Gestione) e poi transitata nella Presidenza ove sono
confluite a partire dal 2005 le funzioni di programmazione e bilancio.
Nel 2006 la Struttura Controllo di Gestione era collocata all’interno della
Direzione Centrale e Programmazione Integrata, nell’ambito della Unità
Organizzativa Sistema dei Controlli, come risulta dallo schema che segue.
33 “Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della regione”
34 “Ordinamento dei servizi e degli uffici della Giunta Regionale”
31
Dal 1 Luglio 2007, con decreto del Segretario Generale n. 7079 del 28
giugno 2007, a seguito della citata rimodulazione delle strutture organizzative e
delle relative competenze e aree di attività delle Direzioni della Giunta Regionale, la
struttura del Controllo di Gestione è collocata all’interno della Direzione Centrale
Programmazione Integrata della Presidenza, nell’ambito della U.O. Autonomia
Finanziaria.
Segretario Generale
Supporto al Comitato dei Controlli (1)
Direzione Centrale
Programmazione Integrata
Unità organizzativa Sistema dei Controlli
Supporto al Comitato dei Controlli (2)
Struttura Controllo
di Gestione
Struttura Audit Interno
32
Le competenze e le aree di attività della struttura possono così essere
sintetizzate:
- controllo di efficacia, efficienza ed economicità della gestione;
- sviluppo del sistema informativo di supporto alla Programmazione
e al Controllo;
- monitoraggio dell’avanzamento delle principali realizzazioni anche a
supporto del Controllo strategico;
- indirizzo e coordinamento dei Controlli Direzionali in raccordo con
le Direzioni;
- coordinamento del monitoraggio degli Accordi di Programma
Quadro in raccordo con le Direzioni responsabili.
Segretario GeneraleSupporto al
Comitato dei Controlli
Direzione Centrale
Programmazione Integrata
U.O. Autonomia Finanziaria
Coordinamento Controlli
Struttura di Gestione Controllo
Struttura Audit Interno
33
Fino al 1996, l’attività svolta dalla struttura trovava la sua formalizzazione
unicamente nel “Rapporto di Gestione”, quale strumento di rendicontazione annuale
della Giunta al Consiglio previsto dall’art. 77-bis della Legge 31 marzo 1978 n. 34.
Dal 1997 inizia l’evoluzione dei servizi offerti dalla funzione di controllo di
gestione, diretta alla programmazione di strumenti di monitoraggio e reporting
destinati a supportare i processi decisionali.
Attualmente l’attività di controllo sulla gestione è una attività strettamente
integrata e funzionale al ciclo di Programmazione e Bilancio e mira essenzialmente
al monitoraggio e all’analisi dell’attuazione degli obiettivi di programma, di
specifiche leggi e del consumo delle risorse finanziarie e strumentali, rilevando e
segnalando tempestivamente criticità e ricercando soluzioni condivise.
L’attività è passata da un controllo meramente finanziario ad un controllo di
risultato nel quale le modalità di utilizzo delle risorse vengono monitorate e
analizzate tenendo strettamente conto dell’ avanzamento fisico degli obiettivi, il
tutto in considerazione del rilancio della programmazione, dei vincoli al
contenimento della spesa e della responsabilizzazione della dirigenza sui risultati e
sull’utilizzo delle risorse.
3) Le risorse impiegate
Nel 2006 la dotazione organica dell’Unità Organizzativa Sistema dei
Controlli era composta da 3 dirigenti, 5 quadri e 24 addetti e il totale dei costi di
funzionamento dell’U.O. è stato pari ad euro 1.962.537,97.
In particolare, il costo del personale è stato pari ad euro 1.382.803,62.
In relazione al personale addetto all’attività di controllo ed ai costi, negli
ultimi due esercizi si è avuta la seguente evoluzione:
34
UNITA’ ORGANIZZATIVA – SISTEMA DEI CONTROLLI
Dotazione organica – anno 2005
3 dirigenti
5 quadri
25 comparto
Dotazione organica – anno 2006
3 dirigenti
5 quadri
24 comparto
Costi di funzionamento - 2005 Costi di funzionamento - 2006
2.927.892,96 1.962.537,97
Costo personale - 2005 Costo personale - 2006
1.272.750,96 1.382.803,62
Con specifico riferimento alla struttura dedicata al Controllo di Gestione si
osserva che nel 2006 era composta da 1 dirigente 2 quadri (P.O.), uno responsabile
del Monitoraggio finanziario e contabilità analitica e l’altro responsabile del Controllo
Direzionale, 6 addetti (D) tre dei quali in servizio part-time, 2 addetti (C) in servizio
part-time e 1 addetto (B).
Sia in relazione alla intera U.O. che alla struttura dedicata al controllo di
gestione emerge che nel corso dei due esercizi non vi è stato un aumento del
personale addetto che si è mantenuto pressoché costante. I maggiori costi
sostenuti nel 2005 sono relativi al pagamento di quote di attrezzature informatiche
di pertinenza della struttura di AUDIT che si occupa delle attività di monitoraggio e
verifica dell’utilizzo dei fondi comunitari.
35
4) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nell’anno 2006
A seguito dell’analisi dei documenti programmatici e di quelli prodotti,
emerge che l’attività del controllo di gestione svolta in questi anni ha focalizzato
l’attenzione su tre principali obiettivi:
• ampliare gli oggetti monitorati;
• specializzare la reportistica prodotta, di maggiore o minore
dettaglio, in funzione dei diversi destinatari;
• integrare le diverse modalità di analisi per poter operare una
“lettura trasversale” del funzionamento dell’azione amministrativa.
Attraverso lo strumento del Sistema Informativo della Programmazione e
del Controllo (SIPEC) vengono realizzati i seguenti monitoraggi:
Monitoraggio degli Obiettivi operativi e relativi prodotti annuali, mediante il
quale si verifica lo stato d’avanzamento dell’attuazione degli obiettivi operativi35 e
dei relativi prodotti. La verifica avviene due volte l’anno il 30 aprile e il 30
settembre;
Monitoraggio Obiettivi di Governo (OGR) e relativi prodotti annuali,
mediante il quale si verifica lo stato d’avanzamento dell’attuazione degli obiettivi di
governo36; il monitoraggio avviene rispetto a stati d’avanzamento inseriti in
continuo da parte dei soggetti responsabili dei singoli prodotti.
Scopo principale del monitoraggio degli obiettivi programmatici è
mantenere costantemente controllato l’avanzamento di questi ultimi
evidenziandone le eventuali criticità, proponendo manovre correttive ed
eventualmente procedendo ad un “riorientamento” delle attività.
Inoltre, riguardo a ogni singolo obiettivo di programmazione, mensilmente,
viene calcolata sia la capacità di impegno37 che la capacità di spesa38 al fine di
monitorare il consumo delle risorse finanziarie legate al suo avanzamento39.
Attraverso il SIPEC40 e il Sistema Informativo del Bilancio vengono
effettuati i seguenti monitoraggi:
35 Identificano i passaggi operativi pianificati dalle Direzioni Generali per il perseguimento degli obiettivi indicati dai documenti di programmazione (PRS e DPEFR). Gli
obiettivi operativi hanno normalmente un orizzonte temporale di breve/medio periodo, sono collocabili all’interno di un singolo asse di intervento e risultano sotto il
controllo diretto dell’Amministrazione.
36 Identificano annualmente le attività prioritarie da realizzare da parte delle strutture regionali a partire dalle previsioni del DPEFR triennale. Sono articolati in prodotti,
direttamente correlati con gli obiettivi operativi.
37 Impegni/stanziamenti
38 Pagamenti/impegni
39 Monitoraggio finanziario obiettivi
36
Monitoraggio finanziario mediante il quale si verifica, per Direzione
Generale e totale Regione, sulla base di valori finanziari assoluti e di specifici
indicatori:
• la capacità di accertamento e di incasso, per quanto riguarda le
entrate;
• l’utilizzo delle risorse finanziarie per quanto riguarda le spese.
Mensilmente viene elaborato un report per le entrate, articolato per tipo di
risorsa, e un report per le spese, articolato per tipo di spesa.
I dati vengono presentati in forma tabellare e grafica, per una più facile
lettura e confrontati con i dati dell’anno precedente, con gli andamenti complessivi
regionali, con il peso di ogni Direzione sul totale regionale ed infine con l’incidenza
di ogni tipologia di risorsa sul totale.
Periodicamente vengono elaborate altresì schede di analisi nelle quali
vengono evidenziate eventuali criticità o ritardi nell’utilizzo delle risorse.
Monitoraggio parametri finanziari mediante il quale, annualmente, vengono
elaborati Indicatori sulla base delle specificità e degli assetti finanziari di ciascuna
direzione nel rispetto degli obiettivi di gestione del bilancio regionale.
Questi monitoraggi permettono di controllare costantemente l’utilizzo delle
risorse e conseguentemente responsabilizzare la dirigenza ad un impiego sempre
più efficiente delle stesse con l’obiettivo principale di migliorarne gli indici
complessivi di utilizzo.
A partire dal 2001, a seguito dell’introduzione di due parametri finanziari di
valutazione della Dirigenza, sono stati predisposti due tipi di monitoraggio:
Monitoraggio Voci Spese negoziate del Budget di Direzione (Parametro C1)
mediante il quale, mensilmente, viene verificato il consumo delle voci budgettizzate
rispetto alle quote assegnate. I dati sono forniti dai responsabili del capitolo di
spesa.
Monitoraggio Parametri Finanziari (Parametro C2) mediante il quale,
sempre mensilmente, viene verificato il valore conseguito dei parametri finanziari
specifici per ogni Direzione Generale rispetto al risultato da raggiungere entro
l’anno.
40 Sistema Informativo Programmazione e Controllo
37
Attraverso il sistema di contabilità analitica viene effettuato il seguente
monitoraggio:
Monitoraggio delle spese per risorse umane e strumentali mediante il
quale, mensilmente, si rilevano i costi per natura, struttura organizzativa e anche
per Politiche e Processi. Lo scopo principale è quello di monitorare i volumi e le
destinazioni delle spese di funzionamento al fine di consentire, con tempestività, gli
eventuali interventi correttivi. Una prima sperimentazione di monitoraggio dei costi
per politiche e processi si è avuta nel 2003; attualmente è in corso una
sperimentazione con tre Direzioni Generali: Famiglia e Solidarietà Sociale, Reti e
Servizi di pubblica utilità e sviluppo sostenibile, Protezione civile prevenzione e
polizia locale.
A partire dal 2003 fra le competenze della struttura del controllo di
gestione si è aggiunta l’attività di coordinamento e supporto al monitoraggio degli
Accordi di Programma Quadro.
Attraverso il sistema informativo Applicativo Intese41 fornito dal Ministero
dell’Economia e delle Finanze e la realizzazione di un sistema informativo regionale
(AIR) vengono monitorati, in armonia con quanto disposto dall’art. 4, comma 131
della legge 350/2003, gli stati di avanzamento procedurale, economico e contabile
degli interventi inseriti in Accordi di Programma Quadro segnalando eventuali
criticità finanziarie, aumenti di costi e rispetto dei tempi.
5) Considerazioni di sintesi
A prescindere dai profili organizzativi dell’inquadramento del sistema dei
controlli di gestione, occorre mettere in luce che il sistema di verifiche ed analisi
posto in essere dall’Amministrazione è piuttosto articolato e, tendenzialmente,
copre tutte le aree di intervento dell’attività regionale.
Viene perseguita sia la verifica dei risultati gestionali che l’evoluzione
dell’attività finanziaria che viene monitorata attraverso l’attività di audit svolta in
corso d’anno con la presentazione di rapporti periodici che descrivono gli andamenti
41 L’Applicativo Intese (AI) rappresenta il sistema informativo a disposizione delle Amministrazioni centrali e regionali per il monitoraggio delle Intese Istituzionali di
Programma e degli Accordi di Programma Quadro. E’ stato costituito a seguito della Delibera CIPE 44/2000, che ha stabilito che per tutti i progetti finanziati tramite
APQ venisse compilata una apposita scheda intervento – successivamente modificata con Delibera CIPE 76/2002 – e le stesse informazioni fossero aggiornate
(monitorate) con frequenza semestrale.
38
tendenziali, in modo che sia gli organi di direzione politica che quelli di direzione
amministrativa possano porre in essere con tempestività eventuali interventi
correttivi.
Nel corso degli anni si è assistito ad un progressivo accrescimento dei
compiti e delle attività affidate al controllo di gestione e ad un progressivo
affinamento delle verifiche effettuate dall’U.O. al quale è affidato il Settore.
Da rimarcare che l’esito dei controlli svolti durante l’anno viene riassunto,
evidenziando i risultati raggiunti sia dal punto di vista finanziario che in ciascun
settore amministrativo, in un “Rapporto di gestione” che annualmente viene
predisposto dalla Struttura deputata al controllo sulla Gestione, approvato con
delibera della Giunta regionale e trasmesso al Consiglio regionale, oltre che essere
diffuso all’esterno dell’Amministrazione al fine di consentire una conoscenza
generale, sia da parte dei cittadini che di ogni altro soggetto istituzionale
interessato, dei risultati raggiunti dall’Amministrazione regionale.
39
VII) LA VALUTAZIONE DEI DIRIGENTI
1) La disciplina normativa e amministrativa
L’art. 29 della Legge Regionale n. 16 del 23 Luglio 199642 disciplina il
“Sistema di valutazione” delle prestazioni dirigenziali, a seguito dei processi sia di
privatizzazione dell’impiego pubblico che di separazione tra l’attività di indirizzo
riservata agli organi politici e quella gestionale affidata ai dirigenti, avviati a partire
dall’inizio dell’ultimo decennio del secolo XX°.
La legge regionale prevede che i criteri e i parametri di valutazione tengano
conto:
- dei risultati raggiunti e della loro rispondenza agli indirizzi definiti dagli
organi di governo;
- della realizzazione dei programmi e dei progetti affidati;
- della efficace gestione, delle risorse umane, finanziarie e strumentali
assegnate e della capacità di innovazione.
Dalla sua prima attuazione, avvenuta nel 1997, a seguito dell’entrata in
vigore della Legge 16/96, il sistema di valutazione si è perfezionato sviluppandosi
in stretta relazione con l’evolversi delle modalità programmatorie dell’Ente, nonché
della sua struttura organizzativa.
2) L’organizzazione del servizio
In una prima fase il sistema di valutazione dei dirigenti teneva conto del
conseguimento degli obiettivi43 e dei comportamenti dirigenziali44, ma l’importanza
di questo fattore è andata a diminuire nel corso degli anni fino a quando nel 2003 i
comportamenti non sono stati più valutati e il sistema delle prestazioni è stato
incentrato integralmente sulla verifica, e la conseguente incentivazione, in base al
raggiungimento degli obiettivi.
42 “Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale”
43 Il peso del conseguimento degli obiettivi fissato, nel 1997, al 43% dei complessivi parametri del sistema valutativo e della connessa retribuzione di risultato (C.C.N.
10 aprile 1996), saliva al 75% nel 1998.
44 Il peso dei comportamenti dirigenziali fissato, nel 1997, al 57%, scendeva al 25% nel 1998.
40
Inizialmente non esistevano strumenti gestionali idonei che riuscissero a
collegare gli obiettivi alle risorse (economiche, strumentali e umane) e che fossero
in grado di monitorare costantemente il livello di conseguimento ottenuto.
Esisteva solamente in formato cartaceo, una “scheda unica” quale
strumento gestionale, che nel periodo fra il 1998 e il 2000 subì una progressiva
evoluzione e informatizzazione consentendo una maggiore integrazione dei diversi
ambiti del sistema di programmazione e controllo.
La scheda unica consentiva di verificare lo stato di avanzamento degli
obiettivi assegnati45 a ciascuno ed in quella fase non era possibile effettuare un
incrocio con il Programma Regionale di Sviluppo.
Solo a partire dal secondo semestre 200046, a seguito dell’introduzione del
nuovo PRS47, la scheda unica è stata integrata nel Sistema informativo di
programmazione e controllo (SIPEC), sistema finalizzato ad esplicitare il contenuto
degli obiettivi assegnati48 alla struttura, collegare gli obiettivi alle risorse finanziarie
di bilancio, controllare l’avanzamento degli obiettivi nel tempo. Con il progressivo
allineamento della valutazione delle prestazioni alla programmazione, le schede di
valutazione sono coerenti con il PRS, in quanto ogni obiettivo assegnato al dirigente
ed indicato nella scheda deve richiamare, tramite apposito codice, l’obiettivo PRS di
riferimento.
La Deliberazione n. 7622 del 27 dicembre 200149 articola il sistema di
valutazione delle prestazioni dirigenziali su tre componenti :
- Parametro A - Risultati gestionali
- Parametro B - Risultati di utilizzo delle risorse umane
- Parametro C - Risultati finanziari
Nel 2002, nel sistema di valutazione vengono introdotti gli Obiettivi di
governo regionale50 (OGR), obiettivi collettivi “ulteriori” di particolare rilevanza
strategica per la realizzazione del PRS la cui individuazione, valutazione e
45Obiettivi strategici definiti dalla Giunta e assegnati alle Direzioni generali che potevano completarli con specifici obiettivi programmatici.
46 Inizio VII legislatura (2000-2005)
47 Il nuovo PRS corregge radicalmente il sistema di programmazione passando da una struttura articolata in 16 progetti strategici contrapposti all’attività corrente,
all’elencazione sistematica degli obiettivi su tre livelli (obiettivi programmatici, specifici e gestionali) che coprono in dettaglio tutte le aree di attività della regione
48 Obiettivi programmatici, specifici e gestionali
49 “Determinazioni in ordine all’assetto organizzativo della Giunta Regionale” (4° provvedimento 2001)
50 Rappresentano l’individuazione delle attività prioritarie da realizzare da parte delle strutture regionali a partire dalle previsioni del DPEFR triennale. Sono articolati in
prodotti, direttamente correlati con gli obiettivi operativi.
41
realizzazione favoriscono trasversalità51 ed integrazione tra le Direzioni Generali
coinvolte e le funzioni di staff della Presidenza.
Il sistema di valutazione delle prestazioni dirigenziali misura pertanto i
risultati conseguiti relativamente ai seguenti parametri:
PARAMETRO A – Risultati Gestionali (incidenza del 60% sulla valutazione
complessiva)
Questa componente valorizza il contributo dato all’avanzamento del lavoro
specifico della Direzione, nonché alla realizzazione degli Obiettivi di Governo
Regionale.
La definizione degli obiettivi (sulla base di quelli della Direzione Generale)
viene negoziata in un colloquio tra il dirigente valutatore e il dirigente valutato. Il
colloquio ha altresì lo scopo di condividere i risultati da raggiungere e le modalità di
attuazione. In corso d’anno sono previsti momenti di verifica intermedia per
monitorare lo stato di avanzamento degli obiettivi ed eventualmente rimodulare le
azioni per il conseguimento in accordo con la Task Force obiettivi competenti.
La certificazione finale di raggiungimento dei risultati è effettuata dal
Direttore Generale, sulla base della percentuale definita nel colloquio finale
valutatore/valutato, il quale può applicare una variazione del +/- 10% come
giudizio sintetico sulla qualità della prestazione complessivamente resa.
Una buona prestazione corrisponde ad un punteggio prossimo al 78%,
punteggi superiori possono essere riconosciuti a fronte di livelli qualitativi del
risultato conseguito particolarmente significativi. L’attribuzione di punteggi superiori
all’80% deve essere condivisa dal Segretario Generale. Una valutazione <40%
rappresenta una valutazione negativa.
Per quanto riguarda i Direttori Generali, questi autocertificano la
percentuale di valutazione conseguita sui risultati gestionali, ma la valutazione
conclusiva spetta al Segretario Generale il quale può motivatamente modificare i
dati di consuntivo entro una variazione +/- 10% del valore indicato.
PARAMETRI B – Risultati di miglioramento organizzativo e utilizzo di risorse
umane (incidenza del 10% sulla valutazione complessiva).
51 Caratteristica distintiva della VII legislatura nella quale l’organizzazione ha rappresentato la leva fondamentale di cambiamento.
42
Questa componente, che si articola in due parametri (B152e B253)
ciascuno dei quali ha un’incidenza del 5%, valorizza il contributo dato al
miglioramento organizzativo e alla gestione delle risorse umane.
La certificazione dei risultati raggiunti è effettuata mediante una relazione a
consuntivo da parte del Direttore Generale, sulla base della logica raggiunto/non
raggiunto. Tale relazione è valutata dal Segretario Generale su istruttoria
predisposta della Task force obiettivi.
PARAMETRI C – Risultati di corretta gestione economica e finanziaria
(incidenza del 30% sulla valutazione complessiva)
Questa componente valorizza il contributo alla corretta gestione delle
risorse economiche e all’efficienza finanziaria. Si articola in due parametri:
Parametro C1 – Budget spese di funzionamento – attiene all’efficiente
utilizzo del budget di Direzione delle spese di funzionamento, budget concordato in
sede di negoziazione. La ricaduta sulle prestazioni avviene nei seguenti termini:
RISULTATO VALUTAZIONE IN PUNTI PERCENTUALI
Consuntivo > budget 0 punti
Consuntivo = budget +/- 0.5% 15 punti
Consuntivo < budget sino al 2% 15+1 punti
Consuntivo < budget dal 2 al 10% 15+2 punti
Consuntivo < budget oltre 10% 15+3 punti
Parametro C2 – Risultato specifico di Direzione – tali parametri specifici per
Direzione, sono negoziati dal Direttore generale con la Task force obiettivi e
condivisi dall’organismo di coordinamento direttori.
La certificazione dei risultati finanziari raggiunti viene effettuata sulla base
dei dati annuali rilevati dalla Task force obiettivi.
OBIETTIVI DI GOVERNO REGIONALE – (sino alla corrispondenza del 100%
per ciascun dirigente, anche oltre il 100% in relazione alle assegnazioni di budget).
Gli obiettivi, individuati e assegnati alla titolarità delle Direzioni Generali,
rappresentano tutte le priorità del PRS, con una proiezione temporale di Legislatura
52 Diffusione di conoscenze e competenze aziendali a supporto dell’organizzazione di governo
53 Risultato specifico di Direzione
43
ed una focalizzazione sugli obiettivi dell’anno. Sviluppano la trasversalità
dell’azione regionale e la collaborazione tra le Direzioni.
All’interno di ciascuna Direzione il Direttore individua i Dirigenti che
maggiormente dovranno contribuire al raggiungimento dei vari obiettivi.
La verifica degli Obiettivi di Governo Regionale viene effettuata sulla base
di un’istruttoria predisposta dal Gruppo di lavoro attuazione PRS54 secondo la logica
raggiunto/non raggiunto.
Il Decreto n. 3559 del 6 aprile 200755 pur sostanzialmente confermando sia
i criteri di valutazione indicati dalla precedente Deliberazione n. 7622 del 27
dicembre 2001, nonché le modalità di applicazione dell’assegnazione degli obiettivi
di governo, apporta importanti novità, rappresentate sostanzialmente.
dall’introduzione di un nuovo parametro, ulteriore rispetto a quelli esistenti,
riguardante la valorizzazione del perseguimento dei c.d. obiettivi straordinari.
OBIETTIVI STRAORDINARI (incidenza ulteriore rispetto al 100%).
Si tratta di obiettivi collettivi, che data la loro significativa complessità ed
elevata trasversalità, richiedono un impegno superiore rispetto al normale lavoro.
Sono obiettivi, non ricompresi negli obiettivi di governo, perseguibili attraverso una
articolazione congiunta e coordinata di azioni di più Direzioni, che richiedono la
messa in campo di strategie non ancora delineate nei documenti di
programmazione.
Possono essere attribuiti anche in corso d’anno.
La verifica viene effettuata sulla base di un’istruttoria predisposta dal
Gruppo di lavoro attuazione PRS.
Inoltre, sempre in base alle modifiche operate nel 2007, in relazione allo
svolgimento del processo valutativo, sono state introdotte, nella fase di
consultazione, alcuni nuovi momenti:
- una proposta di valutazione, debitamente motivata da parte dello
stesso valutato;
- un momento di comunicazione, all’interno di ciascuna Direzione in
sede di conferenza dei dirigenti, dei punteggi di valutazione
conseguiti;
54 Decreto n.14548 del 12 dicembre 2006
55 Modalità applicative della valutazione delle prestazioni dirigenziali per l’anno 2007
44
- una verifica, in contradditorio con l’interessato, della valutazione
conseguita da ciascun dirigente da parte di una apposita
commissione, cd. Commissione tecnica, composta da dirigenti
apicali interni e da un componente del Nucleo di valutazione delle
prestazioni;
- la verifica finale di tutte le valutazioni da parte del Nucleo di
valutazione;
Le novità introdotte nel processo valutativo hanno come obiettivo
principale quello di rafforzare i principi di responsabilità dirigenziale e trasparenza
della valutazione, valorizzando altresì gli elementi di garanzia e quelli di valutazione
terza da parte del Nucleo di valutazione delle prestazioni dirigenziali, al quale risulta
essere attribuito un ruolo più incisivo.
3) Le risorse impiegate
Il comma 5 dell’art. 29 della Legge Regionale n. 16 del 23 luglio 1996
stabilisce che la valutazione delle prestazioni dei dirigenti venga effettuata da un
apposito nucleo nominato dalla Giunta regionale e composto da cinque membri, di
cui due direttori generali e tre esperti esterni all’amministrazione regionale,
particolarmente versati nella materia di valutazione del personale.
Il Nucleo di Valutazione delle prestazioni dirigenziali rappresenta un
organismo di supporto funzionale all’organizzazione e all’attività della Giunta.
Con Decreto n. 19185 del 15 dicembre 2005 sono stati nominati tre
componenti esterni uno dei quali con funzioni di Presidente, con durata dell’incarico
fino al 31 dicembre 200656, e due componenti interni, il Segretario generale e il
Direttore Generale della Direzione Giovani sport e promozione attività turistica.
Il nucleo di valutazione delle prestazioni dirigenziali, come si è già visto,
opera attualmente con il supporto di una struttura collocata all’interno della
Direzione Centrale Organizzazione Personale Patrimonio e Sistema Informativo.
56 Incarico rinnovato fino al 31 dicembre 2007 con Decreto n. 15487 del 28 dicembre 2006
45
In questi anni il Nucleo di valutazione delle prestazioni dirigenziali ha svolto
anche un ruolo di supporto in materia di organizzazione e gestione del personale
certificando il corretto svolgimento del processo valutativo e di congruità
complessiva delle valutazioni espresse, mentre, come valutatore di seconda istanza
in caso di “ricorso” presentato dai dirigenti, negli ultimi anni, non si è attivato.
Le recenti novità introdotte al processo valutativo, volte a rafforzare i
principi di responsabilità dirigenziale e di trasparenza della valutazione, hanno
attribuito al Nucleo di valutazione un ruolo molto più incisivo.
Infatti è previsto che esso entri direttamente nel processo con importanti
compiti di supporto ai Direttori e Dirigenti, sia in fase iniziale di impostazione degli
obiettivi, che nelle fasi successive di verifica intermedia e finale.
La conoscenza diretta del processo valutativo consente e giustifica che il
Nucleo esamini in fase conclusiva non solo il corretto svolgimento del processo, ma
anche ogni singola valutazione.
Segretario Generale
Direzione Centrale Organizzazione personale patrimonio e sistema
informativo
Nucleo di valutazione delle prestazioni dirigenziali
46
La verifica finale di tutte le valutazioni da parte del Nucleo di valutazione
rappresenta uno dei momenti aggiunti al processo valutativo.
Il Nucleo ratifica i dati relativi alla chiusura della valutazione delle
prestazioni dirigenziali e certifica il corretto svolgimento del processo valutativo.
4) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nell’anno 2006
A seguito dell’attività di valutazione effettuata nel corso dell’anno 2006, il
nucleo di Valutazione ha certificato la misura del raggiungimento degli obiettivi
della dirigenza secondo la tabella che segue.
CHIUSURA VALUTAZIONE PRESTAZIONI DIRIGENZIALI 2006
PARAMETRO A PARAMETRI B PARAMETRI
C
DIREZIONE Valutazione sulla scheda individuale
Peso sul 100% RR
B1 B2 B3 B4 Totale % par. B
C1 C2 Totale % par. C
% conse-guimento totale (media di Direzione)
SEGRETARIATO 77,2 46,3 5 5 -3 0 7 18 15 30 83,3 DC AIL 76,0 45,6 0 5 -3 0 2 15 15 30 77,6 DC REIC 76.7 46,0 5 5 -3 0 7 18 15 30 83,0 DC OPPSI 77,8 46,7 5 5 -3 0 7 18 15 30 83,7
DC PI 76,7 46,0 5 5 -3 0 7 18 15 30 83,0 FORMAZIONE 77,5 46,5 5 5 0 0 10 18 15 30 86,5 FAMIGLIA 77,8 46,7 5 5 -3 -1 6 18 15 30 82,7 SANITA’ 77,5 46,5 5 5 0 0 10 18 15 30 86,5 CULTURE 73,5 44,1 5 5 0 0 10 18 15 30 84,1 AGRICOLTURA 77,2 46,3 0 5 -3 0 2 18 15 30 78,3
GIOVANI 77,9 46,7 5 5 0 0 10 18 15 30 86,7 COMMERCIO 77,0 46,2 5 5 0 -1 9 18 15 30 85,2 ARTIGIANATO 75,7 45,4 5 5 0 0 10 18 15 30 85,4 SPU 77,4 46,4 5 5 -3 0 7 18 7 25 78,4 INDUSTRIA 77,7 46,6 5 5 -3 0 7 18 7 25 78,6
INFRASTRUTTURE 77,2 46,3 5 5 -3 0 7 18 15 30 83,3 AMBIENTE 77,6 46,5 5 5 0 0 10 18 7 25 81,5 OOPP 77,9 46,7 5 5 -3 0 7 18 12 30 83,7 SICUREZZA 77,7 46,6 5 5 0 0 10 16 15 30 86,6 TERRITORIO 77,6 46,6 5 5 -3 0 7 18 15 30 83,6
Fonte: Direzione Organizzazione, Personale, Patrimonio e Sistema Informativo Elaborazione: Corte dei Conti
Dall’esame della tabella si evince che l’esame è stato articolato poiché le
varie Direzioni hanno raggiunto gli obiettivi loro assegnati in misura differente.
Senza entrare nel merito delle singole valutazioni, può evincersi che
l’esame ha avuto carattere effettivo e non formale poiché sono state fornite precise
valutazioni, divergenti l’una dall’altra direzione anche in relazione ai singoli
parametri, cosicchè gli organi di governo dell’ente possono non solo intervenire in
47
sede di erogazione della retribuzione di risultato ma anche porre in essere gli
interventi necessari per migliorare il grado di efficienza di ciascuna Direzione.
5) Considerazioni di sintesi
La valutazione dei dirigenti è questione essenziale e, allo stesso tempo,
problematica poiché coinvolge una verifica diretta dell’operato di ciascuno di essi, in
relazione agli obiettivi affidati.
Da un lato al processo di verifica è legata una parte della retribuzione del
dirigente, dall’altro l’Amministrazione ottiene una fotografia del concreto
raggiungimento degli obiettivi nei singoli settori, così da poter dar corso ad
interventi migliorativi.
Il sistema posto in essere della Regione Lombardia è articolato, fondandosi
sull’utilizzo di una pluralità di parametri la cui tipologia non è fissa e prestabilita ma
è suscettibile di modifiche in relazione alle esperienze acquisite ed alle esigenze che
possono manifestarsi.
Un ruolo centrale nel processo è affidato al Nucleo di valutazione che è a
composizione mista, con prevalenza di esperti esterni all’Amministrazione regionale,
anche se un ruolo non secondario è affidato all’organizzazione della stessa
Amministrazione e, in particolare, al Segretario generale.
48
VIII) IL CONTROLLO STRATEGICO
1) Il controllo strategico
All’interno delle varie tipologie di controllo interno previste dal legislatore
quella ritenuta maggiormente innovativa è quella di valutazione e controllo
strategico57. Il suo fondamento sembra rinvenirsi nella disciplina di privatizzazione
dell’impiego pubblico che stabilisce l’obbligo degli organi di governo di verificare la
rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi
programmatici58.
Il controllo strategico consiste in un’attività di verifica diretta a valutare
l’adeguatezza delle scelte compiute dall’Amministrazione in sede di attuazione di
piani, di programmi e di ogni altro strumento di indirizzo politico, in termini di
congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
Questa attività deve essere di supporto alla programmazione strategica e
alla determinazione dell’indirizzo politico-amministrativo e deve essere svolta da
strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-
amministrativo.
Lo scopo di questa forma di controllo non è solo quello di verificare il grado
di realizzazione degli obiettivi ma è anche quello di fornire all’organo di indirizzo gli
elementi di valutazione necessari per la determinazione delle successive politiche di
programmazione che l’ente deve perseguire.
2) L’organizzazione del servizio
Con Deliberazione n. 2764 del 22 dicembre 2000 il Controllo Strategico era
istituito quale Struttura Temporanea nell’ambito del Sistema dei Controlli alle
dipendenze della Direzione Generale Risorse Finanziarie e Bilancio.
La struttura si occupava principalmente di impostare e sviluppare il
controllo strategico in raccordo con le altre funzioni di controllo progettando il
57 Art.1, co. 1, lett. D) del d.lgs n. 286 del 1999.
58 Art. 3, co. 1 del d.lgs n. 29 del 1993, n. 29, oggi riprodotto all’interno dell’art. 4 co 1 del d.lgs. 2001, n. 165.
49
sistema informativo e altri dispositivi necessari alla attivazione di questa tipologia di
controllo.
La legge regionale n. 16 del 23 luglio 199659, che ha definito i principi ed i
criteri di organizzazione delle strutture della Giunta, e il processo di riforma che ha
interessato in questi ultimi anni la Pubblica Amministrazione60, hanno contribuito
alla configurazione dell’attuale “Unità Organizzativa Sistema dei Controlli”
nell’ambito della quale trova collocazione la funzione di “Controllo Strategico”.
Fino al 2006 l’area Controllo Strategico è stata dunque alle dipendenze
dell’Unità Organizzativa Sistema dei Controlli all’interno della Direzione Centrale
Programmazione Integrata della Presidenza.
59 “Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale”.
60 Legge dell’ 8 giugno 1990 n. 142, legge dell’ 8 agosto 1990 n. 241, d.lgs del 3 febbraio 1993 n. 29.
Segretario GeneraleSupporto al
Comitato dei Controlli (1)
Direzione CentraleProgrammazione
Integrata
Unità organizzativa Sistema dei Controlli
Supporto al Comitato dei Controlli (2)
Area Controllo Strategico
50
Dal 1 Luglio 2007, con decreto del Segretario Generale n. 7079 del 28
giugno 2007, a seguito della più volte citata rimodulazione delle strutture
organizzative e delle relative competenze e aree di attività delle Direzioni della
Giunta Regionale l’area del Controllo Strategico rimane collocata all’interno della
Direzione Centrale Programmazione Integrata della Presidenza, nell’ambito dell’U.O.
Programmazione - Controllo Attuazione Programma.
3) Le risorse impiegate
La dotazione organica dell’Unità Organizzativa Sistema dei Controlli è già
stata esaminata nell’ambito del Capitolo quarto, al quale si rinvia.
Segretario
GeneraleSupporto al Comitato dei Controlli
Direzione CentraleProgrammazione
Integrata
U.O. Programmazione
Coordinamento Controlli
CONTROLLO ATTUAZIONE PROGRAMMA
Struttura Audit Interno
51
4) L’attività svolta ed i risultati conseguiti nell’anno 2006
L’attività del Controllo Strategico ha rappresentato una sorta di
“consulenza” e di supporto alle funzioni apicali della Regione nelle fasi della
Programmazione, dell’approvazione e gestione del bilancio e delle attività di
controllo.
Il Controllo Strategico, analizzando le informazioni reperibili da Sipec61 e da
ogni altra fonte documentale, in raccordo con le altre funzioni di controllo, fornisce
elementi per valutare l’efficacia delle azioni svolte o in atto, evidenziandone le
criticità e leggendo i collegamenti tra le diverse attività programmate ed i possibili
effetti.
Tenuto però conto della complessità degli elementi da valutare, della
ancora scarsa consapevolezza da parte della Dirigenza dell’opportunità di mettere
a sistema tutte le informazioni utili alla valutazione di efficacia delle politiche ed
infine della necessaria evoluzione del modello di programmazione verso una
esplicita dichiarazione dei risultati attesi rispetto agli obiettivi individuati, la
funzione presenta ancora alcuni elementi di criticità.
5) Considerazioni di sintesi
All’interno del sistema dei controlli interni l’area del controllo strategico
rappresenta uno degli elementi di maggior criticità poiché gli enti tendono a non
attivare questa tipologia di controllo o a confonderlo con il controllo di Gestione.
In relazione alla Regione Lombardia, anche se le due tipologie di controllo
sono situate nello stesso ambito operativo questa confusione non sembra
sussistere, poiché viene svolta una specifica attività di valutazione delle politiche
perseguite, che si distingue nettamente dall’attività di controllo sulla gestione.
61 Sistema Informativo della Programmazione e del Controllo.
52
IX) IL COMITATO DEI CONTROLLI PRESSO LA GIUNTA REGIONALE
1) La legge istitutiva e le successive modifiche
Il Comitato dei controlli è un organo innovativo e di particolare interesse
nell’ambito del sistema dei sistemi di controllo interno predisposti dalle
amministrazioni pubbliche
Il Comitato è stato previsto dalla legislazione regionale, prima ancora che
venisse codificata all’interno dell’ordinamento l’importanza dei sistemi di controllo
interno62.
Nel corso del 1997, è stata avviata, l’attività del Comitato per l’attività
Ispettiva e per il Controllo Interno, con lo specifico compito di ausilio nei confronti
del “Presidente della Giunta e degli assessori” per la verifica del corretto
funzionamento delle direzioni generali”63.
Attesa la finalità dell’attività è previsto che l’organo di controllo riceva
indicazioni dalla Giunta regionale e dai suoi componenti e riferisca agli stessi con
una relazione annuale.
2) Le funzioni del Comitato
Pur rientrando nell’area dei controlli interni, i compiti attribuiti al Comitato
si distinguono da quelli esercitati da altre strutture poiché riguardano, in particolare
modo, l’allocazione delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche, le opportunità di
progettazione e riprogettazione organizzativa e procedurale, la messa in atto dei
sistemi di monitoraggio interni. In particolare “i profili di verifica sono:
• costi di funzionamento e rendimenti delle strutture regionali
• corretta gestione delle risorse umane, strumentali e finanziarie
assegnate
• imparzialità dei procedimenti amministrativi
• efficienza dei procedimenti amministrativi
62 Art. 20 della L.R. 23 luglio 1996, n. 16 e successivo regolamento pubblicato nel BURL 30/06/97.
63 Cfr. Regolamento Comitato per l’attività Ispettiva e per il Controllo Interno, art. 1
53
• corrispondenza della gestione e dei risultati delle Direzioni Generali
agli indirizzi e agli obiettivi stabiliti dagli organi istituzionali64.
Costituito da due componenti scelti tra i dirigenti della Giunta regionale e
da tre esperti in materia di organizzazione e controllo di gestione, il Comitato è
chiamato a far seguire all’eventuale constatazione di problemi nell’ambito dello
svolgimento dell’attività amministrativa l’indicazione dei rimedi organizzativi e
gestionali più idonei, svolgendo, in tal modo anche, una funzione di consulenza e
ausilio della Giunta regionale.
Operativamente è stato investito della possibilità di accesso alla
documentazione e alle altre informazioni necessarie nella logica che solo
un’effettiva ed autonoma conoscenza approfondita dei problemi trattati può
permettere l’individuazione delle possibili soluzioni.
L’ambito di attività del Comitato viene annualmente predeterminato dalla
Giunta Regionale, anche se all’organo di controllo è attribuita un’ampia autonomia
nell’individuazione degli specifici temi ed ambiti di verifica che possono anche
essere ulteriori rispetto a quelli indicati.
3) Le modalità operative
Il Comitato svolge un’attività di verifica e monitoraggio continuo poichè
organizza la sua attività in modo da prevedere due sedute settimanali nel corso
delle quali esamina singole questioni attinenti l’attività amministrativa dell’ente.
Nei casi nei quali non è sufficiente l’esame della documentazione il
Comitato effettua approfondimenti istruttori, invitando anche le singole Direzioni a
comunicare i provvedimenti adottati a seguito del controllo, al fine di verificare se ai
rilievi venga dato seguito o meno.
Ogni anno il Comitato predispone una relazione sull’attività svolta che viene
inviata sia al Presidente della Giunta regionale che al Presidente del Consiglio
regionale, in modo che ciascuno dei due organi possa dare impulso alle attività di
sua competenza.
64 Cfr. Regolamento Comitato per l’attività Ispettiva e per il Controllo Interno, art. 4
54
La relazione al Presidente della Giunta regionale è essenziale al fine di
favorire una conoscenza dei problemi inerenti lo svolgimento dell’attività
amministrativa, anche per addivenire alla loro soluzione.
L’invio al Presidente del Consiglio regionale consente una puntuale
informazione all’organo elettivo in ordine alle verifiche eseguite ed ai problemi
riscontrati, anche al fine dell’adozione di appropriati interventi legislativi.
La relazione viene esaminata e discussa nella II Commissione Consiliare.
La semplice attività di relazione al termine di ogni anno come previsto dalla
legge, è importante a fini conoscitivi, ma potrebbe non rappresentare un’effettiva
utilità in ordine a questioni o problemi gestionali che richiedano un pronto
intervento correttivo.
Al fine di migliorare e potenziare l’attività di controllo il Comitato, negli
ultimi due anni, anche in assenza di una specifica disposizione normativa, informa,
nel corso dell’anno, la Giunta in ordine agli eventuali problemi riscontrati al fine di
consentire tempestivi interventi correttivi.
Si tratta di un intervento ragionevole poiché permette agli organi di
amministrazione attiva un intervento puntuale e sollecito in relazione alle singole
questioni che siano state rilevate nel corso dell’attività di controllo.
4) Il Comitato attualmente in carica e le risorse utilizzate.
Il Comitato attualmente in carica è stato designato nel 2005, con scadenza
nel 2007 e successivamente è stato confermato sino alla fine della legislatura
attualmente in corso.
La legge istitutiva prevede che al Comitato possano essere accordate
risorse proprie, ma ciò sinora non è mai avvenuto e il Comitato ha operato e opera
tuttora avvalendosi prevalentemente di una Segreteria che è incardinata nella
Presidenza della Giunta regionale.
L’organico che opera a supporto dell’attività del Comitato è ridotto, come
risulta dalla tabella allegata.
55
REGIONE LOMBARDIA - COMITATO DEI CONTROLLI (Organico)
Anno Organico
2004 5 componenti (3 esterni e 2 dirigenti interni di ruolo) 1 unità di segreteria (categoria C)
2005
primo semestre:_ come anno 2004; secondo semestre: 5 componenti (3 esterni e 2 direttori di funzione specialistica dirigenti interni di ruolo); un funzionario “professional”; una unità di segreteria
2006 Come secondo semestre 2005
2007 1 gennaio-15 marzo: come 2006; 16 marzo – 31 dicembre: il funzionario “professional” è sostituito da un funzionario di categoria D senza posizione organizzativa
2008 E’ già stata ripristinata la posizione organizzativa “professional” con decorrenza 1.01.2008
5) L’attività svolta nell’anno 2006
In relazione all’attività posta in essere nell’anno 2006 la Giunta regionale
ha specificato gli ambiti di controllo che avrebbero dovuto essere prioritariamente
seguiti dal Comitato.
L’attività di verifica svolta nell’anno 2006 dal Comitato è stata riassunta in
una specifica relazione inviata al Presidente della Giunta regionale e al Presidente
del Consiglio regionale65.
Dalla relazione risulta che il Comitato ha svolto specifici accertamenti in
ordine all’utilizzo dei fondi comunitari, ai rapporti con le società partecipate ed agli
appalti di lavoro, in particolare collegati alla ricostruzione di alcune opere investite
da calamità naturali.
Dal tenore della relazione risulta che gli accertamenti svolti dal Comitato
non si sono limitati alle verifica degli aspetti formali dei problemi riscontrati, ma che
sono stati presi in considerazione gli aspetti di carattere sostanziale, positivi e
negativi, di ciascuna questione mettendo in luce, in relazione alle questioni
esaminate, sia i risultati raggiunti che le eventuali manchevolezze riscontrate.
65 La relazione in data 27 febbraio 2007 è stata consegnata in pari data ai destinatari
56
6) Le prospettive
Nel corso del 2007, come si è visto, in sede di revisione e modifica
periodica dell’organizzazione degli uffici regionali i compiti del Comitato dei controlli
sono stati rafforzati, anche in relazione alla nuova organizzazione del sistema dei
controlli.
La Presidenza della Giunta e per essa il Segretario generale ha manifestato
la volontà di un maggior utilizzo dell’attività di verifica e controllo svolta dal
Comitato al fine di migliorare la qualità dell’attività amministrativa.
Si tratta di un elemento positivo e di sicuro interesse che, al momento,
sconta un’unica preoccupazione legata al fatto che all’ampliarsi delle competenze
non ha fatto riscontro, sinora, un ampliamento delle risorse.
7) Considerazioni di sintesi
Come rilevato in precedenza, nell’ambito del sistema dei controlli interni la
presenza del Comitato dei controlli è un tratto che caratterizza l’esperienza della
Regione Lombardia.
All’organo è concessa ampia autonomia operativa e, pertanto, i risultati
dipendono, in larga parte dai componenti e dalle modalità operative prescelte.
Di sicura importanza e valore è la circostanza che a partire dal 2006 il
Comitato abbia ampliato la sua sfera di attività effettuando segnalazioni agli organi
di amministrazione attiva in ordine ai problemi riscontrati nel corso dell’anno, senza
attendere la conclusione dell’attività annuale.
Anche al fine di rendere edotta in modo specifico la Giunta regionale ed il
Consiglio in ordine ai problemi riscontrati, nell’ambito della relazione annuale il
Comitato potrebbe dar conto dei controlli e delle segnalazioni effettuate in corso
d’anno, così da rendere più completo il quadro dell’attività svolta.
Infine, occorre rilevare che la peculiarità di questa forma di controllo che
risulta aver assunto una maggiore importanza in sede di modifica dell’assetto
organizzativo, operata in via amministrativa nel corso del giugno 2007, potrebbe
essere ulteriormente valorizzata all’interno del sistema regionale procedendo in via
legislativa sia ad una ridefinizione delle modalità operative che ad un
58
X) IL CONTROLLO SUGLI ENTI E LE SOCIETA PARTECIPATE
1) Il controllo sul sistema regionale Enti società partecipate
Nell’ambito dell’attività della Regione Lombardia negli ultimi anni è andata
assumendo importanza l’utilizzo di enti strumentali e società partecipate, costituite
con la finalità di concorrere al raggiungimento degli obiettivi programmatici
regionali.
Al fine di mantenere l’unitarietà dell’Amministrazione, la Regione ha deciso,
recentemente, di rafforzare l’attività di verifica e controllo in ordine agli enti
strumentali.
Così nell’ambito delle “Disposizioni legislative per l’attuazione del
documento di programmazione economico-finanziaria regionali, ai sensi dell’articolo
9 ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della regione) – Collegato 200766” è
stato previsto che gli enti e le aziende, anche autonome, istituiti dalla Regione, gli
enti del servizio sanitario regionale e le società regionali indicati nell’elenco di cui
all’allegato A costituiscono, con la Regione, il sistema regionale. La Giunta regionale
provvede ad aggiornare l’elenco in occasione dell’approvazione di atti e
provvedimenti istitutivi di nuovi soggetti ovvero modificativi o estintivi di quelli
esistenti. L’elenco aggiornato è pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione
Lombardia.”67.
Al fine di rendere operative le attività di controllo necessarie per assicurare
gli obiettivi previsti dalla legge, la Giunta Regionale, nel corso del 2007, ha assunto
alcune delibere con le quali ha formalizzato le attività di verifica e controllo68.
Da ultimo, la Giunta regionale ha disciplinato “meccanismi puntuali di
interscambio informativo fra la Regione Lombardia e le società partecipate (quali la
trasmissione della documentazione inerente gli organi amministrativi, gli organismi
di vigilanza, nonché la necessità che le società garantiscano sempre la qualità dei
66 L.R. 27.12.2006 n. 30
67 comma 1 art.1 L.R. 27.12.2006 n. 30
68 D.G.R. n. VIII/4420 del 28.03.2007, n. VIII/4983 del 26.06.2007 e n. VIII/6081 del 5.12.2007
59
prodotti/servizi offerti, l’economicità dei costi rispetto a quelli di mercato e
l’efficacia nelle modalità di conseguimento dell’obiettivo assegnato.” 69
Sono stati dettati, quindi puntuali disposizioni in ordine a:
- Flussi informativi
- Compensi dei componenti l’organo amministrativo delle società
partecipate da regione Lombardia
- Numero componenti l’organo amministrativo delle società
partecipate da regione Lombardia
- Divieto di detenere partecipazioni societarie
- Applicazione del Decreto Legislativo 231/2001
- Altri adempimenti ex legge 296/06 posti in essere da Regione
Lombardia
- Obbligatorietà di una forma di pubblicità degli incarichi e dei relativi
compensi negli organi amministrativi (ex art.1, comma 735)
- Pubblicità delle partecipazioni delle amministrazioni pubbliche in
società e consorzi (ex art.1, comma 587)
- Concorso agli obiettivi di finanza pubblica
- Armonizzazione istituti giuridici ed economici
- Lavoro a tempo determinato e “precario” – DDL Finanziaria 2008
- Valutazione delle prestazioni dei dirigenti e del personale non
dirigente
- Relazioni con Organizzazioni sindacali
2) Considerazioni di sintesi.
Il modello diretto alla costruzione di un sistema integrato fra la Regione e
gli enti strumentali che dipendono dalla stessa appare di estremo interesse e rilievo
sia perché le risorse utilizzate da questi enti derivano dalla Regione e quindi sono
pubbliche, sia perché il fenomeno dell’utilizzo di enti anche di natura societaria per
lo svolgimento di attività amministrative deve essere dettato da reali esigenze
sostanziali e non previsto per eludere i controlli pubblici.
E’ evidente che la costruzione di un sistema regionale implica e prevede
l’esistenza di forme di controllo unitarie, anche al fine di migliorare l’allocazione
69 punto primo del titolo SOCIETA’ , D.G.R. n. VIII/6081 del 5.12.2007
60
delle risorse e l’applicazione dei principi legislativi ed amministrativi che
caratterizzano l’attività della Regione Lombardia.
61
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Nell’ambito della Regione Lombardia opera un complesso ed articolato
sistema di controlli interni.
Come si è rilevato nella relazione, l’assenza di una specifica disposizione
sui controlli interni nello Statuto della Regione trova una spiegazione nella
circostanza che lo Statuto è stato approvato prima della riforma Costituzionale del
2001 e la predisposizione di quello nuovo, necessario al fine di adeguare
l’organizzazione amministrativa regionale al nuovo quadro costituzionale, è ancora
in corso di elaborazione.
Tuttavia, considerata l’importanza del sistema dei controlli al fine di
garantire la trasparenza dell’azione di governo ed amministrativa nonché il corretto
utilizzo delle risorse pubbliche, è auspicabile che l’ente, nell’ambito della
predisposizione del nuovo Statuto, dedichi un apposito e completo spazio
all’individuazione e specificazione dei principi ai quali deve ispirarsi un moderno
sistema di controlli che individui in modo chiaro compiti e natura degli organi di
controllo interno e preveda l’interazione e la collaborazione fra i controlli interni e
quelli esterni affidati alla Corte dei conti, che opera nell’interesse di tutte le
collettività che contribuiscono a costituire la Repubblica.
Dall’esame dei singoli istituti si evince che vi sono alcune disposizioni
legislative che dettano alcune norme di principio in relazione ad ogni tipologia di
controllo ma che l’organizzazione e la concreta articolazione del sistema dipende, in
larga misura, da atti amministrativi.
L’organizzazione basata su atti amministrativi è sicuramente positiva e
funzionale poiché garantisce al sistema un’ampia flessibilità, semprechè all’interno
dell’Amministrazione vi sia una solida e radicata cultura dei controlli.
Ove questa circostanza non si verificasse, la mancanza di una organica
disciplina statutaria e legislativa potrebbe provocare una contrazione dell’attività di
controllo.
Conseguentemente, sarebbe opportuna una precisa normativa statutaria e
legislativa che indichi i principi e le modalità alle quali l’organizzazione dei controlli
debba essere informata.
62
Tuttavia, occorre mettere in luce che, anche in assenza di questa
normativa, l’organizzazione attuale del sistema dei controlli predisposti dalla
Regione e l’attività svolta dagli stessi sembra denotare la presenza di una solida
cultura dei controlli, all’interno della quale si svolge l’attività amministrativa
dell’ente.
In relazione alle conclusioni inerenti i singoli controlli si rinvia alle
considerazioni di sintesi di ciascun capitolo che, sinteticamente possono richiamarsi
nei termini che seguono.
Il sistema di verifica della regolarità contabile è articolato, fondandosi sia
su procedure di controllo standardizzate ed automatiche che su verifiche specifiche
affidate ai funzionari della Ragioneria.
Le modalità di attuazione e, in particolare, la previsione che la procedura
possa completarsi solo se rispondente a criteri di legittimità e regolarità contabile
garantiscono un elevato grado di affidabilità del sistema.
Questa conclusione è avvalorata dalla circostanza che solamente una
decisione esplicita assunta nella Conferenza dei Direttori Generali può incidere sulle
risultanze delle verifiche di regolarità contabile.
Anche il sistema di verifica ed analisi che informa il controllo di gestione è
piuttosto articolato e, tendenzialmente, copre tutte le aree di intervento dell’attività
regionale.
Viene perseguita sia la verifica dei risultati gestionali che l’evoluzione
dell’attività finanziaria che viene monitorata attraverso l’attività di audit svolta in
corso d’anno con la presentazione di rapporti periodici che descrivono gli andamenti
tendenziali, in modo che sia gli organi di direzione politica che quelli di direzione
amministrativa possano porre in essere con tempestività eventuali interventi
correttivi.
Nel corso degli anni si è assistito ad un progressivo accrescimento dei
compiti e delle attività affidate al controllo di gestione e ad un progressivo
affinamento delle verifiche effettuate dall’U.O. al quale è affidato il Settore.
Da rimarcare che l’esito dei controlli svolti durante l’anno viene riassunto,
evidenziando i risultati raggiunti sia dal punto di vista finanziario che in ciascun
settore amministrativo, in un “Rapporto di gestione” che annualmente viene
predisposto dalla Struttura deputata al controllo sulla Gestione, approvato con
delibera della Giunta regionale e trasmesso al Consiglio regionale, oltre che essere
63
diffuso all’esterno dell’Amministrazione al fine di consentire una conoscenza
generale, sia da parte dei cittadini che di ogni altro soggetto istituzionale
interessato, dei risultati raggiunti dall’Amministrazione regionale.
Il sistema di valutazione dell’attività dei dirigenti si fonda sull’utilizzo di
una pluralità di parametri la cui tipologia non è fissa e prestabilita ma è suscettibile
di modifiche in relazione alle esperienze acquisite ed alle esigenze che possono
manifestarsi.
Un ruolo centrale nel processo è affidato al Nucleo di valutazione che è a
composizione mista, con prevalenza di esperti esterni all’Amministrazione regionale,
anche se un ruolo non secondario è affidato all’organizzazione della stessa
Amministrazione e, in particolare, al Segretario Generale.
All’interno del sistema dei controlli interni l’area del controllo strategico
rappresenta uno degli elementi di maggior criticità poiché gli enti tendono a non
attivare questa tipologia di controllo o a confonderlo con il controllo di Gestione.
In relazione alla Regione Lombardia, anche se le due tipologie di controllo
sono situate nello stesso ambito operativo, questa confusione non sembra
sussistere, poiché viene svolta una specifica attività di valutazione delle politiche
perseguite, che si distingue nettamente dall’attività di controllo sulla gestione.
Nell’ambito del sistema dei controlli interni la presenza del Comitato dei
controlli è un tratto che caratterizza l’esperienza della Regione Lombardia.
All’organo è concessa ampia autonomia operativa e, pertanto, i risultati
che raggiunge dipendono, in larga parte dai componenti e dalle modalità operative
prescelte, da questi ultimi.
Di sicura importanza e valore è la circostanza che a partire dal 2006 il
Comitato abbia ampliato la sua sfera di attività effettuando segnalazioni agli organi
di amministrazione attiva in ordine ai problemi riscontrati nel corso dell’anno, senza
attendere la conclusione dell’attività annuale.
Anche al fine di rendere edotta in modo specifico la Giunta regionale ed il
Consiglio in ordine ai problemi riscontrati, nell’ambito della relazione annuale il
Comitato potrebbe dar conto dei controlli e delle segnalazioni effettuate in corso
d’anno, così da illustrare in modo più approfondito l’attività svolta.
Infine, occorre rilevare che la peculiarità di questa forma di controllo che
risulta aver assunto una maggiore importanza in sede di modifica dell’assetto
organizzativo degli uffici regionali, operata in via amministrativa nel corso del
64
giugno 2007, potrebbe essere ulteriormente valorizzata all’interno del sistema
regionale procedendo in via legislativa sia ad una ridefinizione delle modalità
operative che ad un potenziamento dell’autonomia finanziaria al fine di rendere
maggiormente autonomo il Comitato.
Il modello diretto alla costruzione di un sistema integrato fra la Regione e
gli enti strumentali che dipendono dalla stessa, avviato negli ultimi anni, appare di
estremo interesse e rilievo sia perché le risorse utilizzate da questi enti derivano
dalla Regione e quindi sono pubbliche, sia perché il fenomeno dell’utilizzo di enti
anche di natura societaria per lo svolgimento di attività amministrative deve essere
dettato da reali esigenze sostanziali e non previsto per eludere l’applicazione delle
normative pubblicistiche.
E’ evidente che la costruzione di un sistema regionale implica e prevede
l’esistenza di forme di controllo unitarie, anche al fine di migliorare l’allocazione
delle risorse e l’applicazione dei principi legislativi ed amministrativi che
caratterizzano l’attività della Regione Lombardia.
Da ultimo, deve essere segnalata l’ampia collaborazione e disponibilità
fornita dal Comitato dei controlli, dall’U.O. Coordinamento dei controlli e dagli altri
uffici interessati alla presente indagine.
Considerata l’importanza che il sistema dei controlli interni è andato
assumendo all’interno dell’Amministrazione pubblica, l’attività svolta quest’anno
rappresenta un punto di partenza, così da poter seguire nel corso dei prossimi anni
l’evoluzione del sistema ed i risultati che verranno conseguiti.